邢少文

目前電價的控制者，指的是發(fā)改委和電網(wǎng)企業(yè)。。電監(jiān)會由于缺失了價格審批和投資準入的權限，所起的作用并不大。由于發(fā)改委掌控著電力價格審批和投資準入，在一些地區(qū)，一些部門官員在一些發(fā)電站中擁有股份，并不是個別現(xiàn)象。電價市場化改革的道路上，這些壟斷利益勢力，或是最大的攔路虎。

自2002年國務院關于電力體制改革5號文頒布以來，8年間中國電改進程曲折迂回，每走一步都引發(fā)外界強烈關注。最近的質(zhì)疑，則來自于醞釀中的階梯電價方案和電網(wǎng)主輔分離方案。

10月22日，國家發(fā)改委公布的居民用電階梯電價方案網(wǎng)上征求意見結果顯示，在參與征求意見的群眾中，61％的群眾支持，34．5％的群眾表示反對，4．5％的群眾對方案提出疑問。自10月9日開始征求意見，至結果公布之后，質(zhì)疑聲一直未停歇。

幾乎與階梯電價征求意見方案公布同時，亦傳出了多年來久推不進的電網(wǎng)企業(yè)主輔分離方案調(diào)整的消息，消息指即將出臺的主輔分離方案是一項妥協(xié)的改革方案，可能將由“主輔分離”降格為“主多分離”。

不管是階梯電價，還是主輔分離，其目標都指向了電價市場化改革這一大方向，而阻礙這一方向的矛頭所指，則是存在其中的行政壟斷和市場壟斷。

“漲價方案”?

“這是電價調(diào)整第一次面對公眾征詢意見，是一種進步?！睆B門大學能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強對本刊記者說。歷史上，發(fā)改委亦曾根據(jù)“煤電聯(lián)動”機制上調(diào)過兩次銷售電價，但并未進行過公眾意見征詢。

中國的電力價格機制長期以來由發(fā)改委管制終端電價和上網(wǎng)電價，缺乏價格信號導致電力市場體制僵化，電價調(diào)整長期停滯。

此次，發(fā)改委公布了兩套居民用電階梯電價調(diào)整方案，第一檔電量分別按照覆蓋70％或80％的居民家庭的月均用電量確定，電價分別為保持基本穩(wěn)定和每度電提高1分錢；第二檔電量分別按照覆蓋90％或95％居民用戶的電量設置，每度電提價不低于5分錢；第三檔為超過第二檔電量，每度電提價不低于O．20元。

按照2009年全國居民月均用電量，方案一的第一檔在110度以內(nèi)，第二檔110度到210度，第三檔超過210度；方案二第一檔140度以內(nèi)，第二檔140度到270度，第三檔超過270度的部分。

發(fā)改委表示實施階梯電價主要是為節(jié)能減排、節(jié)約用電著想。但方案公布之后，外界普遍質(zhì)疑第一檔的基本用電量標準過低，對城市居民意味著這將是一個“漲價方案”。

“其實應該關注的并不是第一檔的11O度和第二檔的140度，而應該關注的是覆蓋率，70％~80％的基本用電量覆蓋率在各個地區(qū)都不一樣，不管平均電量標準是多少，各地要實施階梯電價的前提條件是覆蓋率要達到70％～80％，保證大多數(shù)人電價基本穩(wěn)定。”林伯強指出。

階梯電價采取的拉姆齊定價法則，其核心思想是追求預算平衡約束下的社會福利最大化，既考慮了生產(chǎn)者自身的成本，又兼顧到消費者的支付意愿。

“讓大多數(shù)人接受漲價，是最難推行的電價調(diào)整方案。如果確定電價需要漲，階梯電價是一種相對易為公眾接受的方式，因為把漲的部分轉(zhuǎn)嫁給了用電量多的少部分高收入人群?！绷植畯娬f。

如果電價調(diào)整的出發(fā)點是節(jié)能減排和節(jié)約用電，分時電價顯然更符合電價調(diào)整方向。“但問題在于分時電價是在某個時間段內(nèi)針對每一個人漲價，這很難推行?！绷种赋觥?/p>

但對于階梯電價的爭議，并不僅止于是否漲價，另一個質(zhì)疑，來自于漲價的出發(fā)點和漲價收入去向，這是該不該漲的問題。

利益分析

如果按照電價市場化的方向，電價應是有漲有跌，不管是煤電聯(lián)動還是電價結構的交叉補貼，其基礎在于成本機制和價格機制的透明。目前的現(xiàn)實則在于，電價調(diào)整中，居民、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)的利益無法進行公開博弈。

事實上，居民用電在整個社會用電量中所占的比重并不大，亦不是電網(wǎng)的主要利潤來源，目前居民用電大約占全社會用電總量的10％左右?！皩?jié)能減排的作用有限”，海南一家發(fā)電企業(yè)人士對記者說。

發(fā)改委表示階梯電價調(diào)整后漲價收入主要用于彌補節(jié)能減排等環(huán)境成本增支因素，補償電力企業(yè)脫硫成本；用于居民用戶電表改造支出以及彌補由于燃料成本上漲增加的電網(wǎng)企業(yè)購電成本，緩解發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難，保障電力正常供應。

“這只會對電網(wǎng)有利，對發(fā)電企業(yè)沒什么利，漲價多收的錢也不會分給電廠?！鄙鲜霭l(fā)電廠人士說。目前海南平均上網(wǎng)價O．42元／千瓦時，終端電價0．63元，千瓦時，“2毛多的價差電網(wǎng)肯定是能掙錢的，線損、人員工資、電表維護這些成本早都算進去了?！睂τ诎l(fā)電企業(yè)而言，競價上網(wǎng)在電網(wǎng)企業(yè)壟斷的情況下，形同虛設。況且目前海南的裝機容量比較大，電力供應充足，發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)得看電網(wǎng)臉色。

“風電上網(wǎng)價在0．64元/千瓦時，火電O．44元，千瓦時，水電0．2～0-3元／千瓦時。”該人士猜測，出于成本考慮，電網(wǎng)公司一般不愿意收購風電、太陽能，但遵循國家清潔能源的發(fā)展方向，又必須按規(guī)定收購綠色能源。因此，長期以來，國家對電網(wǎng)公司有一定的補貼。實現(xiàn)階梯電價后，國家這方面的補貼就可能減少。

“提價后電網(wǎng)多收一分錢都是一個大數(shù)目。”他說。公開數(shù)據(jù)則顯示，國家電網(wǎng)2009年銷售電量2．2748萬億千瓦時，如果每千瓦時多收1分錢，1年可增收227．48億元。

但林伯強認為，根據(jù)發(fā)達國家的情況，居民用電價格普遍高于工業(yè)用電，目前中國的情況則是工業(yè)用電高于居民用電，工業(yè)用電補貼居民用電?！熬用裼秒娛欠骞扔秒姡l(fā)電的成本比較高，這是一個不爭的事實?！?/p>

爭議的焦點所在，是發(fā)電和輸配電的成本難于核定，在電網(wǎng)終端輸配送壟斷的情況下，發(fā)改委的價格管制難以發(fā)現(xiàn)真正的電力成本，也無法解決壟斷導致低效率帶來的成本高企。

電價控制者

按照當初電價市場化的改革思路，將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電電價和終端銷售電價，發(fā)電、售電價格由市場競爭形成，輸、配電價由政府制定，建立規(guī)范、透明的價格管理制度。分段管理、兩端競爭，中間透明。

去年以來，電監(jiān)會曾發(fā)布了幾個有關《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點基本規(guī)則》的通知，試圖限制電網(wǎng)權力，推動電價市場化改革。

今年5月6日，在電監(jiān)會牽頭操辦下，全國第一個電力多邊交易市場——華北區(qū)域內(nèi)蒙古電力多邊交易市場正式啟動運行。這意味著“發(fā)電、用戶和電網(wǎng)”三方同時參與電力購銷，電力用戶首次參與競爭，電網(wǎng)公司壟斷購電的格局被打破，形成購售電雙向競爭的市場雛形。

幾乎是在相同時間，電監(jiān)會批復華東跨省電能集中競價交易平臺規(guī)范化、制度化運行。自此，華東區(qū)域內(nèi)發(fā)電機組均可

直接參與交易，一改電網(wǎng)公司坐莊交易的模式。

但自電改以來，“競價上網(wǎng)”、“大戶直購電”等旨在促進電價市場化的改革舉措屢屢受阻，進展緩慢，其中的因素，與目前電價的實際控制者的市場壟斷和行政壟斷關系不無相關。

“電價是電改的‘牛鼻子，電價控制者才是阻礙改革的最大壟斷勢力?！敝袊ù髮W資本研究中心主任劉紀鵬向記者指出，目前電價的控制者，指的則是發(fā)改委和電網(wǎng)企業(yè)。電監(jiān)會由于缺失了價格審批和投資準入的權限，所起的作用并不大。

電網(wǎng)運行成本的無法厘清，又與電網(wǎng)企業(yè)復雜的輔業(yè)資產(chǎn)無法剝離相關，因此在5號文中，提出電網(wǎng)的主輔分離、輸配分離的方向。

2007年底，國資委曾會同國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)及相關部委共同操刀《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設計、施工企業(yè)一體化重組方案》，但2008年，由于南方大面積雨雪冰凍災害造成電力設備大量損壞，該方案被擱置。

中國電網(wǎng)遭遇最嚴重的一次災害引起了多位專家對國網(wǎng)公司垂直一體化壟斷模式和一味強調(diào)建設大容量、遠距離的大電網(wǎng)行為的批評。但據(jù)傳國網(wǎng)公司在大力宣傳抗冰保電成就的同時，也成功游說有關部門放棄既定的主輔分離改革。

去年，國資委和國家電監(jiān)會等部門設計的主輔分離方案是：在電網(wǎng)主輔分離中，同一網(wǎng)省的輔業(yè)單位成建制的進入同一電力建設集團。地市及以下層級的輔業(yè)單位以及各級“三產(chǎn)”、多經(jīng)企業(yè)，由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司按照主輔分離、輔業(yè)改制的相關政策實施改制分離。

今年10月電監(jiān)會方面透露出來的最新方案卻是，確定輸配電、電力設備制造、施工等關鍵輔業(yè)，由以前草案中的剝離，改為在電網(wǎng)企業(yè)中繼續(xù)保留，也即由“主輔分離”變?yōu)椤爸鞫喾蛛x”，僅將電網(wǎng)底下的賓館、酒店等多種經(jīng)營資產(chǎn)剝離。

“目前‘主多分離也只是一種傳聞，‘三產(chǎn)是電網(wǎng)職工持股最多的地方，如何清退是一個很復雜的問題?！焙鲜‰姳O(jiān)辦一名人士對記者說。

多年來主輔不分離導致電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營效率低下，伴生諸多內(nèi)部交易和腐敗現(xiàn)象，也是造成成本難以降低的一大原因。

不僅僅在輸配電側，甚至在發(fā)電側，電網(wǎng)的資產(chǎn)亦并未完全剝離。2002年國家實施電力市場化改革時，分別預留了920萬千瓦和647萬千瓦發(fā)電權益資產(chǎn)，用以變現(xiàn)后支持電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革。但即使在2002年電改之后，電網(wǎng)繼續(xù)投資發(fā)電站的行為也并未完全停止，“主要是一些小水電站，以‘調(diào)峰調(diào)頻的名義優(yōu)先上網(wǎng)，這是電網(wǎng)目前一塊很大的利潤來源?！鄙鲜鲭姳O(jiān)辦人士說。

而由于國家發(fā)改委掌控著電力價格審批和投資的人，在一些地區(qū)，一些部門官員在一些發(fā)電站中擁有股份，并不是個別現(xiàn)象。

電價市場化改革的道路上，這些壟斷利益勢力，或是最大的攔路虎。