中國城市化發(fā)展道路及其新趨勢

◎ 徐承紅 張 超

中國城市化發(fā)展道路及其新趨勢

◎ 徐承紅 張 超

本文通過對我國城市化歷程的回顧，分析了我國城市化發(fā)展的歷史階段及其特點。在分析我國城市化存在的重大問題的基礎上，提出未來城市化發(fā)展的新特點、新趨勢是發(fā)展以中心城市為核心，帶動周邊中小城市發(fā)展為主的模式，指出該發(fā)展模式的特點、意義及其政策建議。

城市化 模式 政策建議

城市化是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，是衡量國家和地區(qū)經濟社會發(fā)展水平的標志之一。中國自改革開放以來，城市化發(fā)展經歷了幾個發(fā)展階段并呈現出不同的特點。在不斷的發(fā)展進程中，城市化水平得到顯著提高，而這種城市化進程的迅猛發(fā)展不僅對中國經濟增長和發(fā)展起著重要的作用，同時也受到全世界的關注。因此，我們有必要總結中國城市化發(fā)展道路的特點和模式，并在此基礎上分析未來城市化發(fā)展的新模式、新趨勢。

一、中國城市化發(fā)展的歷史階段及其特點

在城市化各種各樣的定義中有一種較為主要的提法是：人口向城市集中的過程即為城市化。城市化發(fā)展水平通常通過城鎮(zhèn)人口占總人口的比重來測算。通過對我國建國以來城市化所經歷的60年歷程的測量，我們看到（見表1），中國城市化發(fā)展水平不斷提高并呈現出一定的階段性?；?0年來我國城市建設方針的變化，可以將我國建國以來的城市化進程分為四個歷史階段：圍繞工業(yè)化建設生產型城市發(fā)展階段（1949年-1978年）、體制改革下城市發(fā)展拉動型階段（1979年-1990年）、外部擴張和內部重組的城市發(fā)展加速階段（1991年-1999年）、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的城市發(fā)展階段（2000年-）。

（一）圍繞工業(yè)化建設生產型城市階段（1949年-1978年）

新中國誕生后，中共七屆二中全會決議提出了“工作重心由鄉(xiāng)村轉移到城市，城市建設的總方針主要是圍繞工業(yè)化有重點地建設城市”的發(fā)展戰(zhàn)略，中國城市化發(fā)展迎來了一個新的開端。該階段呈現出的特點是以工業(yè)化的發(fā)展帶動城市建設，城市化水平發(fā)展平穩(wěn)但相對緩慢。一是城市化水平以每年緩慢遞增并相對穩(wěn)定的速度增長（見表1）。1949年，新中國剛成立時，全國僅有城市132個，城市市區(qū)人口3949萬人，城市市區(qū)人口占全國總人口比重7.3%，至1978年，城市化增長速度穩(wěn)定10%-18%之間，其中1949至1957年提高了4.8個百分點，這得益于三年國民經濟恢復，以及第一個五年計劃時期正確的經濟發(fā)展路線和巨大的經濟建設成就。二是城市數量有所增加，從1949年50萬人口以下的城市98個增加到1957年的140個。三是城市空間布局有所調整，中西部興起了一系列工業(yè)城市，如鄭州、包頭、蘭州、西安、成都等。但1958年開始的“大躍進”運動使城市化進程受阻，城市發(fā)展十分緩慢。

表1 新中國成立后各年城市化水平（單位：%）

圖 1 中國城市化進程（1949-2009）

（二）體制改革下城市發(fā)展拉動型階段（1979年-1990年）

黨的十一屆三中全會以來實施了一系列對內改革、對外開放的政策措施，其中城市建設方針主要是“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，這一時期盡管城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展，但城市化進程仍進入了快速拉動階段并取得了積極地成效，其特點表現為城市化人口增長不是工業(yè)化帶動的，而是農村人口向小城鎮(zhèn)轉移引起。典型的案例是在以外資為經濟發(fā)展推動力的東部沿海地區(qū)，遍地興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸引了大量農村剩余勞動力，他們離開土地，進入鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)一級的工廠從事生產勞動，形成了我國“自下而上”的城市化過程。無論是“外資驅動型”的珠三角地區(qū)，還是私企壯大的“溫州模式”，或是集體所有制企業(yè)蓬勃發(fā)展為特征的“江蘇模式”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。1989年，全國共有大城市58個（其中特大城市30個），中等城市117個，小城市275個，小城市人口占全國城市總人口比重持續(xù)上升。1979至1990年間，城市化水平提高了8.5個百分點（見表1）。

（三）外部擴張和內部重組的城市發(fā)展加速階段（1991年-1999年）

改革開放帶來經濟發(fā)展、資金積累、居民收入快速增長的同時，新區(qū)、開發(fā)區(qū)建設以及建設國際化大都市的熱潮也使我國城市化發(fā)展進入了新的階段。這一時期城市化水平提高了近10個百分點（見表1），城市空間外部擴張和內部重組加速，表現為舊城改造如火如荼；新區(qū)建設日新月異；工業(yè)開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)遍地開花；中心商務區(qū)隨處聳立的特征。這主要是因為土地價格的引入，為城市空間結構重組帶來了新的機遇，改變了我國長期以來的土地無償、無限期使用制度，政府通過協(xié)議，招標或是拍賣等方式出讓土地使用權，對舊城改造、新區(qū)建設以及基礎設施投資注入了大量資本，這使得土地價值和資本分配成為了城市結構優(yōu)化的依據。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的城市發(fā)展階段（2000年-）

經歷了前三個階段的快速發(fā)展，城市化水平已經有了很大提高，但是城鄉(xiāng)發(fā)展差距的繼續(xù)擴大制約了農村經濟社會發(fā)展，使得國家經濟社會發(fā)展處于一種失衡狀態(tài)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央在新世紀新階段解決“三農問題”而制定的一項重大戰(zhàn)略，其內涵是使農村勞動力進入城市以及農村勞動力在非農業(yè)領域就業(yè)的自由流動性加大；其實質是要把城市與農村、農業(yè)與工業(yè)、農民與市民作為一個整體，納入到經濟社會發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃中去統(tǒng)籌解決，從根本上改變城鄉(xiāng)二元結構，逐步實現城鄉(xiāng)一體化。這一重大戰(zhàn)略決策，使城市化進程與城鄉(xiāng)建設相結合的步伐加快。目前我國已經形成了上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、深圳市，重慶和成都、武漢城市圈、長株潭城市群等七個國家級綜合配套改革試驗區(qū)互動的試點格局，為我國探索新型城市化發(fā)展道路提供經驗和示范。至2009年底，全國城市總數達到660個；城市化水平已經上升到46.6%，近5年來，年均增加0.9個百分點，雖然比前一時期增長有所回落，但仍處于高位區(qū)間（見表1）；城市人口持續(xù)擴張；并呈現出鮮明的特征：都市群（城市群）已經成為區(qū)域經濟發(fā)展的龍頭；城市規(guī)劃成為引領區(qū)域發(fā)展的強大引擎；城市發(fā)展不僅要考慮經濟增長幅度，還要更加注重資源節(jié)約、環(huán)境保護等；城市投資環(huán)境改善，基礎設施逐步完善；城市產業(yè)結構不斷優(yōu)化，創(chuàng)新能力取得較大提高。

二、中國城市化發(fā)展目前存在的重大問題

當我們享受城市化快速發(fā)展帶來的成果時，也應當認真審視目前我國城市化存在的一些重大問題。

（一）失地農民問題

與城市化在城市規(guī)模擴張和城市功能提升和完善相伴隨的，是大量城郊結合部的農民失去賴以生存的土地。城市化的宗旨本應是他們戶口的城市化、生活的城市化和就業(yè)的城市化。然而，為了解決城市建設準備金不足或其他融資渠道狹窄的困難，許多地方政府通常采用的解決辦法就是盡量壓低征地拆遷費用支出，這使得被征地農民的切身利益受到極大的損害，失地農民失去了土地之后也失去了生存的基礎。這不僅制約了我國城市化的發(fā)展，更嚴重危害了社會的安定。

（二）生態(tài)環(huán)境問題

城市化的發(fā)展是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展來推動的。在城市化快速發(fā)展的同時，固體廢棄物污染、水污染、空氣污染等問題也日益加?。唤煌〒矶聠栴}日漸嚴重；大多數城市都是工業(yè)、人口高度集中地區(qū)，大量廢棄物的產生遠遠超過了城市環(huán)境的自凈化能力，導致城市環(huán)境問題日益嚴重，城市化陷入了巨大的生態(tài)困境中。2008年全國工業(yè)固體廢物產生量為19.01億噸，比2000年增加近11億噸；城市生活垃圾達到1.54億噸，生活垃圾無害化處理率平均為66.8%，全國將近2／3的城市陷入垃圾的包圍之中；全國近一半的城鎮(zhèn)飲用水源地水質不符合標準；城市大氣污染嚴重，2008年在監(jiān)測的519個城市中，空氣質量達到一級標準的城市21個(占4.0%)，達二級標準城市378個(占72.8%)，達三級標準城市113個(占21.8%)，劣于三級標準城市7 個(占1.4%)。北方城市，特大、超大型城市，產煤區(qū)的城市空氣污染尤為突出。

（三）資源問題

資源供給是城市化發(fā)展的客觀要求。然而，資源利用危機已經成為我國城市化發(fā)展的“瓶頸”，資源緊缺、浪費以及利用率低下等嚴峻考驗著我國城市化的可持續(xù)發(fā)展。從水資源來看，中國人均淡水資源只有2290多平方米，城市化人口的劇增使生產用水和生活用水大幅上升，加上江河湖泊等地表水及地下水質遭到嚴重污染，城市的空間布局與水資源承載能力不相適應的問題越來越突出，655個城市中現在有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水；全國城市日缺水量達1600萬立方米，年缺水量60億立方米。從土地資源來看，城市用地的巨大需求與可供土地的嚴重短缺的矛盾日益尖銳，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，又比上一年度減少29萬畝，耕地數量越來越接近18億畝“紅線”。耕地總量的不斷減少、城市建設用地的緊張和浪費、城市的粗放式發(fā)展等都嚴重阻礙了城市綜合質量的提高和功能的正常發(fā)揮，降低了城市發(fā)展的承載能力。從能源來看，城市需要的能源供給嚴重不足，尤其是石油和電力。2009年我國累計進口原油2.04億噸，比上年增長13.9%；煤炭消費量27.4億噸，增長3.0%；全國綜合能源利用效率約為33%，比發(fā)達國家低10個百分點。

圖2 全國各省（直轄市）城市化水平（2008年）

（四）城市發(fā)展均衡問題

盡管我國城市化進程迅速推進，總體城市化水平即將達到50%，但各地區(qū)的城市化發(fā)展水平相當不平衡?？臻g上明顯地表現為沿海東部地區(qū)高度城市化，內陸黃河以北地區(qū)中度城市化，內陸黃河以南地區(qū)低度城市化趨勢。而且，地區(qū)梯度差異極大。2008年，沿海和東北地區(qū)的12個省區(qū)城市化水平最高，平均城市化率達到61.68%，尤其以上海、北京、天津三個直轄市城市化水平最高，分別為88.6%、84.9%、77.23%。內陸地區(qū)的城市化水平差異很大，低的如西藏只有22.61%，高的有內蒙古51.71%，跨度很大。河南、四川、貴州、云南、甘肅和新疆不到40%，河北、安徽、湖南、青海略高于40%（見圖2）。

三、中國城市化發(fā)展的新模式、新趨勢

以經濟學家佩魯(Perroux)為代表的增長極理論認為，如果中心城市的增長導致外圍地區(qū)原材料和農產品生產的增長，則增長極會對外圍地區(qū)的增長產生“擴散效應”。城市和地區(qū)被看做處于不同地位的經濟單元，其中，增長極處于絕對主導地位，而其他城市和地區(qū)則處于接受擴散的被主導地位，強調中心城市的增長對外圍地區(qū)起著主導作用。佩魯(Perroux)甚至明確提出中心城市的支配作用是經濟總體發(fā)展所必需的。以克里斯泰勒(Christaller)和廖什(A.Losch)為代表的中心地學說則從消費和服務出發(fā)，認為小城鎮(zhèn)相應的市場區(qū)范圍決定了它只是日常商品和服務市場的中心，較大城鎮(zhèn)則同時是耐用品和較高檔次服務市場的中心，依此類推，地區(qū)或國家的中心城市必然是規(guī)模經濟最大的產品或服務業(yè)市場中心。中心城市同時具有下級城市所有的市場和服務中心功能。由于高等級城市提供高級別的產品和服務，低等級城市對高級別產品和服務的需求只能在高級中心得到滿足，因此，下級城鎮(zhèn)的經濟增長是上級城市增長的基礎。

結合增長極理論和中心地學說，本文認為，根據我國各個地區(qū)的特點和中國城市化發(fā)展現存的重大問題，城市化未來的發(fā)展方向應該是“以中心城市為核心，帶動周邊中小城市發(fā)展，支持城市間及周邊地區(qū)基礎設施共建，引導資源整合，共建共享，堅持以線串點，以點帶面，逐步輻射邊緣中小城鎮(zhèn)，形成規(guī)?；?、生態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展的城市網絡體系”。所謂中心城市，指的是在政治經濟、文教科技、商業(yè)服務、交通運輸、金融信息等方面都具有吸引力和輻射力的有一定規(guī)模的綜合性城市。根據其空間的影響范圍，該模式及其影響具體表現為：

第一，以中心城市為核心，它具有中小城市無法相比的優(yōu)越發(fā)展條件。中心城市相對于周邊中、小城市，具有規(guī)模優(yōu)勢、市場優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、基礎設施設施優(yōu)勢等，正是這些優(yōu)勢的吸引，使得區(qū)域中的二三產業(yè)、人口、人才、原料、資金和科學技術向中心城市集聚，使得中心城市比周邊中、小城市具有更大的集聚經濟效應。世界城市的發(fā)展也存在一個普遍規(guī)律-中心城市優(yōu)先增長。

第二，通過人口和產業(yè)從城市向郊區(qū)的轉移、城市道路交通網絡向周邊小城市和小城鎮(zhèn)的延伸，將中心城市的發(fā)展擴展到周邊中小城鎮(zhèn)，可以有效的緩解和解決中心城市發(fā)展中存在的生態(tài)環(huán)境污染、資源緊缺、交通堵塞等問題。既可大大節(jié)省城市建設土地、道路占地土地和其他方面需要的占地面積，緩解城市化建設用地與農業(yè)用地爭地的矛盾，同時又可吸納中心城市擁擠人口，釋放中心城市空間，改善城市生態(tài)環(huán)境，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。

第三，該模式將使大、中、小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展在區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃下進行， 避免產業(yè)無序競爭，基礎設施重復建設，從而促進城市質量提高和功能完善，有利于區(qū)域整體發(fā)展。一方面，周邊市縣經濟增長對位于市場中心的上級城市將會起著明顯的市場區(qū)增長作用，另一方面中心城市的發(fā)展也需要依靠地區(qū)經濟的全面發(fā)展。隨著城市化進程的推進，一些小城市、小城鎮(zhèn)隨著城市規(guī)模、人口的擴大，基礎設施、功能的完善和提高，發(fā)展成為中等城市或大城市，繼續(xù)帶動周邊中、小城市發(fā)展，進一步推動城市化的發(fā)展進程。

四、推進城市化發(fā)展的政策建議

（一）從制度上建立勞動力轉移和人口流動的機制,著力解決城市化過程中存在戶籍、勞動就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等制度性障礙，使進城農民真正享受到市民權，給予包括失地農民在內的進城農村人口公平生活的權利。考慮依次開放小城市、中等城市、大城市戶籍的梯度發(fā)展政策，逐步放寬直至完全消除戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，調整城市戶口遷移政策，根據經濟、社會發(fā)展的客觀需要和社會的綜合承受能力，最終實現戶口自由遷徙。徹底清除農民工在城市就業(yè)的各種壁壘，建立起勞動者憑借身份證、技能即可參加勞動市場競爭的就業(yè)新格局，同時，完善相關法律法規(guī)，保護農民工的合法權益，建立健全服務體系和培訓制度，增進農民工的就業(yè)能力和就業(yè)水平。將對包括失地農民在內的進城農村人口管理全面納入城市政府的管理體系，使他們能夠參與城市政治、社會生活，能夠享受城市公共服務所帶來的子女教育、醫(yī)療和住房等方面的社會福利。總之，戶籍制度改革同勞動就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等社會保障制度等各項社會改革結合起來，同步進行，逐步建立健全統(tǒng)一的社會保障新體系。

（二）大力發(fā)展城際間以及中心城市向周邊城市暢達、宜人的道路交通網絡體系建設。首先，繼續(xù)推動城市間以及中心城市向周邊城市擴展的公路和城市道路建設，建設高等級的道路, 加大公路等級率的提高，強化公路的運載能力，重點發(fā)展高速公路的支線。其次，建立適合城市間協(xié)調發(fā)展的多層次、立體化的先進交通網絡體系，逐步規(guī)劃建設大容量的軌道交通，降低城市公共交通的使用以及資源耗用和環(huán)境壓力，在規(guī)劃線路方案時考慮生態(tài)環(huán)境的保護，在建設中要注重綠化，改善能源質量，考慮交通網絡建設對人文景觀、文化遺產的影響。加大科技投入，提高交通網絡的科技含量，實現資源節(jié)約和環(huán)境友好的雙重目標。再次，正確處理好公路、鐵路、水路和航空等交通方式的分工協(xié)作關系，整合交通網絡體系，推動公路、鐵路、水路和航空聯動規(guī)劃，形成以高速公路、城際軌道、鐵路、水路、航道為脈絡，以車站、港口、機場為節(jié)點的現代化立體交通網絡，實現合理銜接。最后，通過制定各種交通方式的具體導向政策,明確各種方式的發(fā)展方向和適用范圍，形成合理共存和優(yōu)勢互補的局面，促進各種交通方式的緊密銜接。

（三）建立健全城市化發(fā)展的綠色GDP測量指標體系，依據城市發(fā)展類型合理規(guī)劃城市科學發(fā)展的規(guī)模，科學估算當地城市化進程中的資源環(huán)境承載能力。首先，認真落實各項環(huán)保法規(guī)政策，研究并采用綠色GDP的衡量指標，將環(huán)境成本從經濟增長數值中扣除，將城市環(huán)境質量評價、空氣質量變化、飲用水質量變化、城市綠化覆蓋增長率、環(huán)保投資增減率、市民環(huán)境訴求事件發(fā)生數量等指標納入到政府官員考核標準。其次，找準城市定位，城市總體規(guī)劃應堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，人口規(guī)模應當研究本地區(qū)資源、環(huán)境的保障，符合城市定位和產業(yè)結構。城市總體規(guī)劃編制中要著重研究城鄉(xiāng)建設用地，做到土地使用性質與土地利用規(guī)劃相互銜接，城市總體規(guī)劃編制和審批都要落實耕地保護要求和政策。最后，大力推行大型公共建筑節(jié)能改造與監(jiān)測，積極推廣可再生能源建筑應用，大力發(fā)展綠色建筑和超低能耗建筑，合理構建資源價格體系，用價格杠桿調整激勵社會節(jié)約資源。在政策上正確引導消費需求，提倡適度消費、公平消費和綠色消費，提升全民整體生態(tài)環(huán)保意識和素質。

（四）城市之間要以產業(yè)的發(fā)展為支撐，通過建立健全市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制，來實現區(qū)域內城鎮(zhèn)間的協(xié)調互動、優(yōu)勢互補與共同發(fā)展。積極研究和制定相關政策促進城市間經濟體制環(huán)境、要素市場的統(tǒng)一；政府應在信息提供、信貸、產權變更等方面給予相應支持，使產業(yè)轉移有序、合理；建立合作聯動的新機制，正確處理好產業(yè)水平分工和垂直分工的關系，解決好產業(yè)的聚集和擴散；及時制定和實施有關法律法規(guī)和政策，推動和規(guī)范城市政府之間區(qū)域經濟合作，保障各方合法權益，使城市之間的合作能夠各展所長，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展；及時為企業(yè)跨城市發(fā)展提供法律保障和配套服務，建立中心城市與周邊城市政府間協(xié)調管理機制，形成城鄉(xiāng)協(xié)調、產業(yè)互補、功能優(yōu)化、競爭力不斷提升的城市網絡體系，從而應對全球化的挑戰(zhàn)。

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The Developmental Path and New Trend of Urbanization in China

Xu Chenghong, Zhang Cao

By reviewing the progress of urbanization in China, the paper analyzes the phases and the characteristics in each phase of urbanization. Based on studying the major issues of urbanization in China, it proposes that the trend of urbanization in the future is to develop central city as the core and stimulate the development of medium and small cities in periphery. The characteristics, significance and strategies of this mode are also put forward.

urbanization; mode; strategies

F299．2

徐承紅，西南財經大學經濟學院副教授，博士，主要研究方向：區(qū)域經濟學、城市經濟學、生態(tài)經濟學。張超，西南財經大學經濟學院碩士研究生。

（責任編輯：李鈞）

西南財經大學“211工程”三期優(yōu)勢項目——人口、資源與環(huán)境經濟學。