清朝支疆政策

本刊編輯部

清政府片面強(qiáng)調(diào)邊疆的穩(wěn)定，長(zhǎng)期采取“輸血型”的財(cái)政支持，而沒有積極開發(fā)新疆自身的資源，也沒能利用新疆的邊貿(mào)優(yōu)勢(shì)。

2007年3月10日，科學(xué)技術(shù)部與新疆維吾爾自治區(qū)人民政府在北京舉行了工作會(huì)商第一次會(huì)議，簽署了《科學(xué)技術(shù)部、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府工作會(huì)商制度議定書》，并議定了共同組織開展“全國(guó)科技支疆行動(dòng)”；2007年11月20日科技部會(huì)同自治區(qū)人民政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在北京召開了“全國(guó)科技支疆行動(dòng)啟動(dòng)大會(huì)”。在會(huì)上，圍繞新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的重大需求，科技部向全國(guó)的科研機(jī)構(gòu)、高等院校和企業(yè)推薦了354個(gè)科技合作項(xiàng)目，得到各省市科技管理部門、科研單位、高校和企業(yè)的積極響應(yīng)；2008年8月，科技部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)科技支疆工作的若干意見》，并在新疆召開了部區(qū)工作會(huì)商第二次會(huì)議，同期還召開了全國(guó)科技支疆工作會(huì)議暨天山創(chuàng)新論壇，會(huì)議就全國(guó)科技支疆行動(dòng)啟動(dòng)以來的工作情況進(jìn)行了總結(jié)交流，針對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)與區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇進(jìn)行了高層研討，同時(shí)對(duì)接了一批新的科技支疆項(xiàng)目，并就下一階段全國(guó)科技支疆工作進(jìn)行了安排部署；2010年3月29～30日，全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議主要內(nèi)容是學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于組織開展新一輪對(duì)口支援新疆工作的重要決策，并對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)對(duì)口支援新疆工作進(jìn)行動(dòng)員部署。

一次次會(huì)議、一項(xiàng)項(xiàng)政策，無不證實(shí)著國(guó)家對(duì)支疆工作的重視，但是對(duì)口支援新疆政策并非新中國(guó)的新創(chuàng)，早在清朝乾隆年間，“對(duì)口支援新疆”的財(cái)政制度就已誕生。為了加快新疆發(fā)展、維護(hù)新疆穩(wěn)定，重新審視當(dāng)年的一些做法，不無裨益。

財(cái)政支疆見成效

內(nèi)地省份“協(xié)餉”支援新疆1759年，清政府完全平定了中國(guó)西北邊疆的叛亂和割據(jù)勢(shì)力。乾隆皇帝取“故土新歸”之意，將西域改名新疆，1762年設(shè)立伊犁將軍，管轄天山南北超過200萬平方公里的遼闊土地。在短短30多年的時(shí)間里，新疆各族人民在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)各地的支援下，利用當(dāng)時(shí)新疆的資源優(yōu)勢(shì)（主要是可墾荒地和草原），實(shí)現(xiàn)了較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

乾隆年間，清政府為了鼓勵(lì)各族人民發(fā)展生產(chǎn)，在新疆采取特殊的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)一些地區(qū)和民族完全免稅，如哈密和吐魯番地區(qū)的維吾爾族人以及蒙古族土爾扈特東歸部眾。另外，清政府在其他地區(qū)的稅率也很低。例如，清朝在牧區(qū)征稅很輕，牛馬稅為1%，羊稅為1‰。

保衛(wèi)邊疆是建設(shè)邊疆的前提，乾隆年間，清朝在新疆常駐的軍隊(duì)約4.5萬人?！氨R未動(dòng)，糧草先行”，新疆每年的軍政費(fèi)用需白銀200余萬兩，而新疆全年貨幣形式的賦稅收入，僅有白銀10余萬兩。清政府規(guī)定，新疆的所有財(cái)政收入都留歸新疆各地使用。新疆地方財(cái)政的收支差額問題，則通過內(nèi)地省份的“協(xié)餉”解決。

從1760年開始，清政府每年從內(nèi)地調(diào)撥“協(xié)餉”200萬～300萬兩白銀，充作新疆軍政費(fèi)用。當(dāng)時(shí)，全國(guó)有25個(gè)省級(jí)行政區(qū)，除了財(cái)政比較緊張的黑龍江、吉林、盛京、烏里雅蘇臺(tái)（今蒙古國(guó)）、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海外，其他的省份以及粵海關(guān)、閩海關(guān)、江漢關(guān)、江海關(guān)等海關(guān)，都要分擔(dān)新疆所需的財(cái)政支出。

每年春夏間，新疆各地核定本地次年軍政事業(yè)所需費(fèi)用，將開支預(yù)算分別上報(bào)中央政府的戶部（類似于今天的財(cái)政部）和駐在蘭州的陜甘總督衙門（類似今天的蘭州軍區(qū)）。戶部審定該預(yù)算后，按內(nèi)地各省區(qū)和海關(guān)財(cái)政收支狀況分?jǐn)?。各省區(qū)和海關(guān)接到分?jǐn)倲?shù)額后，按期將銀兩解送陜甘總督衙門，再由新疆派人領(lǐng)取，分存新疆各地銀庫，按月給各地公職人員和駐軍官兵發(fā)放。

這些費(fèi)用，大部分用于駐新疆清軍官兵和辦事人員（包括內(nèi)地來的滿、蒙、漢族官員和新疆本地的維吾爾等族官員）的工資及日常行政開支，還有一部分用于重大的公共工程，如水利和道路建設(shè)等。

乾隆年間，清政府為了鼓勵(lì)各族人民發(fā)展生產(chǎn)，在新疆采取特殊的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)一些地區(qū)和民族完全免稅，如哈密和吐魯番地區(qū)的維吾爾族人，以及蒙古族土爾扈特東歸部眾。

清政府共撥給新疆近4億兩白銀當(dāng)新疆遇到大事時(shí)，由清朝中央政府撥?？钪С?，稱為“專餉”。例如，乾隆年間的土爾扈特東歸（編者注：土爾扈特是我國(guó)蒙古族中一個(gè)古老部落，明朝末年部族中的大部分人離開新疆故土，到了當(dāng)時(shí)尚未被沙皇俄國(guó)占領(lǐng)的伏爾加河下游開拓家園，建立土爾扈特汗國(guó)。后因不愿向沙俄稱臣，歷盡艱辛于公元1771年回到祖國(guó)），中央政府撥出?？?0萬兩白銀用于救濟(jì)和安置。道光年間，平定境外浩罕汗國(guó)支持的張格爾叛亂時(shí)，中央政府共撥?？畎足y1000萬兩以上，其中400萬兩來自戶部，200萬兩來自皇帝的內(nèi)庫，還有400萬兩從其他渠道籌措。清朝最大規(guī)模的撥款是19世紀(jì)70年代，反擊英俄支持的浩罕汗國(guó)阿古柏的入侵。《劍橋中國(guó)晚清史》稱：“7年之中總數(shù)逾5230萬兩協(xié)餉的支援，是支持左宗棠在新疆取得勝利的惟一決定性因素?！?876年2月1日，清廷發(fā)出上諭：“國(guó)家經(jīng)費(fèi)有常，此次籌借巨款，系天下合力，辦西陲軍事，竭十余年之力，辦今日軍事。”

據(jù)齊清順在《清代新疆的協(xié)餉和專餉》一文中的研究，1760～1911年，清政府撥給新疆的協(xié)餉和專餉總計(jì)高達(dá)近4億兩白銀。這套制度，類似于今天的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援，為新疆發(fā)展提供了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。

新疆的協(xié)餉制度，在當(dāng)時(shí)是全國(guó)規(guī)模最大的發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)邊疆的支援制度。類似的還有西藏，但清朝從內(nèi)地派駐西藏的官員和軍隊(duì)，總計(jì)只有數(shù)千人，財(cái)政支援的規(guī)模無法與新疆的協(xié)餉制度相比。此外，江蘇、廣東等地的商人，也曾聯(lián)合捐款上百萬兩白銀，補(bǔ)充新疆的軍政費(fèi)用。

新疆城市規(guī)模迅速擴(kuò)大每年數(shù)百萬兩白銀從祖國(guó)內(nèi)地進(jìn)入新疆，其中大部分作為工資發(fā)放，形成了比較強(qiáng)勁的購(gòu)買力。很多內(nèi)地商人看準(zhǔn)新疆這個(gè)市場(chǎng)，西出嘉峪關(guān)，在新疆長(zhǎng)期居住，促進(jìn)了新疆城市的大發(fā)展，其中規(guī)模最大的就是烏魯木齊。

烏魯木齊到18世紀(jì)50年代才建立城市，乾隆皇帝親自以漢語命名為“迪化”，但蒙古語名“烏魯木齊”仍在官方和民間繼續(xù)使用。《西陲總統(tǒng)事略》稱，烏魯木齊“商賈輻輳，百物灌輸，為關(guān)外北路一大都會(huì)”。早在1762年，來自內(nèi)地的商人就開了500家店鋪。當(dāng)時(shí)的烏魯木齊，有一條“江南巷”，是來自南方的人們聚居的地方。

新疆城市的迅猛發(fā)展，并不限于烏魯木齊。在伊犁地區(qū)，清朝統(tǒng)一后新建了惠遠(yuǎn)、惠寧、寧遠(yuǎn)、綏定、廣仁、瞻德、拱辰、塔勒奇、熙春九座相距較近的姊妹城，總?cè)丝谑嗳f人，是當(dāng)時(shí)中國(guó)最大城市集群之一。據(jù)趙翼的《皇朝武功紀(jì)盛》，伊犁“村落連屬，煙火相望，巷陌間羊馬成群，皮角氈褐之所出，商賈輻輳”。清政府每年運(yùn)到伊犁供各族人民消費(fèi)和邊疆貿(mào)易的茶葉就達(dá)幾十萬斤。此外，天山南北的巴里坤、哈密、吐魯番、喀什等城市也發(fā)展非常迅速。

政策支疆促進(jìn)新疆農(nóng)牧業(yè)迅速發(fā)展

大城市的出現(xiàn)，離不開糧食的供應(yīng)。18世紀(jì)上半葉，新疆長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，人口稀少，農(nóng)業(yè)落后。清政府在統(tǒng)一新疆后，采取了屯墾戍邊、鼓勵(lì)移民的政策。天山以北原是牧場(chǎng)，清王朝在這里屯田，包括漢族、回族士兵的“軍屯”，漢族、回族農(nóng)民移墾的“民屯”，滿族、錫伯族、蒙古族、達(dá)斡爾族等民族士兵和家眷的“旗屯”，維吾爾農(nóng)民的“回屯”，各族人民一起開墾農(nóng)田，改變了原先的生產(chǎn)面貌。

據(jù)新疆人民出版社2004年版的《新疆史綱》介紹，清政府規(guī)定，內(nèi)地愿到新疆屯田的農(nóng)民群眾，由官府提供車輛、沿途生活費(fèi)用，并派人護(hù)送到屯田目的地；農(nóng)民到達(dá)屯區(qū)后，官府提供土地、農(nóng)具、種子和房屋、口糧等，助其安家；農(nóng)民墾種的土地，按照政府規(guī)定的份額，六年之內(nèi)不征賦稅；如果農(nóng)民開墾超出份額的土地，這些土地長(zhǎng)期不征賦稅。清朝還組織了6000戶南疆的維吾爾族農(nóng)民到伊犁地區(qū)種地，后來又有至少8000戶維族農(nóng)民自發(fā)來到天山以北，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

這種在中央政府統(tǒng)一部署下，各族軍民廣泛參與的屯田事業(yè)，可以視為新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的歷史先驅(qū)，它對(duì)保衛(wèi)、開發(fā)和建設(shè)新疆，具有重大意義。

新疆天山南路的維吾爾族聚居區(qū)，通過引進(jìn)中原的農(nóng)具，也提高了生產(chǎn)力。新疆的糧食和棉花產(chǎn)量迅速增加，滿足了當(dāng)?shù)氐男枰?。乾隆后期，新疆已成為大清西部的糧倉，烏魯木齊等地一再出現(xiàn)糧食過剩的情況。為防止谷賤傷農(nóng)，清政府曾經(jīng)下令暫停駐軍屯田工作。在甘肅等鄰近省份遭災(zāi)缺糧的時(shí)候，乾隆一再下令調(diào)撥新疆存糧轉(zhuǎn)運(yùn)救濟(jì)，并組織災(zāi)區(qū)人民移居新疆。

新疆的牧業(yè)生產(chǎn)也有巨大發(fā)展，在清朝統(tǒng)一新疆12年后，土爾扈特部反抗沙俄壓迫，萬里東歸，清政府立即從新疆地區(qū)調(diào)集了牛、羊13萬多頭予以救濟(jì)，英吉沙的伯克（維吾爾族地方政府首領(lǐng)）捐獻(xiàn)出6000多件皮襖贈(zèng)與東歸部眾。當(dāng)時(shí)新疆畜牧業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模由此可見一斑。

以歷史為鑒，促進(jìn)支疆工作深入開展

各族人民共同投身于新疆的開發(fā)建設(shè)事業(yè)，其前提條件就是各族和諧相處。在民族關(guān)系中，重視少數(shù)民族語言文字的使用具有極為重要的意義。對(duì)一個(gè)民族語言文字的尊重，就是對(duì)整個(gè)民族的尊重，在這方面，清政府極為重視。乾隆帝本人就注意學(xué)習(xí)各民族語言，他不僅精通滿語、漢語和東蒙古語，還大致通曉西蒙古語、維吾爾語和藏語，能與覲見的少數(shù)民族政治和宗教首領(lǐng)用其本民族的語言直接溝通。對(duì)少數(shù)民族的尊重，還體現(xiàn)在其他方面。清朝于1760年開始在新疆南部發(fā)行銅幣。該幣正面鑄漢文“乾隆通寶”，背面鑄有鑄造局地址，一邊是維吾爾文，一邊是滿文。

從清朝統(tǒng)一新疆到乾隆帝去世的40年里，新疆保持了基本穩(wěn)定，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。當(dāng)時(shí)雖沒有經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，但從當(dāng)時(shí)內(nèi)地人民不斷自發(fā)遷居新疆來看，新疆的人均GDP，很可能已高于全國(guó)平均水平。

可惜的是，這種勢(shì)頭沒能保持下去，后來的連年戰(zhàn)亂，讓早年的建設(shè)成果破壞殆盡，新疆西部50多萬平方公里的領(lǐng)土也被俄國(guó)侵占。造成這種局面的原因是多方面的。在19世紀(jì)初，鴉片走私猖獗之后，清朝迅速衰落，祖國(guó)內(nèi)地遭受侵略和戰(zhàn)亂，斷絕了對(duì)新疆的財(cái)政支援，是其重要原因。

就對(duì)新疆的治理本身來說，清政府在執(zhí)行民族政策的過程中，片面注重維護(hù)各族上層利益，沒能讓發(fā)展成果為各族群眾共享，這也是導(dǎo)致社會(huì)矛盾逐漸激化的因素。來自內(nèi)地的滿漢官員日趨腐敗，嚴(yán)重?cái)牧酥醒胝谛陆男蜗螅罱K引發(fā)包括漢族在內(nèi)的各族群眾大規(guī)模造反，給外敵入侵造成可乘之機(jī)的歷史教訓(xùn)，特別令人警醒。

另外，清政府片面強(qiáng)調(diào)邊疆的穩(wěn)定，長(zhǎng)期采取“輸血型”的財(cái)政支持，而沒有積極開發(fā)新疆自身的資源，甚至對(duì)民間自發(fā)集資采礦的行為，采取鎮(zhèn)壓措施。清政府也沒能利用新疆的邊貿(mào)優(yōu)勢(shì)，增加政府收入，而是片面強(qiáng)調(diào)“懷柔遠(yuǎn)人”，對(duì)外國(guó)商人征收的關(guān)稅不到4%，甚至完全免稅。這樣，新疆對(duì)內(nèi)地省區(qū)的財(cái)政依賴無法減少，既阻礙了新疆的發(fā)展，最終也不利于新疆的穩(wěn)定。