機(jī)場建設(shè)項目全過程跟蹤審計研究

□文/吳瑞智 劉一凡

機(jī)場建設(shè)項目是一項投資規(guī)模大、建設(shè)周期長和涉及范圍廣的復(fù)雜建設(shè)活動。建設(shè)一個機(jī)場少則耗費幾億、幾十億元，多則花費數(shù)百億元，僅2009年中央用于民航機(jī)場建設(shè)的投資就多達(dá)2，000億元。面對如此巨額投資，為了更好地發(fā)揮投資效益、節(jié)約建設(shè)資金和規(guī)范建設(shè)主體行為，建立與之相適應(yīng)的機(jī)場建設(shè)監(jiān)管體制則顯得尤為重要。機(jī)場建設(shè)全過程跟蹤審計一改傳統(tǒng)的“事后買單”做法，從項目立項開始就介入跟蹤審計，對機(jī)場建設(shè)項目實施全過程的動態(tài)審查監(jiān)督，取得了顯著效果。

一、問題的提出

建設(shè)項目跟蹤審計，其實質(zhì)是實時審計，又稱為同步審計，是指審計部門對建設(shè)項目從項目立項到竣工結(jié)算的投資管理活動全過程地審計、監(jiān)督、分析和評價，通過及時掌握項目建設(shè)動態(tài)信息，發(fā)現(xiàn)和評價工程建設(shè)過程中存在的問題，幫助建設(shè)部門糾正偏差，以實現(xiàn)對工程建設(shè)項目全過程的動態(tài)審計監(jiān)督與控制。機(jī)場建設(shè)項目是我國重大基建項目之一，它的成功與否直接關(guān)系到國家和人民的利益?？v觀我國的機(jī)場建設(shè)項目審計發(fā)展脈絡(luò)，無論是早期的結(jié)算審計，還是近期的建設(shè)項目管理審計，基本審計方式都是事后審計為主，未能真正滲透到建設(shè)項目的全過程，缺乏必要的事前預(yù)防和事中控制，對工程造成的損失浪費，也只能秋后算賬，于事無補(bǔ)。另外，由于機(jī)場建設(shè)項目資金量龐大，涉及范圍廣，管理非常復(fù)雜，如果管理體制不健全，很容易讓有些人有機(jī)可乘。因此，只有將機(jī)場項目建設(shè)跟蹤審計變“事后”審計為“事前、事中、事后”全過程跟蹤審計，做到“關(guān)口前移”、“全程控制”，才能最大限度地規(guī)避審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。

二、機(jī)場建設(shè)項目跟蹤審計的主要職能

機(jī)場建設(shè)項目跟蹤審計的主要職能是:受機(jī)場集團(tuán)委托，代表機(jī)場集團(tuán)對機(jī)場的整個建設(shè)活動實施全過程的管理、監(jiān)督、評價、控制、協(xié)調(diào)等。具體內(nèi)容包括:

1、建設(shè)項目前期跟蹤審計。主要包括對建設(shè)項目可行性研究報告、設(shè)計任務(wù)書、戰(zhàn)略環(huán)評、人防、消防報告等以及對建設(shè)項目概算、建設(shè)項目招投標(biāo)、建設(shè)單位內(nèi)部制度的建立與實施等進(jìn)行審計，重點審查建設(shè)項目是否合法合規(guī)，各項程序是否依次進(jìn)行，有無漏項違規(guī)操作等問題，確保建設(shè)項目按照建設(shè)程序?qū)嵤?/p>

2、施工階段跟蹤審計。這一階段主要是對施工合同的簽訂與履行情況、工程進(jìn)度款、主要材料設(shè)備的選購和定價、隱蔽工程驗收和變更簽證等進(jìn)行監(jiān)督審查。重點審查施工合同文本的科學(xué)合理性、施工合同的履行情況、工程進(jìn)度款的支付是否嚴(yán)格按照合同規(guī)定進(jìn)行、隱蔽工程驗收各方人員是否到位，并按實驗收及現(xiàn)場變更簽證的真實性等。

3、工程竣工結(jié)算階段跟蹤審計。主要對工程竣工結(jié)算和工程竣工財務(wù)決算進(jìn)行審計。重點審查工程承包范圍內(nèi)工程量是否完工、現(xiàn)場變更簽證是否真實完整、取費是否準(zhǔn)確、竣工結(jié)算是否按照合同規(guī)定進(jìn)行、是否符合相關(guān)程序及財務(wù)決算的完整性、真實性和合規(guī)性等。

三、機(jī)場建設(shè)項目全過程跟蹤審計模式

我國建設(shè)工程項目跟蹤審計起步較晚，仍然處于初級探索階段。首都機(jī)場在三期擴(kuò)建過程中率先引入了全過程跟蹤審計理念，取得了顯著的效果，重慶江北國際機(jī)場三期改擴(kuò)建工程在結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)上，借鑒首都機(jī)場在跟蹤審計方面的成功經(jīng)驗，積極探索并形成了一套符合自身發(fā)展建設(shè)的跟蹤審計模式。

重慶機(jī)場集團(tuán)總公司成立了重慶江北國際機(jī)場擴(kuò)建指揮部，代表業(yè)主對重慶江北國際機(jī)場三期改擴(kuò)建工程進(jìn)行全面管理指揮，三期擴(kuò)建初設(shè)批復(fù)的概算達(dá)34億元之多。為了更好地發(fā)揮投資效益、節(jié)約建設(shè)資金和規(guī)范建設(shè)主體行為，重慶機(jī)場集團(tuán)引入了全過程跟蹤審計理念，成立了專門跟蹤審計小組，對三期改擴(kuò)建工程實施全過程的跟蹤審查監(jiān)督。重慶機(jī)場集團(tuán)于審計部下專門設(shè)立了三期改擴(kuò)建工程跟蹤審計小組，組長由集團(tuán)黨委副書記擔(dān)任，全面負(fù)責(zé)三期改擴(kuò)建跟蹤審計工作，并通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位負(fù)責(zé)具體的跟蹤審計工作。審計小組下又分為管理審計和造價審計兩個工作隊，分別負(fù)責(zé)工程管理和造價方面的全過程跟蹤審計。這個審計小組是代表重慶機(jī)場集團(tuán)公司對包括擴(kuò)建指揮部在內(nèi)的所有建設(shè)主體進(jìn)行跟蹤審計，為規(guī)范建設(shè)主體行為，及時發(fā)現(xiàn)和評價項目建設(shè)中遇到的問題并主動進(jìn)行控制，及早實現(xiàn)項目目標(biāo)都具有重要意義。重慶江北國際機(jī)場三期改擴(kuò)建項目實施的全過程跟蹤審計是在首都機(jī)場集團(tuán)黨委副書記的指導(dǎo)下順利實施的，借鑒了首都機(jī)場跟蹤審計的成功經(jīng)驗，建立了一套科學(xué)合理的跟蹤審計模式。（圖1）

四、確保跟蹤審計目標(biāo)實現(xiàn)的對策措施

圖1 重慶江北國際機(jī)場三期改擴(kuò)建工程跟蹤審計模式

1、完善四項對接制度。一是審計人員參加指揮部例會制度。審計人員通過參加擴(kuò)建指揮部的會議或者其他有關(guān)單位的相關(guān)會議，全面了解相關(guān)情況，安排審計工作；二是建立《審計通知單》制度。指揮部通過《審計通知單》，及時告知審計機(jī)構(gòu)需要審計的項目，同時也作為審計機(jī)構(gòu)的工作依據(jù)；三是《審計建議書》制度。審計人員在審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時發(fā)出《審計建議書》，并督促改進(jìn)；有關(guān)單位在接到《審計建議書》后，應(yīng)正確對待并針對問題積極改進(jìn)?！秾徲嫿ㄗh書》將作為業(yè)主對審計機(jī)構(gòu)業(yè)績考核的重要依據(jù)；四是統(tǒng)一簽證制度。結(jié)合跟蹤審計要求，由指揮部統(tǒng)一規(guī)范各種簽證、驗收單據(jù)，以規(guī)范各類簽證行為。

2、把握六個審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，相對機(jī)場巨大的投資規(guī)模，無論是機(jī)場方還是中介審計機(jī)構(gòu)的審計力量均明顯不足，加上審計成本也相對有限，把握跟蹤審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，方能達(dá)到事半功倍的效果。一是設(shè)計變更和施工變更。通常有些施工單位在招標(biāo)時以低價中標(biāo)，然后在施工過程中想方設(shè)法給建設(shè)單位找麻煩，增加變更索賠，從而獲取利潤。與此同時，現(xiàn)在管理人員也容易在利益的誘導(dǎo)下滋生腐敗，在變更的真實性和必要性上不能保持客觀公正的作風(fēng)。所以，加強(qiáng)對變更的審計，既有利于合理控制工程造價，又可以起到預(yù)防腐敗的作用；二是招投標(biāo)管理審查，特別是招標(biāo)文件和合同文件的審查。招投標(biāo)是機(jī)場建設(shè)中一個非常需要關(guān)注的重要環(huán)節(jié)，招投標(biāo)效果的好壞直接決定著成本控制，影響到后期的施工和材料設(shè)備的質(zhì)量。因此，需要跟蹤審計小組協(xié)助業(yè)主把好關(guān)，認(rèn)真做好招投標(biāo)管理特別是招標(biāo)文件的審查和招標(biāo)程序的合規(guī)性；三是設(shè)備和材料采購。這個環(huán)節(jié)在實際操作過程中，人為的因素影響較大，要盡可能在合同中細(xì)化和明確。同時，要加強(qiáng)設(shè)備和材料的機(jī)場和現(xiàn)場管理，重點防范以假亂真、以次充好問題，有時換個產(chǎn)地和品牌，雖然不會涉及到大的質(zhì)量問題，但價格差異卻很大；四是隱蔽工程。跟蹤審計要及時深入現(xiàn)場，在隱蔽工程掩蓋前或施工過程中做好記錄取證，防止偷工減料，準(zhǔn)確掌握工程施工過程中各種有效信息，監(jiān)督、簽證各參建單位的工作情況和職責(zé)履行情況，既可保證施工工序和施工質(zhì)量，又可掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，減少與施工方的爭議和扯皮；五是工程款支付。有的施工單位為了早拿錢，多拿錢，往往會想盡各種辦法，甚至賄賂相關(guān)管理人員。因此，跟蹤審計單位要通過對合同和支付情況的審查，嚴(yán)格按照合同約定、按施工進(jìn)度付款，防止超前支付，確保資金安全；六是違法轉(zhuǎn)包分包。這一問題不僅會影響工程質(zhì)量，還可能會引發(fā)社會問題，是現(xiàn)實中引發(fā)農(nóng)民工討薪群體性事件的一大根源，跟蹤審計機(jī)構(gòu)切要重視。

3、做好審計定位，增強(qiáng)審計的服務(wù)性。機(jī)場建設(shè)項目實施跟蹤審計后，跟蹤審計成為了建設(shè)過程中的一個主要控制環(huán)節(jié)。在跟蹤審計實施過程中，審計人員頻繁介入各項建設(shè)活動，如果對自己定位不明確非常容易導(dǎo)致審計人員偏離自己的職責(zé)范圍，出現(xiàn)越位侵權(quán)等現(xiàn)象。這樣不僅做不好審計工作，反而會影響其他建設(shè)主體工作的順利實施。因此，做好審計定位是保證審計效果的前提。

4、堅持“全面審計、突出重點”的原則。機(jī)場建設(shè)是一項非常復(fù)雜的建設(shè)活動，規(guī)模大、涉及的單位眾多、專業(yè)性強(qiáng)，加上機(jī)場建設(shè)跟蹤審計剛起步，審計力量不足，經(jīng)費也有限，面對如此繁重的任務(wù)要面面俱到是不可能的。因此，我們要堅持“全面審計，突出重點”的原則，把握跟蹤審計關(guān)鍵節(jié)點，做到主次分明、重點突出。根據(jù)審計項目的安排考慮需求性和重要性兩方面，保證跟蹤一個成效一個。

五、總結(jié)

我國機(jī)場建設(shè)項目全過程跟蹤審計起步比較晚，很多方式方法仍然處于探索當(dāng)中，現(xiàn)階段我國主要在重慶、天津和南昌三個機(jī)場擴(kuò)建項目中試行全過程跟蹤審計，已經(jīng)取得了一定的成效，建設(shè)項目實施全過程跟蹤審計是未來的發(fā)展趨勢。本文立足于重慶江北國際機(jī)場三期改擴(kuò)建工程實踐，結(jié)合相關(guān)理論，為我國大型基建項目實施全過程跟蹤審計提供一定的借鑒。

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