內(nèi)聚外聯(lián) 打造山西區(qū)域合作全新格局

翟順河 劉 成

閃光的珍珠只有串起來才能成為昂貴的項鏈。區(qū)域合作已成為新時期地區(qū)間發(fā)展的主流,區(qū)域經(jīng)濟也已成為我國經(jīng)濟體中最具活力的領(lǐng)域?？梢哉f,未來地區(qū)間的競爭,就是其區(qū)域內(nèi)協(xié)同合作能力的競爭。

近年來,國家加強了對區(qū)域合作的指導(dǎo),相繼批準(zhǔn)了廣西北部灣、廣東珠三角、江蘇沿海、遼寧沿海、吉林圖們江、山東黃河三角洲、江西環(huán)鄱陽湖、關(guān)中——天水、安徽皖江城市帶等多個跨界區(qū)域規(guī)劃。這些規(guī)劃對改變地區(qū)間低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、資源整合等均起到了很好的指導(dǎo)意義。

山西省在區(qū)域合作領(lǐng)域尚顯滯后,除沒有國家層面的合作區(qū)之外,尚缺乏對全省區(qū)域合作格局的統(tǒng)一架構(gòu)。

1 山西省區(qū)域發(fā)展特征

1.1 地理區(qū)位:三雄環(huán)伺、三帶衣襟

從全國城鎮(zhèn)體系空間布局來看,山西省位于京津冀大都市連綿區(qū)(環(huán)渤海城鎮(zhèn)群)、鄭州城鎮(zhèn)群(中原城鎮(zhèn)群)、西安城鎮(zhèn)群(關(guān)中城鎮(zhèn)群)三大較發(fā)達城鎮(zhèn)化地區(qū)之間,為京銀、隴海蘭新和京廣三大一級城鎮(zhèn)發(fā)展軸帶所環(huán)繞。但客觀來講,山西省游離于全國城鎮(zhèn)化核心地區(qū)和核心軸帶之外,空間區(qū)位上屬于國家層面城鎮(zhèn)化的邊緣腹地區(qū)。雖然山西省周邊地區(qū)存在著國家級社會要素極為活躍的集聚和流動,給山西帶來一定輻射擴散作用,但亦對省域城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了“三方三面”較強的“襲奪”效應(yīng),這在一定程度上制衡著省域城鎮(zhèn)化向更大區(qū)域和更高層次的整合突破。

1.2 區(qū)域本底:六盆聚寶、五水沃土

山西省總面積15.6萬km2,地形多為山地丘陵,山區(qū)面積約占全省總面積的80%以上,素有“八分山、二分川”之稱,而且兩成平川地區(qū)又集中于大同盆地、忻定盆地、太原盆地、臨汾盆地、運城盆地、上黨盆地六大盆地區(qū)?？梢哉f,六大盆地區(qū)是山西省水土條件最為優(yōu)越的“黃金寶地”,它雖然是地形地貌上的“洼地”,但卻是社會要素集聚上的“高地”。

同時,從經(jīng)濟社會要素空間流動情況來看,六大盆地區(qū)用地條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等比較優(yōu)越,亦不存在山地丘陵區(qū)生態(tài)脆弱、交通不便等問題,目前,已成為省域人口等社會要素集聚的主要流入?yún)^(qū),在未來亦必將承擔(dān)起省域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的“扛鼎之任”。

此外,山西作為山地省份,除盆地經(jīng)濟外,其另外一個顯著特點就是流域經(jīng)濟了。除界河——黃河干流外,山西省內(nèi)流域面積大于1萬km2的較大河流就有5條,分別為汾河(39471 km2)、沁河(含丹河12264 km2)、桑干河(16749 km2)、漳河(15847 km2)、滹沱河(18856 km2)。僅此五大河流的流域面積就占到了全省總面積的66.1%,近2/3?？梢哉f,這五大流域治理的好壞是關(guān)系到山西省生態(tài)環(huán)境改善的重中之重。

1.3 區(qū)域格局:三分四裂、諸侯經(jīng)濟

從各地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系的主導(dǎo)方向來看,山西省城鎮(zhèn)化的空間格局存在著三個方向上的“離心化”傾向:其一,晉北地區(qū)尤其是大同市向東同京津冀環(huán)渤海地區(qū)聯(lián)系緊密;其二,晉東南地區(qū)尤其是晉城市向東南同中原城鎮(zhèn)群聯(lián)系緊密;其三,晉南地區(qū)尤其是運城市向西南同關(guān)中城鎮(zhèn)群聯(lián)系緊密。晉中地區(qū)之外晉北、晉南、晉東南三大地區(qū)的“離心傾向”,使得山西省域城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)松散型的“四大板塊”格局。造成山西省城鎮(zhèn)化難以“向心抱團發(fā)展”,無法形成省域?qū)用娼?jīng)濟建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的合力,使得山西省域中心城市——太原的區(qū)域地位不高、區(qū)域影響力受到較大影響。另外,松散型的城鎮(zhèn)化空間格局亦會致使山西成為我國邊緣化地區(qū)的潛在危險。

造成山西省區(qū)域格局離心化特征明顯,既與外圍地區(qū)強大的人口規(guī)模、經(jīng)濟實力等相關(guān),也與山西省開放型經(jīng)濟與超大城市發(fā)展不足有著密切的關(guān)系。當(dāng)然,這種格局亦是山西區(qū)域合作的潛力所在和特色所在,四處逢源、廣受甘露,各個板塊均有自己的發(fā)展機遇和特色,在一定程度上避免了其他省份以省會為中心的“核心—邊緣”格局造成的地區(qū)間發(fā)展嚴重不均衡的問題。

1.4 區(qū)域增長極:龍頭不強、紐帶不暢

從目前來看,山西省區(qū)域增長極呈現(xiàn)“兩頭弱中間大”的“紡錘型”空間形態(tài):1)大城市尤其是特大城市數(shù)量較少,發(fā)展水平不高;2)縣城之外的小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,帶動性不強;3)小城市和縣城數(shù)量多,城鎮(zhèn)人口比重高。

由于規(guī)模效應(yīng)對經(jīng)濟活動的影響,使得特大城市分工擴展和深化的成本要大大優(yōu)于大中小城市和小城鎮(zhèn),亦對一個地區(qū)競爭力的實現(xiàn)具有舉足輕重的“龍頭帶動”作用。在“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的同時,山西省應(yīng)理性地調(diào)整城鎮(zhèn)化思路,實施“區(qū)域性中心城市特大型化”的特色城鎮(zhèn)化策略,重點推進晉東南中心城市長治城市、晉南中心城市運城城市的特大型化建設(shè),改變區(qū)域性龍頭缺位的問題。此外,針對現(xiàn)有特大城市輻射帶動力不強、區(qū)域建設(shè)協(xié)調(diào)缺乏的問題,亦應(yīng)在“以特大城市為核心的大城市群或城鎮(zhèn)群”層面進行突破和創(chuàng)新。

縣城之外的小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)聯(lián)系的基礎(chǔ)性紐帶,對推動就地城鎮(zhèn)化和特色城鎮(zhèn)化具有極其重要的作用。但由于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱以及當(dāng)前的體制障礙,山西省縣城之外小城鎮(zhèn)人口集聚程度并不高,數(shù)量偏多、規(guī)模偏小,特色經(jīng)濟不突出,公共服務(wù)水平低,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,對人口、產(chǎn)業(yè)的吸納和對文化、科技的轉(zhuǎn)承作用沒有得到充分發(fā)揮。

1.5 區(qū)域發(fā)展類型:復(fù)雜多樣、差異明顯

復(fù)雜的自然條件和差異巨大的經(jīng)濟社會條件,使得山西省區(qū)域發(fā)展類型豐富多樣,以縣市區(qū)層次分析比較來看:從地貌形態(tài)來看,可以簡單分為平川型、半山半川型、山地型三類城鎮(zhèn)化空間類型;從經(jīng)濟發(fā)展水平來看,可以分為發(fā)達型、欠發(fā)達型、貧困型三類城鎮(zhèn)化類型;從城鎮(zhèn)化區(qū)位來看,可以分為都市區(qū)型、城郊型、邊緣腹地型三類城鎮(zhèn)化空間類型;從產(chǎn)業(yè)類型來看,可以分為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)型、工礦區(qū)型、旅游區(qū)型、交通樞紐型、復(fù)合型等城鎮(zhèn)化空間類型;從資源環(huán)境保護來看,可以分為生態(tài)脆弱型、生態(tài)屏障型、人文景觀型等城鎮(zhèn)化空間類型等等。

在山西省城鎮(zhèn)體系發(fā)展相關(guān)研究中,有學(xué)者根據(jù)開發(fā)條件、資源賦存、城市基礎(chǔ)、區(qū)域基礎(chǔ),以城市化動因和地域特色為依據(jù),將山西省分成了都市區(qū)域、工礦區(qū)域、交通樞紐城市、貧困地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)五類城市化空間類型。不管如何劃分,總感覺偏重于問題特征導(dǎo)向的劃定方法,缺失了一個系統(tǒng)化的“標(biāo)桿”和前瞻性的方向,在劃分理念中缺失了對生態(tài)本底、天人合一、承上啟下、顧全大局的理想追求和目標(biāo)追求。為更好地指導(dǎo)山西省不同地域的城鎮(zhèn)化建設(shè),亟需制定一種不單純基于經(jīng)濟基礎(chǔ),而涵蓋生態(tài)文明、理想空間、人文特色等理想、理念的,具有可持續(xù)發(fā)展性的,區(qū)域發(fā)展類型的劃定標(biāo)準(zhǔn)。

2 山西省區(qū)域合作戰(zhàn)略

2.1 區(qū)域合作構(gòu)想

在京津冀城市群、中原城市群、關(guān)中城鎮(zhèn)群等群強環(huán)伺的背景下,山西省應(yīng)加快空間要素整合,打造全新的區(qū)域協(xié)作區(qū)以應(yīng)對新時期區(qū)域競爭的挑戰(zhàn)。適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢,依據(jù)適當(dāng)非均衡發(fā)展原則,重點推進大同盆地、忻定盆地、太原盆地、臨汾盆地、運城盆地、長治盆地和陽泉谷地、晉城谷地“6+2”八大盆地區(qū)的率先崛起(見表 1);實現(xiàn)桑干河、滹沱河、汾河、濁漳河、沁河和三川河、昕水河、涑水河、桃河“5+4”九大流域區(qū)的統(tǒng)籌合作(見表2);提高與環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、黃河新三角經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)三大跨省經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的深層互動。

表1 山西省“6+2”八大盆地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表(2008年)

表2 山西省“5+4”九大流域區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表(2008年)

2.2 區(qū)域合作2015年發(fā)展目標(biāo)

1)“6+2”八大盆地區(qū):實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌管治,建立共同市場、經(jīng)濟聯(lián)盟和完全經(jīng)濟一體化機制,建立以城際快速路為主的一體化交通運輸網(wǎng)絡(luò),初步實現(xiàn)盆地區(qū)一體化的區(qū)域建設(shè)管制。2)“5+4”九大流域區(qū):建立流域內(nèi)水資源開發(fā)利用和保護的協(xié)作機制和補償機制。3)三大跨省經(jīng)濟協(xié)作區(qū):建立長效的對話機制,實現(xiàn)協(xié)作區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施的良好銜接。

3 山西省區(qū)域合作推進措施

3.1 形成官方主導(dǎo),長效的協(xié)調(diào)管理機制

由省委省政府牽頭,成立區(qū)域聯(lián)盟組織等區(qū)域管治機構(gòu),建立盆地區(qū)或流域區(qū)的“區(qū)域合作聯(lián)席會議”“縣市長會議”等長效對話機制,實現(xiàn)合作區(qū)域的一體化管理和協(xié)調(diào)。

3.2 加強區(qū)域管治法制體系建設(shè),盡快編制跨界協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃

區(qū)域管治法制體系建設(shè)是構(gòu)建區(qū)域協(xié)作合作區(qū)的重要一環(huán)。如果缺少完備的法制體系,任由區(qū)域合作區(qū)中的各決策主體按各自的利益行事,那么區(qū)域管治便成為不受約束的純粹的市場管理模式,不僅易導(dǎo)致區(qū)域管治效率的下降,而且會導(dǎo)致區(qū)域無序的加劇。所以,應(yīng)盡快編制“6+2”八大盆地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和“5+4”九大流域區(qū)水資源綜合保護與開發(fā)規(guī)劃等,同時,制定一體化的區(qū)域建設(shè)管制和引導(dǎo)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 建立區(qū)域共同發(fā)展基金制度與區(qū)域投資機制

針對區(qū)域差異顯著、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等區(qū)域不協(xié)調(diào)發(fā)展的情況,有必要建立區(qū)域共同發(fā)展基金制度,完善區(qū)域投資機制。通過區(qū)域共同發(fā)展基金制度和區(qū)域投資機制,可以從管治區(qū)域整體的高度,為區(qū)域共享的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等提供建設(shè)資金,可以有效地避免區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)問題,優(yōu)化區(qū)域建設(shè)資金利用率。

3.4 提高公眾參與程度,建立與管治理念相適應(yīng)的公眾參與組織形式

提高公眾參與程度可以從以下四個方面著手:1)擴大參與區(qū)域管治的公眾面。長期以來參與規(guī)劃的公眾只僅僅局限于學(xué)術(shù)研究機構(gòu)和地方政界(人大代表、政協(xié)代表等)的精英。新時期,參與區(qū)域管治的公眾要逐步擴大,將包括個人、非盈利機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等利益單元。2)構(gòu)建合適的公眾參與組織機制,提高公眾參與的效率。從西方國家的實踐來看,真正富有成效的公眾參與不是個人層次上的參與,而是非盈利機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等非政府組織的參與。3)構(gòu)建公眾參與機制的保障體系,以保證公眾參與組織機構(gòu)得以順利運轉(zhuǎn)和發(fā)揮其功效。4)在長效區(qū)域合作管治機構(gòu)下,常設(shè)“發(fā)展合作論壇”,為區(qū)域提供操作性更強、更具時代性和緊迫性的合作議題。

3.5 盡快建立“6+2”八大盆地區(qū)一體化的交通運輸網(wǎng)絡(luò)

調(diào)控城鎮(zhèn)錯位互補建設(shè)的同時,重點調(diào)控盆地區(qū)城鎮(zhèn)間的經(jīng)濟社會流,達到盆地區(qū)“內(nèi)循環(huán)”的活躍暢通,以城際快速路為基礎(chǔ),以公共交通組織為主架構(gòu)盆地區(qū)的1 h或0.5 h快速通勤圈。其次,整合盆地區(qū)貨運信息資源、客運班線資源和綜合服務(wù)信息資源,率先實現(xiàn)盆地區(qū)服務(wù)熱線“一號通”等交通管理一體化建設(shè)。

3.6 建立“5+4”九大流域區(qū)水資源、水污染綜合保護治理的區(qū)域合作框架

為了解決跨區(qū)域河流水資源保護問題,需要打破行政區(qū)域的界限,以流域為單元,讓每個流域內(nèi)的地區(qū)之間、城市之間、城鎮(zhèn)之間從流域整體的需要出發(fā),共同規(guī)劃和實施水污染控制方案,統(tǒng)籌安排,互相監(jiān)督,互相協(xié)調(diào),最終達到治理整個流域的目的。

3.7 實施“特大城市為龍頭的大城市群”戰(zhàn)略,提高在三大跨省經(jīng)濟協(xié)作區(qū)中的話語權(quán)

建設(shè)以大同盆地、運城盆地、長治盆地為直接腹地的大同都市圈、運城都市圈和長治都市圈,形成向心集中型城鎮(zhèn)化地域,推動經(jīng)濟社會要素向三大中心城市的集聚;視建設(shè)特大城市為投資拉動經(jīng)濟的一種方式,制定以三大中心城市規(guī)模擴張為核心的地區(qū)十二五經(jīng)濟刺激計劃;積極進行行政區(qū)劃調(diào)整,通過撤縣設(shè)區(qū)等手段,消除城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會要素集聚所面臨的行政障礙;加快制定推動大同、運城、長治特大型城市擴張的優(yōu)惠政策和扶持政策。

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