集中區(qū)起步之路

■本刊記者 徐浩程

在參照濱海新區(qū)之外，集中區(qū)最終的參照系肯定是兼容并蓄。同時，集中區(qū)內(nèi)各園區(qū)建設(shè)同樣也要各取所長。

3月25日，安徽省發(fā)改委相關(guān)人員再次趕赴天津?yàn)I海新區(qū)。這似乎是對安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國此前表態(tài)的一個呼應(yīng)。3月5日，沈衛(wèi)國在接受媒體采訪時稱，濱海新區(qū)是集中區(qū)建設(shè)可資借鑒的一個范本，相關(guān)部門將派出調(diào)研小組，赴天津等地考察。

此時，距離《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》獲批已近3個月時間。此間，關(guān)于集中區(qū)如何建、如何管的話題與討論，不論是在學(xué)界還是在政界，從未停息過。

起跑

從1月12日《規(guī)劃》獲批開始，集中區(qū)便備受關(guān)注，對于集中區(qū)如何建，皖江各市亦早早開始了自己的謀劃。

一個典型例子是巢湖市。在其2月份出臺的《關(guān)于加快皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)巢湖集中區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》中，巢湖市將建設(shè)模式確定為“三位一體”，“即市、縣、外方合作共建。這里的外方包括巢湖市以外的政府、開發(fā)區(qū)和財團(tuán)。”巢湖市政府副秘書長、巢湖集中區(qū)指揮部辦公室常務(wù)副主任賈開明告訴《決策》。

與此相似，樅陽縣對于集中區(qū)的初步考慮亦是：以地共建、以地?fù)Q合作、以發(fā)展空間換合作。也即“在探索創(chuàng)新靈活多樣的園區(qū)建設(shè)模式中，迎接各類投資主體突破行政區(qū)域界限，跨區(qū)域合作共建?！睒宏柨h委書記汪恕東介紹。

“用‘波瀾壯闊’來形容此間皖江各市的態(tài)勢絕不為過。不過，這些思路與行動更多是站在本地立場上的考慮。集中區(qū)的真正起跑應(yīng)該是2月28日?！毕嚓P(guān)專家向《決策》介紹說。

這一天，安徽省政府召開了第50次常務(wù)會議暨示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議。在此次會議上，不僅集中區(qū)形成“1+1+10”的空間布局——蕪馬巢集中區(qū)、安池銅集中區(qū)以及示范區(qū)10市各自建設(shè)的一個集中區(qū)，還對集中區(qū)建設(shè)模式進(jìn)行了初步設(shè)計。

在12個集中區(qū)中，蕪馬巢集中區(qū)由“省市共建、以省為主”，成立安徽省直管的管委會，作為省政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)集中區(qū)的建設(shè)和管理事宜；安池銅集中區(qū)被分為東西兩片——東片“銅池樅”和西片“安慶東至”。盡管在此次會議上，安池銅集中區(qū)擬采用的是“省市共建、以市為主”建設(shè)模式，但等到3月底，該集中區(qū)亦確定采用“省市共建、以省為主”建設(shè)模式。

這被相關(guān)專家看作是對《規(guī)劃》思想的貫徹，“《規(guī)劃》在談到集中區(qū)時，提到要‘探索省級直管、跨區(qū)共建的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決集中區(qū)建設(shè)中的重大問題’，‘以省為主’建立省直管的管委會，正是建立了一個‘省級直管、跨區(qū)共建的協(xié)調(diào)機(jī)制’?！?/p>

此外，其余10個市建設(shè)的集中區(qū)，采用的則是“省市縣共建、以市縣為主”模式。在此次會議上，安徽省示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室做的《關(guān)于產(chǎn)業(yè)承接集中區(qū)建設(shè)有關(guān)問題的匯報》中明確寫道，這些集中區(qū)同樣“享受國家和省有關(guān)集中區(qū)建設(shè)的各項政策”，但是“管理模式、建設(shè)主體等由各市自行確定”，“省里著重從規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、起步區(qū)范圍、中長期發(fā)展目標(biāo)等方面給予指導(dǎo)和把關(guān)?！边@顯然是充分調(diào)動示范區(qū)內(nèi)各市積極性的有效舉措。

在《匯報》中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還建議集中區(qū)采用自主開發(fā)、合作開發(fā)與“飛地”開發(fā)等多種開發(fā)方式。其中，自主開發(fā)主要是動員安徽省內(nèi)大企業(yè)進(jìn)入集中區(qū)，合作開發(fā)是與省外各方以區(qū)中園、托管園、共建園等方式合作。

不僅如此，領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議還建議，對集中區(qū)實(shí)施特殊支持政策。例如，從2010年起連續(xù)6年，安徽省財政每年安排不少于10億元的專項資金用于集中區(qū)建設(shè)，集中區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)行低稅額等，并提出鼓勵發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，積極探索不同的管理模式和利益分享機(jī)制。

集中區(qū)建設(shè)正式起跑。

參照

3月1日，領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議的意見報安徽省委常委會議通過，集中區(qū)起跑的方向日漸清晰。不過，此后每一步如何邁，還應(yīng)更細(xì)致的謀劃。這就需要集中區(qū)找好自己的參照系。

在這一謀劃過程中，濱海新區(qū)逐漸成為集中區(qū)參照系中的亮點(diǎn)。在關(guān)注濱海新區(qū)多日后，賈開明談起了他的主要心得：“濱海與深圳、浦東不一樣，深圳和浦東是在一張白紙上建起來的，這有利有弊。弊是基礎(chǔ)比較差，反過來也有好的地方，那就是與原有行政體制瓜葛較少。濱海不一樣，它是在原有基礎(chǔ)上‘以舊改新’，將原有的塘沽區(qū)、開發(fā)區(qū)等9個相互獨(dú)立的區(qū)撤掉，成立副省級的管委會，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃?！?/p>

其言下之意是指，濱海新區(qū)管理架構(gòu)能給集中區(qū)開拓思路。此外，集中區(qū)與濱海新區(qū)還有一系列的相同之處。例如，二者都是按照一個新興城市來打造的；二者與浦東、深圳不同，國家給的政策都不是“真金白銀”；濱海新區(qū)建設(shè)中，有眾多大型央企的身影，這與皖江各市的思路比較一致；濱海新區(qū)的金融體制改革，能給集中區(qū)建設(shè)提供借鑒。

在采訪中，相關(guān)專家亦提醒注意兩者的不同之處，“兩者不僅發(fā)展階段不一樣，而且需要解決的問題也不一樣。濱海新區(qū)重點(diǎn)是金融改革創(chuàng)新，要解決的是中國城市如何成為國際化大都市，如何進(jìn)入國際城市隊伍，而集中區(qū)主要解決的還是新型工業(yè)化和新型城市化?！?/p>

借鑒何種模式的確需要對集中區(qū)的責(zé)任及面臨的問題有深刻理解。在《規(guī)劃》中，對于集中區(qū)的責(zé)任明確提到，“著眼長遠(yuǎn)，充分重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化、社會進(jìn)步、自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，構(gòu)建宜居宜業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和城鎮(zhèn)架構(gòu)?！睂Υ?，安徽省政府發(fā)展研究中心主任吳克明闡釋道：“如果將示范區(qū)比作珠三角的話，集中區(qū)就相當(dāng)于特區(qū)。它不僅關(guān)系到中國區(qū)域發(fā)展的布局，而且要為中西部探索一條通過對內(nèi)對外開放崛起的新路?！?/p>

在參照濱海新區(qū)之外，集中區(qū)最終的參照系肯定是兼容并蓄。同時，集中區(qū)內(nèi)各園區(qū)建設(shè)同樣也要各取所長。

2010年開始，安徽省發(fā)改委相關(guān)部門先后到上海化工園等地調(diào)研園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。其他省直部門亦密集調(diào)研相關(guān)開發(fā)區(qū)，以完善集中區(qū)內(nèi)園區(qū)建設(shè)模式。其中，安徽省發(fā)展研究中心“皖江城市帶示范區(qū)研究課題組”認(rèn)為，銅陵、啟東等地合作共建經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注，“因?yàn)榘凑請@區(qū)開發(fā)規(guī)律，每推進(jìn)一平方公里，至少要投入3-4億元資金。合作共建能有效化解資金難題?！?/p>

2007年6月，“上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園”在江蘇啟東成立。該園區(qū)占地約5平方公里，由上海外高橋集團(tuán)和啟東縣共同成立的合資股份公司管理，公司負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃、投資開發(fā)、招商引資和經(jīng)營管理等工作，收益按照雙方股本比例分成。這將上海外高橋集團(tuán)的人才優(yōu)勢、科技優(yōu)勢、招商優(yōu)勢與啟東的區(qū)位優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢很好地結(jié)合了起來，被視為滬蘇兩地跨行政區(qū)劃合作的力作。目前，來自美國、日本等國家的16家大型企業(yè)已與園區(qū)達(dá)成合作意向，數(shù)個大項目在緊密洽談中。

“此外，以銅陵市開發(fā)區(qū)與中國服裝股份有限公司，合作共建區(qū)中園為代表的托管建設(shè)模式，以蘇州工業(yè)園為代表的合作開發(fā)，以及綜合利用上述方式的上海－鹽城模式都可以借鑒?！闭n題組成員告訴《決策》。

創(chuàng)新

集中區(qū)將從眾多參照系與園區(qū)建設(shè)模式中吸取何種思路，要等到管委會成立之后方能揭曉。不過，在這些經(jīng)驗(yàn)之外，集中區(qū)還應(yīng)進(jìn)行一系列的機(jī)制體制創(chuàng)新，“需要有自己獨(dú)創(chuàng)的東西，解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的問題，不然怎么叫示范區(qū)呢？”相關(guān)專家說道。

“集中區(qū)涉及到轉(zhuǎn)出地與承接地之間的合作。如果安徽省能出臺一個跨行政區(qū)合作的機(jī)制，促使轉(zhuǎn)出地與承接地按照這種機(jī)制進(jìn)行合作，這才是示范區(qū)應(yīng)該示范的東西?！眳⑴c規(guī)劃修編的一位區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家說。

對于跨區(qū)域合作，盡管《規(guī)劃》中提供了“區(qū)中園”、“托管園”、“共建園”等不同方式，但是這些方式實(shí)施起來難度較大，必須進(jìn)一步在體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。

例如，在示范區(qū)獲批之前，安慶長江大橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)就萌生過借助外力，整園合作的想法，并與多家國內(nèi)外大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行接觸與談判?！芭c企業(yè)采取‘區(qū)中園’等方式進(jìn)行合作，首先要解決的問題就是企業(yè)能得到什么，如何得到?！卑矐c市宜秀區(qū)區(qū)長、長江大橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會主任李順琪回憶道：“大橋開發(fā)區(qū)曾與國內(nèi)一家很有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行了一年多的談判，最終就是卡在這個問題上?！?/p>

除了與企業(yè)合作之外，兩地政府之間的合作盡管有江陰靖江成功典范在前，但仍要突破創(chuàng)新。就此，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長侯永志就拋出了兩個難題。

其一，“飛地”模式經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散和帶動效應(yīng)比較弱的問題如何解決？“政府間合作的‘飛地模式’往往對周邊地區(qū)的帶動作用比較弱。盡管產(chǎn)值會很多，稅收也會增加，但其對整體社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的輻射帶動作用是比較弱的?！焙钣乐菊J(rèn)為，這正是集中區(qū)需要在江陰靖江模式上進(jìn)行機(jī)制體制創(chuàng)新的地方。

其二，江陰靖江合作模式現(xiàn)在面臨的難題還在于，“共建園區(qū)將來不僅僅是工業(yè)化，最后會慢慢發(fā)展成一個新興的社區(qū)，這就會涉及到社會管理。兩個不同的行政單位時間長了怎么管？如何合作？”侯永志分析說。

皖江示范區(qū)的集中區(qū)建設(shè)，如何借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，不僅僅需要對上述探索中出現(xiàn)的難題加以破解，還需在對內(nèi)建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面加以探索。這不僅是《規(guī)劃》明確要求之一，亦是省直管集中區(qū)需要面對的現(xiàn)實(shí)問題。

“省直管集中區(qū)要解決好幾個關(guān)系——集中區(qū)與開發(fā)區(qū)之間的關(guān)系、與和縣無為的關(guān)系、與巢湖市的關(guān)系、與馬鞍山蕪湖的關(guān)系。只有解決好這些關(guān)系，才能充分調(diào)動相關(guān)各市的積極性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)在規(guī)劃、項目、產(chǎn)業(yè)、資源等方面的聯(lián)動?！瘪R鞍山市委書記鄭為文分析說。而要解決好這些關(guān)系，就需要完善區(qū)域內(nèi)共建共享及利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

就此，眾多觀點(diǎn)認(rèn)為最徹底的解決方法是進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。安徽省政協(xié)常委、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長程必定則建議，“當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的起步辦法還是實(shí)行真正意義上的省直管縣，以此打破現(xiàn)在行政區(qū)域的束縛。少一個層面就少一個阻力。這比行政區(qū)域調(diào)整更為現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槭∫患壘陀写藳Q定權(quán)?！?/p>

按照安徽省的工作安排，3月底之前，將完成省直管集中區(qū)管委會和投資建設(shè)總公司的組建，5月底之前，由管委會牽頭完成省直管集中區(qū)總體規(guī)劃。

顯然，集中區(qū)之路才剛剛起步。

濱海經(jīng)驗(yàn)

11994年，濱海新區(qū)成立，當(dāng)時其GDP僅有112億元。從112億元增長到千億元，濱海新區(qū)用了十年，而從千億元增長到三千億元，濱海新區(qū)僅用了五年——2009年濱海新區(qū)完成GDP3810億元，占天津市比重超過50%。濱海速度令人矚目。

那么，濱海速度到底蘊(yùn)藏著哪些成功的密碼？又能為皖江示范區(qū)中的集中區(qū)建設(shè)提供什么經(jīng)驗(yàn)？

縱觀整個濱海新區(qū)的發(fā)展，今天的成果是一系列創(chuàng)新的結(jié)果，而其中對集中區(qū)建設(shè)具有借鑒意義的主要有以下四個方面：

密碼一：“大開發(fā)區(qū)式”管理模式。

盡管在2009年底，濱海新區(qū)進(jìn)行管理體制改革，組建了濱海新區(qū)人民政府，但在濱海新區(qū)發(fā)展之初，其在借鑒蛇口模式后走的是另一條道路——以地方人民代表大會和政府的特別授權(quán)，組成工委與管委會，代表市政府行使權(quán)力，為其快速發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。這種“準(zhǔn)政府”管理體制，機(jī)構(gòu)高度精簡，運(yùn)行成本較為經(jīng)濟(jì)，在干部制度改革上也實(shí)現(xiàn)了有限目標(biāo)，其優(yōu)點(diǎn)早已得到了足夠的論證。

這種起步機(jī)制明晰了各方的責(zé)任。管委會主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)等工作，新區(qū)建設(shè)的具體實(shí)施完全由區(qū)縣政府承擔(dān)，即便是跨行政區(qū)劃的發(fā)展區(qū)，也是由屬地政府各自承擔(dān)責(zé)任，這有效調(diào)動和保護(hù)了區(qū)縣發(fā)展的積極性。

密碼二：央企大項目帶動。

濱海新區(qū)的建設(shè)中，大項目帶動的作用很明顯。2008年濱海新區(qū)新開工5000萬元以上項目202個，總投資2280億元。2009年，濱海新區(qū)在建重大項目375個，投資總額5200億元，完成投資2503億元，增長49.2%；2010年在建重大項目570多個，投資總額超過1萬億元。大項目的實(shí)施主體主要是外資企業(yè)、央企以及民營企業(yè)。其中尤其是央企，在濱海新區(qū)建設(shè)了很多生產(chǎn)基地，例如一重天津?yàn)I海制造基地、中興通訊生產(chǎn)研發(fā)基地、廣西柳工北方基地、臨港精細(xì)化工基地等高水平的大項目。

密碼三：依托大城市和現(xiàn)有基礎(chǔ)。

依托天津市區(qū)是濱海新區(qū)快速發(fā)展的重要因素之一。盡管天津沒有給濱海新區(qū)特殊的財稅支持政策，但是注重通過全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策支撐濱海新區(qū)發(fā)展。濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局被納入到整個天津市來考慮，眾多產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到濱海新區(qū)，奠定了其發(fā)展基礎(chǔ)。此外，天津在資本、人流、人才等方面對濱海新區(qū)都有顯著的帶動和支撐作用。

不僅如此，濱海新區(qū)原轄三個城區(qū)、九個開發(fā)區(qū)，依托這些城區(qū)和開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)，濱海新區(qū)還進(jìn)行了合理的空間布局，形成了“一軸一帶三個城區(qū)九大功能區(qū)”的總體發(fā)展格局。這樣各個區(qū)域都有各自獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃和準(zhǔn)確清晰的產(chǎn)業(yè)定位，進(jìn)行錯位發(fā)展。

在規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，最大限度利用現(xiàn)有開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)，突出重點(diǎn)、示范帶動，統(tǒng)籌推進(jìn)、錯位發(fā)展，是推進(jìn)新區(qū)建設(shè)最直接、最有效的辦法，也是最可行、最可靠的途徑。

密碼四：金融等方面的機(jī)制體制創(chuàng)新。

對濱海新區(qū)起步影響最大的當(dāng)屬金融體制方面的創(chuàng)新。濱海新區(qū)起步建設(shè)資金主要是土地資產(chǎn)。建立之初，天津與國開行合作，財政注入一點(diǎn)資金，成了土地收儲中心和財務(wù)中心，以土地收益爭取銀行信貸。目前，濱海新區(qū)已經(jīng)成立了一系列投融資機(jī)構(gòu)，注冊資本超過千億元。

濱海新區(qū)還依托國家賦予的先行先試權(quán)，向國家部委爭取了很多改革試點(diǎn)，這些試點(diǎn)不僅使得整個濱海新區(qū)的政務(wù)環(huán)境優(yōu)于其他地區(qū)，增強(qiáng)了濱海新區(qū)的競爭力，也為濱海新區(qū)搶占未來發(fā)展的制高點(diǎn)奠定了戰(zhàn)略基礎(chǔ)。