關(guān)于省直管縣體制改革有關(guān)問(wèn)題的思考

武曉飛

從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始,為了帶動(dòng)城市周邊鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動(dòng)城市化進(jìn)程,我國(guó)的地級(jí)管理層逐步由省一級(jí)政府在地方的派出機(jī)關(guān)演變?yōu)橐患?jí)行政區(qū)劃。到上世紀(jì)90年代,全國(guó)開(kāi)始大規(guī)模的設(shè)立地級(jí)市,實(shí)行由中心城市管理周?chē)h鄉(xiāng)的市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,即省一級(jí)政府主要在宏觀上為全省的發(fā)展進(jìn)行調(diào)控,而地級(jí)市則作為政策的具體實(shí)施者,對(duì)所轄的區(qū)域進(jìn)行管理。這種新型的市管縣體制在具體的實(shí)施過(guò)程中,暴露出了非常多的問(wèn)題,總起來(lái)說(shuō)主要有兩點(diǎn):一是處于城市化進(jìn)程中的地級(jí)市過(guò)多的從周?chē)目h級(jí)市里汲取資源,不但沒(méi)有帶動(dòng)周邊縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,反而起到了限制作用,形成了“市刮縣”;二是實(shí)行了市管縣之后,我國(guó)的政府層級(jí)變?yōu)槲寮?jí),行政層級(jí)的增加必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置的增加,結(jié)果就是行政成本的增加和行政效率的降低。鑒于這種情況,我國(guó)從2002年開(kāi)始就積極推進(jìn)省直管縣體制改革,2009年7月9日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,明確提出了省直接管理縣財(cái)政改革的總體目標(biāo),即2012年年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政的扶持和指導(dǎo),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、省直管縣體制改革概述

省直管縣體制主要有兩層含義,一是從財(cái)政上實(shí)行市縣平級(jí),縣級(jí)財(cái)政直接與省財(cái)政掛鉤,省財(cái)政決定縣級(jí)的財(cái)政預(yù)算和收入分成。二是行政管理上實(shí)行省政府直接管理縣政府,即將我國(guó)原來(lái)的“省——市——縣”的管理體制改為“省——市、縣”,在省與縣之間,減少了地級(jí)市這一級(jí),縣級(jí)的人事、財(cái)政、審批權(quán)等全部由省一級(jí)政府掌握。

在我國(guó),浙江省和海南省是省管縣體制成功實(shí)行的范例。其中浙江省自1953年以來(lái),本著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的精神,一直致力于走財(cái)政省管縣的道路,并取得了非常顯著的成果。海南省結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,于2004年實(shí)現(xiàn)了完全意義上的省管縣,這是我國(guó)唯一一個(gè)實(shí)行政府管理省管縣的省份。

(一)浙江省省管縣財(cái)政體制介紹

自1953年以來(lái),除了文革后期的一段時(shí)期以外,浙江省一直堅(jiān)持實(shí)行財(cái)政省管縣,這在全國(guó)是獨(dú)一無(wú)二的。省管縣體制對(duì)于浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是巨大的,2002年,浙江省有24個(gè)縣(市)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市),總數(shù)全國(guó)第一;到2003年,這一數(shù)字上漲到27個(gè);同年除慶元縣以外,全省58個(gè)縣(市)財(cái)政收入全部過(guò)億,如此迅速的發(fā)展充分證明了財(cái)政省管縣的優(yōu)越性。具體來(lái)說(shuō),浙江省進(jìn)行的改革主要有以下兩方面:一是實(shí)行獨(dú)特的市縣財(cái)政包干體制。1978年2月,根據(jù)中央對(duì)浙江省試行“增收分成”的辦法,對(duì)各地的財(cái)政實(shí)行“定收定支、收支掛鉤、增收分成、下年使用”的方法,由于增收部分按比例留在縣里,給縣一級(jí)以極大的創(chuàng)收動(dòng)力。二是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),為了調(diào)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,本著“能放就放”的原則,浙江省從九十年代以來(lái)持續(xù)下放行政管理權(quán)限。不但減少了很多審批環(huán)節(jié),而且?guī)缀鯇⑺惺∈袃杉?jí)政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的權(quán)限下放,下放的權(quán)力涵蓋了建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、計(jì)劃、交通等12大類。

(二)海南省省管縣體制介紹

海南是我國(guó)唯一一個(gè)徹底實(shí)行省管縣的省份。海南省與縣之間不設(shè)中間層級(jí),實(shí)行市縣分治,即市政府是城市政府,只管理城市自身事務(wù)。海南省轄2個(gè)地級(jí)市,6個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣、6個(gè)自治縣、1個(gè)辦事處,所有的縣一級(jí)政府統(tǒng)一歸省政府管理,并且在基礎(chǔ)建設(shè),項(xiàng)目投資審批方面擁有較大的自主權(quán)。海南省對(duì)于省管縣模式的實(shí)踐充分證明了省管縣的可行性,并且為我國(guó)小省份、欠發(fā)達(dá)省份的體制改革提供了參考。

進(jìn)入2009年,省管縣改革的步伐明顯加快,7月9日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》稱,2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推行省直接管理縣財(cái)政改革。這標(biāo)志著省管縣在經(jīng)歷了這么多年?duì)幷撝?終于步入了正規(guī)。

二、實(shí)行省管縣的困難分析

省管縣是我國(guó)地方政府體制的一項(xiàng)重大改革,是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,涉及到多方面的利益,所以在推進(jìn)的過(guò)程中必須慎之又慎,要把積極改革同政治穩(wěn)定結(jié)合起來(lái),只有政治的穩(wěn)定,才能保證改革的順利進(jìn)行。總結(jié)近幾年我國(guó)推進(jìn)省管縣財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn),專家們得出一個(gè)結(jié)論,那就是省管縣改革要分兩步走,第一步就是實(shí)行財(cái)政省管縣,在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)徹底意義上的省管縣。這是因?yàn)閷?duì)地市級(jí)政府和縣一級(jí)政府的權(quán)力的重新劃分和職責(zé)的重新界定是一個(gè)非常龐大復(fù)雜的工程,如果改革的速度過(guò)猛,極容易引起社會(huì)的動(dòng)蕩。先實(shí)行財(cái)政改革,可以為行政省管縣的實(shí)行創(chuàng)造條件,同時(shí)也有助于保證政治的穩(wěn)定。

(一)現(xiàn)行省管縣財(cái)政體制面臨的困難

首先,縣級(jí)財(cái)政沒(méi)有完全獨(dú)立。實(shí)行縣財(cái)省管之后,由于縣和省之間減少了中間層級(jí),省財(cái)政按財(cái)政體制直接結(jié)算到縣,沒(méi)有了市對(duì)縣的資金截留,縣里可以集中更多的財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。表面上看,縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立了起來(lái),與市一級(jí)財(cái)政平級(jí),但是由于行政上縣級(jí)仍然受市級(jí)的領(lǐng)導(dǎo),那么這種縣財(cái)政的獨(dú)立性就要大打折扣。試想,當(dāng)縣里的人事權(quán)被市里掌握,縣政府還需要向市里匯報(bào)工作,受其領(lǐng)導(dǎo)時(shí),縣財(cái)政又怎能不受市里的限制?在這種情況下,財(cái)政上省管縣的改革,就很難達(dá)到實(shí)際的效果。

其次,財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱。目前我國(guó)實(shí)行的省管縣財(cái)政體制的辦法,在收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面,省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。而縣級(jí)的行政,人事,審批等仍由市里管理,且市級(jí)行政覆蓋全市性事權(quán)。這就形成了市級(jí)政府管事不管錢(qián)的局面,容易降低市級(jí)政府管理的積極性,使得市政府忽略了周?chē)h市的規(guī)劃發(fā)展,只關(guān)心中心城市的建設(shè)。原來(lái)市政府立足全局,對(duì)于周?chē)h市進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠互補(bǔ)互助,實(shí)現(xiàn)良性的發(fā)展。現(xiàn)今縣級(jí)財(cái)政自收自支,縣政府容易因?yàn)槊つ孔非笳?jī)和眼前利益,大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),搞地方保護(hù)主義。大規(guī)模的重復(fù)建設(shè)和相鄰縣市的惡性競(jìng)爭(zhēng),必將導(dǎo)致國(guó)家財(cái)力和資源的浪費(fèi)。另外,縣里很多公共項(xiàng)目的建設(shè)也需要市里相應(yīng)的配套資金,如果市級(jí)政府不對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供資金支持,縣級(jí)政府的很多工作也會(huì)面臨不小的困難。

第三,省管縣改革不宜“一刀切”。我國(guó)幅員遼闊,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差懸殊,實(shí)行省管縣改革,應(yīng)當(dāng)充分尊重地方的實(shí)際情況,不應(yīng)搞改革“一刀切”。第一,在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份實(shí)行省管縣,確實(shí)有利于進(jìn)一步發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。但是我國(guó)有些貧困縣長(zhǎng)期接受市級(jí)財(cái)政的扶持,其發(fā)展離不開(kāi)市級(jí)政府的支持,在這種情況下搞縣財(cái)獨(dú)立,無(wú)疑會(huì)使這些貧困縣雪上加霜。第二,省管縣對(duì)于省級(jí)政府的壓力很大。浙江省所轄的縣區(qū)只有40多個(gè),而我國(guó)河北,河南等省份,有100多個(gè)縣,現(xiàn)有的省級(jí)政府根本沒(méi)有相應(yīng)的管理能力。第三,有些地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),如實(shí)行省管縣可能會(huì)破壞原有的良性結(jié)構(gòu),損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第四,有些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)落后并不是因?yàn)樨?cái)政體制的原因,而是受觀念,自然環(huán)境的限制。在這種情況下,靠縣財(cái)省管并不能解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。

(二)省管縣面臨行政技術(shù)的制約

財(cái)政省管縣只是改革的第一步,為了振興縣域經(jīng)濟(jì),縮小城鄉(xiāng)差距,最根本的還是要實(shí)行徹底意義上的省管縣。但是隨著改革的進(jìn)行,很多問(wèn)題擺在我們面前,省直管縣之后,省級(jí)政府如何管理數(shù)量眾多的縣,縣級(jí)政府的執(zhí)政能力能否跟上,這些都是值得關(guān)注的問(wèn)題。

首先,省級(jí)政府面臨巨大壓力。我國(guó)很多省份管轄范圍較寬,如四川下轄132個(gè)縣。根據(jù)管理學(xué)原理,省級(jí)政府直接管理縣的數(shù)量不應(yīng)超過(guò)50個(gè),而我國(guó)大部分省份都超出了這個(gè)范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì),在我國(guó)省內(nèi)市縣數(shù)超過(guò)90個(gè)的省有11個(gè),49個(gè)以下的只有9個(gè)。數(shù)量眾多的縣市給省級(jí)政府造成了巨大的壓力,如不采取措施,將很難實(shí)現(xiàn)有效的管理。針對(duì)這種情況,很多學(xué)者紛紛提出了分省,即增加省級(jí)區(qū)劃的數(shù)量,縮小省區(qū)面積和管轄人口,同時(shí)適當(dāng)合并一些規(guī)模較小的縣市。而我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃都是在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成的,各個(gè)省都形成了各自的文化認(rèn)同和風(fēng)俗習(xí)慣,如進(jìn)行拆分,容易造成社會(huì)不穩(wěn)定,風(fēng)險(xiǎn)極大。

其次,省直管縣對(duì)于縣級(jí)政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求。省直管縣后,縣級(jí)政府將與地市級(jí)政府平級(jí),但是目前我國(guó)縣級(jí)政府的執(zhí)政能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到要求。省管縣改革將下放較多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,而縣級(jí)政府現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和人員配置很難滿足權(quán)力運(yùn)行的要求。為了對(duì)新納入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理,縣級(jí)政府必須擴(kuò)大自身的規(guī)模,而此舉可能引起機(jī)構(gòu)的膨脹和人員的激增,行政成本的增加,而這些都是我們不愿意看到的。另外,縣級(jí)政府在過(guò)去的市管縣體制中,更多的扮演的是一個(gè)政策執(zhí)行者的決策,其本身的工作大多依照上級(jí)的指示和精神,而未來(lái)省管縣改革要求縣級(jí)政府具有更多的獨(dú)立性。我國(guó)縣級(jí)政權(quán)數(shù)量眾多,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,自然環(huán)境等因素相差甚遠(yuǎn),各地縣級(jí)政權(quán)應(yīng)在中央政策的框架下更多的結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情進(jìn)行政策的創(chuàng)新,面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,公共服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展,縣級(jí)政府要開(kāi)創(chuàng)性地開(kāi)展工作,要有創(chuàng)新的能力和膽識(shí)。

省管縣對(duì)于提升縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力,推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)有著極大的推進(jìn)作用,但是改革面臨的困難不容忽視。省管縣改革是一項(xiàng)綜合性的重大改革,決不能一擁而上,搞“一刀切”,只有對(duì)改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題做理性的分析,不斷調(diào)整改革的方案,才能保證改革的順利進(jìn)行。