高校圖書采購最低價(jià)中標(biāo)問題研究*

□徐月華

圖書采購是圖書館文獻(xiàn)信息資源建設(shè)的基礎(chǔ),豐富而高質(zhì)量的館藏是圖書館開展一系列信息服務(wù)的前提,是保障讀者自由、有效地獲取信息資源的權(quán)利盡可能充分實(shí)現(xiàn)的根本。以高校師生為主要讀者群體,以服務(wù)于教學(xué)和科研為根本任務(wù)的高校圖書館對(duì)豐富、高質(zhì)量和結(jié)構(gòu)合理的館藏的要求更是不言而喻。

近年來,隨著《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》的制定與實(shí)施,作為政府采購的一部分,高校圖書館圖書采購實(shí)行招標(biāo)已經(jīng)成為文獻(xiàn)購置的主要方式,為高校圖書館高效地建設(shè)高質(zhì)量的文獻(xiàn)信息資源提供了強(qiáng)有力的制度保證。采購招標(biāo)的實(shí)踐顯現(xiàn)出了政府采購制度設(shè)計(jì)預(yù)料之中的正面效應(yīng):首先,增強(qiáng)了圖書采購資金使用的透明度,促進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革,強(qiáng)化了財(cái)政支出的管理;其次,降低了圖書價(jià)格,增加了附加服務(wù);同時(shí),還減輕圖書館工作人員繁重的勞動(dòng)壓力,提高了圖書館整體工作效率。

當(dāng)然,高校圖書采購招標(biāo)實(shí)施的時(shí)間還不長,在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了不少問題,其中受詬病最多的莫過于最低價(jià)中標(biāo)及其伴生和衍生問題(所采購圖書質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理、附加服務(wù)水平較低等)。

1 最低價(jià)中標(biāo)問題及其基本成因

無可否認(rèn),降低采購成本是實(shí)施采購招標(biāo)的一個(gè)重要目的,但在當(dāng)前圖書供應(yīng)商能夠提供的折扣空間相差不大的情形下,在價(jià)格與質(zhì)量、貨品與服務(wù)之間做到盡可能的平衡,甚至更多地向質(zhì)量和服務(wù)傾斜以做到最優(yōu)化選擇,是構(gòu)建高質(zhì)量館藏,更好服務(wù)于教學(xué)和科研需要的當(dāng)然之選。但在實(shí)踐中,能實(shí)現(xiàn)這樣的優(yōu)化、均衡的情形并不多見,而廣受詬病的最低價(jià)中標(biāo)及其伴生和衍生問題卻比較突出。

1.1 最低價(jià)中標(biāo)的后果

最低價(jià)中標(biāo)的并不必然都是劣質(zhì)書商,不排除有供應(yīng)商通過規(guī)模效應(yīng)和高效供應(yīng)鏈管理降低成本,從而報(bào)出最低價(jià)的可能性,但在當(dāng)前市場條件下,殊為少數(shù)。

最低價(jià)中標(biāo)帶來的顯性后果,是當(dāng)次采購招標(biāo)造成圖書館館藏的相對(duì)低質(zhì);而其危害性更大卻易被忽略的隱性后果,則是對(duì)圖書采購市場的侵蝕和損害。

具體分析當(dāng)次采購招標(biāo)造成圖書館館藏相對(duì)低質(zhì)的顯性后果,一是造成圖書質(zhì)量和結(jié)構(gòu)缺陷。在競標(biāo)時(shí)不少供應(yīng)商為了成為贏家,會(huì)以低價(jià)和提供多項(xiàng)服務(wù)贏取高分,而在中標(biāo)后的實(shí)際履約過程中卻總是出現(xiàn)這樣那樣的問題。諸如:圖書館所需求的質(zhì)量高、學(xué)術(shù)性強(qiáng)的專業(yè)書籍到貨率低,而小說類、休閑娛樂類的“大路貨”多,影響圖書館整個(gè)藏書質(zhì)量和藏書體系的建設(shè);為求最低成本,對(duì)一些時(shí)效性強(qiáng)的計(jì)算機(jī)類書籍故意拖延時(shí)間,延長圖書到貨周期,使時(shí)效性圖書利用價(jià)值大打折扣。這種“貨不對(duì)板”的情況在最低價(jià)中標(biāo)的過程中屢見不鮮。二是低質(zhì)服務(wù)。對(duì)于圖書編目、前后期加工等超出自身水平和能力的“超額”服務(wù)承諾,則過于追求速度,難以按質(zhì)按量完成。致使圖書館工作人員花費(fèi)大量的時(shí)間和精力來協(xié)調(diào)與管理。

最低價(jià)中標(biāo)對(duì)圖書采購市場造成的隱性后果,在于其對(duì)其他優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的“擠出效應(yīng)”或者說是“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)。從目前普遍實(shí)行的圖書采購招標(biāo)規(guī)則來看,因?yàn)樵u(píng)標(biāo)過程中對(duì)供應(yīng)商資信證明要求不高且對(duì)售后服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的量化不足,往往是誰對(duì)資信證明和售后服務(wù)等指標(biāo)虛報(bào)高標(biāo),再加最低報(bào)價(jià),誰就會(huì)成為最后的贏家。這樣導(dǎo)致的直接結(jié)果就是最低價(jià)中標(biāo),進(jìn)貨渠道正規(guī)、服務(wù)優(yōu)良、講誠信的供應(yīng)商由于經(jīng)營成本相對(duì)較高,在同等條件下,難以報(bào)出最低價(jià),往往不能成為采購招標(biāo)中的勝出者。優(yōu)秀書商就這樣被擠出競爭。

而且,這種“擠出效應(yīng)”還不只是“一次擠出”,因?yàn)榻^大多數(shù)高校圖書館執(zhí)行的是年度預(yù)算,采購項(xiàng)目每年都要進(jìn)行招標(biāo),這樣每年的重復(fù)洗牌就可能重復(fù)上述擠出過程,對(duì)與圖書館已有良好合作經(jīng)歷的優(yōu)質(zhì)書商產(chǎn)生“二次擠出”,使得圖書采購市場的即時(shí)性增強(qiáng),“重復(fù)性市場”的性質(zhì)削弱。這樣的“擠出效應(yīng)”不僅損害了圖書館文獻(xiàn)建設(shè)質(zhì)量,更讓劣質(zhì)書商有很大的生存空間,擾亂和侵蝕圖書采購市場。

1.2 最低價(jià)中標(biāo)的基本成因

細(xì)探最低價(jià)中標(biāo)問題產(chǎn)生的原因,在于以下幾個(gè)方面:

一是“低價(jià)至上”意識(shí)。源于對(duì)“執(zhí)行國家的法律法規(guī),節(jié)約經(jīng)費(fèi)”的簡單固化理解,在評(píng)標(biāo)過程中將降低采購成本作為實(shí)質(zhì)上的唯一指標(biāo)。直白地說就是為了省錢。

二是標(biāo)的定位錯(cuò)置。在大多數(shù)政府采購目錄中,圖書資料是被歸類為“貨物類”,以設(shè)備物資標(biāo)準(zhǔn)采購。這樣的定位,忽視了圖書館采購圖書資料時(shí)貨物和服務(wù)兼具(甚至服務(wù)更重要)的性質(zhì),這樣的定位錯(cuò)置,為低價(jià)至上提供了支持。

三是評(píng)標(biāo)方法不合理、非價(jià)格指標(biāo)量化不足、信息獲取不充分。筆者對(duì)一份近期廣東省教育單位圖書采購項(xiàng)目招標(biāo)文件進(jìn)行了研究,其評(píng)標(biāo)價(jià)格得分采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算,即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià),其價(jià)格得分為30分;其他投標(biāo)人的價(jià)格得分按如下公式計(jì)算:價(jià)格得分 =(評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià) ÷投標(biāo)報(bào)價(jià))×30。這樣的評(píng)標(biāo)辦法,其結(jié)果無疑是,誰的投標(biāo)報(bào)價(jià)低,誰就在該項(xiàng)評(píng)分中占有很大的優(yōu)勢。就圖書資料作為貨物而言,因圖書出版發(fā)行存在一定的不確定性,新書采購多是期貨而不是現(xiàn)貨,采購質(zhì)量和品種結(jié)構(gòu)不可能提前完全地反映到標(biāo)書上,這是劣質(zhì)書商能夠報(bào)低價(jià)的基礎(chǔ);就附加服務(wù)而言,在評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)中更是缺少細(xì)化和量化;再加上對(duì)投標(biāo)書商的資信證明要求不高,在質(zhì)量和服務(wù)上的評(píng)價(jià)被極大虛化和邊緣化,助長了低價(jià)至上。

四是專家不專。專家?guī)炖飳?duì)高校圖書采購具備專業(yè)化知識(shí)的專家稀缺,導(dǎo)致評(píng)標(biāo)委員會(huì)的成員組成結(jié)構(gòu)不合理,加上前述評(píng)標(biāo)方法和非價(jià)格指標(biāo)量化、細(xì)化不足,其評(píng)標(biāo)依據(jù)主要集中在對(duì)低報(bào)價(jià)的關(guān)注,結(jié)果自然難以合乎理想。此問題經(jīng)業(yè)界長期呼吁,情形已有所改觀,但距目標(biāo)仍有距離。

2 采購招標(biāo)機(jī)制的非優(yōu)化與圖書館自主權(quán)“貧困”

前述諸項(xiàng)最低價(jià)中標(biāo)成因涉及的都是采購招標(biāo)機(jī)制的操作層面,為什么在操作層面會(huì)出現(xiàn)“低價(jià)至上”、“定位錯(cuò)置”、“專家不?！钡葐栴}呢?這就需要對(duì)采購招標(biāo)機(jī)制的深層制度層面進(jìn)行探究。

筆者對(duì)廣州地區(qū) 18所施行圖書采購招標(biāo)的本科院校相關(guān)情況的不完全調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果將在一定程度上給出答案。

2.1 高校圖書館文獻(xiàn)采購招標(biāo)機(jī)制的類型

筆者根據(jù)收集到的 18所院校的相關(guān)數(shù)據(jù),對(duì)“是否自主采購”(院校本身是否為直接采購人)變量和招標(biāo)形式(由院校集中采購部門直接招標(biāo)還是有社會(huì)代理招標(biāo)機(jī)構(gòu)代理招標(biāo))變量作了交互分析(見表 1)。根據(jù)交互分析的結(jié)果,可將其圖書采購招標(biāo)機(jī)制簡略歸納為三個(gè)類型①當(dāng)前高校圖書館圖書采購招標(biāo)機(jī)制存在的差異,主要是因?yàn)楦咝＝?jīng)費(fèi)來源差異,歸屬不同(有教育部屬、省屬、市屬等)進(jìn)而招標(biāo)主管部門也不同。:

類型(Ⅰ)是自主性采購招標(biāo),即院校本身為直接采購人且由本校集中采購部門組織招標(biāo),共有 4所(2所部屬,1所省屬,1所市屬),其中僅 1所部屬院校將圖書資料作為服務(wù)類來招標(biāo)。

類型(Ⅱ)是半自主性采購招標(biāo),即院校本身為直接采購人但委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo),共 3所(2所市屬、1所省屬)。

類型(Ⅲ)是非自主性采購招標(biāo),即院校本身不是直接采購人,而是由廣東省教育廳下屬事業(yè)單位廣東省教育裝備中心采購管理辦公室組織采購,且委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo),共 11所(1所省部共建,10所省屬)。

也就是說,類型(Ⅲ)和類型(Ⅱ)的非自主采購招標(biāo)和半自主采購招標(biāo)(占比83%)是廣州市高校圖書館圖書采購招標(biāo)的主流機(jī)制,其他省份亦多有相似情況。

表1 廣州市高校圖書采購招標(biāo)機(jī)制交互分析和簡要類型劃分 單位:所

2.2 招標(biāo)機(jī)制的非優(yōu)化與圖書館自主權(quán)“貧困”

分析三種不同機(jī)制的特點(diǎn)(見表 2),可以發(fā)現(xiàn),招標(biāo)機(jī)制的合理性與招標(biāo)自主性成正相關(guān)關(guān)系。也就是說,招標(biāo)的自主性越強(qiáng),招標(biāo)機(jī)制合理性越高,優(yōu)化程度越高。

在自主性采購招標(biāo)機(jī)制(類型Ⅰ)下,高校作為自主采購人,由本校采購招標(biāo)中心實(shí)施招標(biāo)。高校圖書館作為直接利益主體,在采購招標(biāo)中的主體地位能夠得到尊重。在招標(biāo)過程中,在標(biāo)的定位、招標(biāo)形式、標(biāo)段確定、招標(biāo)組織、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則、評(píng)標(biāo)參與、參與確定評(píng)標(biāo)委員會(huì)人員組成等方面均能全面參與甚至主導(dǎo),具有較強(qiáng)的決策影響力,從而較為自由和充分地實(shí)現(xiàn)其資源收集和采選權(quán)利,最大限度地保證采購質(zhì)量。并且涉及的交易主體(高校圖書館 -學(xué)校主管部門 -供應(yīng)商)較少,整個(gè)采購招標(biāo)過程中的交易費(fèi)用亦較低。北京大學(xué)圖書館的采購招標(biāo)是自主性采購招標(biāo)機(jī)制的范例,其做法是:圖書館起草《北京大學(xué)圖書館文獻(xiàn)資源采購方式和供應(yīng)商選擇管理辦法》,經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn),同時(shí)授權(quán)圖書館作為學(xué)校代理人負(fù)責(zé)圖書采購招標(biāo)工作,圖書館館長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。這樣,學(xué)校招標(biāo)辦和其他部門(紀(jì)委、審計(jì)部門等)就不僅僅是管理者、監(jiān)督者,同時(shí)也是當(dāng)事者、參與者和風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)者。

在半自主性采購招標(biāo)機(jī)制(類型Ⅱ)下,招標(biāo)事宜基本由學(xué)校計(jì)財(cái)處、國資處、設(shè)備處和總務(wù)處等部門組織,并多數(shù)委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo),這些部門在評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和量化上沒有足夠動(dòng)力,評(píng)委組成結(jié)構(gòu)的合理性難以保證。在招標(biāo)目標(biāo)和最終結(jié)果上存在一定程度的上位組織(學(xué)校主管部門)以“低價(jià)格”目標(biāo)替代下位組織(圖書館)“價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)優(yōu)化均衡”目標(biāo)的“目標(biāo)替代”問題。而高校圖書館在招標(biāo)過程中的自主參與度下降,決策影響力降低,其資源收集和采選自主權(quán)利被邊緣化。同時(shí),采購招標(biāo)過程中因涉及主體(高校圖書館、學(xué)校主管部門、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商)增加,協(xié)調(diào)難度加大,其交易費(fèi)用上升,效率降低。

而在非自主性采購招標(biāo)機(jī)制(類型Ⅲ)下,具有獨(dú)立法人資格的高校本應(yīng)作為直接采購人進(jìn)行自主集中采購的權(quán)利被“屏蔽”,高校圖書館作為采購招標(biāo)的直接利益主體在招標(biāo)過程中的參與度和決策影響力更是必然被大大降低,資源收集和采選自主權(quán)利趨于“貧困”。隨著組織層次的不斷上升,上位組織對(duì)下位組織(采購主體、高校圖書館)的“目標(biāo)替代”問題就更加嚴(yán)重。同時(shí),因招標(biāo)過程中涉及過多參與主體(高校圖書館、學(xué)校主管部門、政府主管部門、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商),協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步加大,交易成本顯著增加,采購招標(biāo)效率大大降低。

這種以非自主和半自主采購招標(biāo)為主流的機(jī)制必然是非優(yōu)化的。越是非自主,高校圖書館作為采購招標(biāo)的主體地位越是不被尊重,圖書館資源收集和采選權(quán)越是被邊緣化,圖書館自主權(quán)“貧困”狀態(tài)越是顯著,文獻(xiàn)建設(shè)的規(guī)律就越得不到充分尊重,在招標(biāo)過程中以“低價(jià)格”替代“價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)優(yōu)化均衡”的“目標(biāo)替代”問題就越嚴(yán)重。

表2 不同采購招標(biāo)機(jī)制類型呈現(xiàn)出的特點(diǎn)

3 結(jié)論與討論

在筆者的調(diào)查中,一位參與過評(píng)標(biāo)的圖書館負(fù)責(zé)人曾這樣抱怨說:“我參加過政府采購的評(píng)標(biāo),那次評(píng)標(biāo)的組織程序是符合要求的,評(píng)標(biāo)的過程也是公允的,在圖書毛利水平相對(duì)透明的今天,根據(jù)經(jīng)驗(yàn),事先你就知道,那樣的讓利水平是不可能有到書質(zhì)量和到書率的保證的,遑論附加服務(wù)的水平。但現(xiàn)實(shí)的情況是我們制止不了它的發(fā)生,因?yàn)樵诜腺Y質(zhì)審查,滿足所有的服務(wù)承諾的情況下,政府作為出資人是有權(quán)力決定供應(yīng)商的,作為圖書館的我們也不能拒絕(出資人招來的)‘價(jià)廉物不美’的供應(yīng)商?！?/p>

該負(fù)責(zé)人的抱怨印證了筆者的研究結(jié)論:圖書采購的“價(jià)廉物不美”的最低價(jià)中標(biāo)問題的大量出現(xiàn),是當(dāng)前采購招標(biāo)機(jī)制非優(yōu)化狀態(tài)引起的。

招標(biāo)機(jī)制的非優(yōu)化首先體現(xiàn)在操作層面上,奉行“低價(jià)至上”的出資人簡單視圖書為貨品,非價(jià)格指標(biāo)(服務(wù)承諾)和供應(yīng)商資信證明(資質(zhì)審查)的量化、細(xì)化不足或流于形式,直接導(dǎo)致了圖書采購的最低價(jià)中標(biāo)問題。

而深入拷問招標(biāo)機(jī)制的制度層面,在當(dāng)前以非自主性和半自主性采購招標(biāo)機(jī)制作為主流機(jī)制的形勢下,文獻(xiàn)采購招標(biāo)中難以避免出現(xiàn)出資人(政府主管部門和院校主管部門)的“低價(jià)至上”目標(biāo)對(duì)采購主體(高校圖書館)“價(jià)格與質(zhì)量、貨品與服務(wù)均衡”目標(biāo)的“目標(biāo)替代”。而高校圖書館的自主權(quán)多數(shù)處于邊緣化甚至“貧困”狀態(tài),在采購招標(biāo)中的主體地位被虛化(“制止不了”和“不能拒絕”),則是當(dāng)前采購招標(biāo)機(jī)制非優(yōu)化的深層體現(xiàn),是最低價(jià)中標(biāo)問題產(chǎn)生的根源。

采購招標(biāo)機(jī)制不能理順,圖書館在采購招標(biāo)中的主體地位得不到尊重,不擴(kuò)大圖書館在招標(biāo)過程的參與度,不讓圖書館自由和充分地實(shí)現(xiàn)其資源收集和采選自主權(quán)利,最低價(jià)中標(biāo)問題就難以解決,圖書館追求圖書采購的價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)均衡優(yōu)選目標(biāo)就難實(shí)現(xiàn)。

就此而言,教育部高等學(xué)校圖書情報(bào)工作指導(dǎo)委員會(huì) 2006年發(fā)布的《普通高等學(xué)校圖書館文獻(xiàn)集中采購工作指南》確實(shí)不乏先見,所提出的“學(xué)校是具有法人資格的機(jī)構(gòu),是圖書館文獻(xiàn)集中采購的主體。高校圖書館文獻(xiàn)集中采購應(yīng)該由學(xué)校集中采購管理部門主持,也可委托圖書館組織,不宜由校外的采購機(jī)構(gòu)承辦”,應(yīng)“成立由圖書館和學(xué)校相關(guān)職能部門人員組成的文獻(xiàn)集中采購委員會(huì),組建文獻(xiàn)招標(biāo)評(píng)標(biāo)小組和談判小組。評(píng)標(biāo)小組中,具有較豐富的圖書館文獻(xiàn)采購經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員不得少于成員總數(shù)的三分之二,圖書館文獻(xiàn)采購工作業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人必須參加”等等意見均是理順采購招標(biāo)機(jī)制的合理路徑,同時(shí)亦具有非常強(qiáng)的可操作性。雖然該文僅是指導(dǎo)意見,并無多強(qiáng)的執(zhí)行約束力,但至少給各高校文獻(xiàn)采購招標(biāo)指明了正確的路徑和方向。高校圖書館要實(shí)現(xiàn)構(gòu)建高質(zhì)量館藏,在招標(biāo)采購中盡量做到價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)優(yōu)化均衡的目標(biāo),就必須明確自身的主體地位,要在評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化量化、評(píng)標(biāo)參與、糾正標(biāo)的定位等方面更深入地參與,保障自身的采購自主權(quán)。

高校圖書館在圖書采購招標(biāo)中的自主權(quán)“貧困”,究其本質(zhì)就是大學(xué)自主權(quán)的貧困,而圖書館在大學(xué)中地位的邊緣性又加劇了在文獻(xiàn)采購招標(biāo)中自主權(quán)的“貧困”。圖書采購招標(biāo)關(guān)乎圖書館文獻(xiàn)建設(shè)之根本,維護(hù)圖書館自主權(quán)利,就是保障師生讀者自由有效地獲取信息資源的權(quán)利!

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