田磊

從捐贈(zèng)人、基金會(huì)再到受助組織，慈善事務(wù)三個(gè)最重要的環(huán)節(jié)都問題纏身，公信力的培育舉步維艱，不必說公眾的質(zhì)疑，各個(gè)環(huán)節(jié)彼此之間的信任尚很難建立。

對(duì)于中國慈善事業(yè)來說，2010年稱得是灰色的一年。曹德旺、陳發(fā)樹、李連杰這些慈善領(lǐng)域的明星們，一年之前還都躊躇滿志，但在2010年，他們的慈善計(jì)劃都四處碰壁。

今年最大的一次自然災(zāi)害救援中，玉樹地震后發(fā)生的善款匯繳至青海省政府事件，更是讓15家最大的官辦公募基金會(huì)公信力大大受損，也讓更多慈善組織心有余悸。

另一方面，《慈善法》的制訂被擱置，這部拖了5年多的法律，各方都翹首以待，原本認(rèn)為今年肯定能夠出臺(tái)，但直到現(xiàn)在，仍舊遙遙無期。

2008年汶川地震帶來的中國慈善事業(yè)井噴式發(fā)展的局面似乎進(jìn)入了冷凍期。中民慈善捐助信息中心是民政部下屬負(fù)責(zé)慈善捐助信息統(tǒng)計(jì)、披露和公示的平臺(tái)機(jī)構(gòu)，其副主任劉佑平說：“過去的兩年里，無論是慈善組織的數(shù)量、捐贈(zèng)量都與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，也大大低于5年前的預(yù)期。”

中國慈善到底怎么了?困頓的現(xiàn)實(shí)

10月16日，第三屆消除貧困獎(jiǎng)評(píng)選結(jié)果在北京揭曉。原本一場普通的慈善典禮，卻因?yàn)橹鬓k方扶貧基金會(huì)與作為捐贈(zèng)方的富豪黃如論、宗慶后和大連萬達(dá)集團(tuán)爆發(fā)出一場口水戰(zhàn)而引起廣泛關(guān)注。

“慈善公信力的缺失是雙向的，而且已經(jīng)到了扭曲的地步。”劉佑平說，正常的邏輯應(yīng)該是捐款人質(zhì)疑接受捐款機(jī)構(gòu)是不是能把自己的錢花到實(shí)處，可是我們社會(huì)，過去一年，看到更多的居然是接受捐款的人和機(jī)構(gòu)反過來質(zhì)疑捐助人，媒體監(jiān)督的精力也多落在他們身上。

“從我們的信息統(tǒng)計(jì)中來看，詐捐的情況確實(shí)存在，但絕對(duì)是極少數(shù)的。”劉佑平說，中國慈善現(xiàn)階段最大的困難仍然是捐贈(zèng)總量不足，而且，越來越多人惜捐，我們的法律制度環(huán)境對(duì)于捐贈(zèng)者來說，已經(jīng)相當(dāng)不寬容了，如果社會(huì)輿論環(huán)境再惡化下去，那對(duì)于整個(gè)慈善事業(yè)的發(fā)展絕對(duì)是極為不利的。

事實(shí)上，中國慈善事業(yè)的起步，更多的是依賴企業(yè)家群體。真正的公眾募捐，除了在大型自然災(zāi)害來襲時(shí)有所貢獻(xiàn)之外，日常的公眾捐贈(zèng)行為幾乎可以忽略不計(jì)。捐贈(zèng)者的公信力問題也演變成為富豪名人的誠信問題，幾乎已經(jīng)成為每一次慈善活動(dòng)中最受關(guān)注的事情。

除了捐贈(zèng)者之外，作為慈善事務(wù)最重要載體的基金會(huì)，其發(fā)展態(tài)勢同樣不容樂觀。2004年，國務(wù)院頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，賦予了個(gè)人出資成立基金會(huì)的權(quán)利，當(dāng)時(shí)，很多人都預(yù)計(jì)，基金會(huì)將會(huì)在接下來的5年跟中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)一樣，迎來高速發(fā)展，整個(gè)社會(huì)的財(cái)富生態(tài)也會(huì)大大改變。

但此后的5年多來，事情遠(yuǎn)沒有預(yù)計(jì)的那樣樂觀。到現(xiàn)在為止各種基金會(huì)總量仍然不足2000個(gè)，其中年收入超過1億的，更是鳳毛麟角。根據(jù)中民慈善捐助信息中心的統(tǒng)計(jì)，2009年所有基金會(huì)資本規(guī)模，包括政府撥款、會(huì)員費(fèi)用和捐贈(zèng)總共1800多億，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如美國蓋茨基金會(huì)一家的資本規(guī)模。而其中大部分份額又都被紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等官辦基金會(huì)占據(jù)。

一直以來，官辦基金會(huì)與政府的特殊關(guān)系和行政化色彩濃厚的運(yùn)作方式都飽受各方詬病，雖然這些基金會(huì)“去行政化”的努力也一直在進(jìn)行，但效果并不明顯，尤其是今年7月發(fā)生的玉樹善款匯繳事件，更是從根本上顛覆了這些努力取得的成果。7月7日，五部委發(fā)布《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》，要求慈善組織募集的善款，匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會(huì)、青海省慈善總會(huì)的專用賬戶中，由青海省統(tǒng)籌安排使用。

這個(gè)文件的施行，也就意味著，大量的公眾募捐最終都流入了政府財(cái)政，而眾多具有公募資格的基金會(huì)僅僅成了一個(gè)“中轉(zhuǎn)賬戶”，公信力也就變得無從談起。

眾多的私募基金會(huì)則遭遇著另一種桎梏。2009年，先后有曹德旺、陳發(fā)樹兩位富豪高調(diào)向公眾宣布將捐出數(shù)十億有價(jià)證券成立慈善基金會(huì)，但到了今年，他們的基金會(huì)最終都沒有能夠如期成立，曹德旺和陳發(fā)樹遭遇的最大障礙都與現(xiàn)行稅收體制有關(guān)系。他們的捐贈(zèng)數(shù)額，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了免稅標(biāo)準(zhǔn)，如果按照現(xiàn)有股價(jià)計(jì)算，曹德旺的捐款光征稅就被征去了將近總額的30％，他的河仁基金會(huì)到現(xiàn)在也沒了下文。

陳發(fā)樹雖然不斷向外界公布基金會(huì)的進(jìn)展情況，但卻深陷輿論圍剿，被指責(zé)為“動(dòng)機(jī)不純”，是為了挽回企業(yè)因?yàn)椤白辖鸬V業(yè)”和“唐駿學(xué)歷門”事件而嚴(yán)重受損的聲譽(yù)。

公眾太渴望出現(xiàn)言行一致的、透明的慈善家了，但不論是今天的制度環(huán)境，還是企業(yè)家個(gè)人的道德水準(zhǔn)，距離這種期待都還很遙遠(yuǎn)?！昂芏嘣摫O(jiān)管的事情不管，不該管的事情卻亂管?！眲⒂悠揭舱J(rèn)為，如今政府對(duì)于慈善組織的監(jiān)管是錯(cuò)位的，這也是造成慈善組織公信力普遍缺乏的一個(gè)制度性原因。

除了捐助者和基金會(huì)之外，慈善事務(wù)另外一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)是受助者，多為大災(zāi)大難中的個(gè)體和廣大在一線從事救助工作的。NGO組織，他們的情形又如何呢?

李連杰壹基金從2008年以來創(chuàng)辦了一個(gè)典范工程評(píng)選的活動(dòng)，申報(bào)者每年都有數(shù)百家，大多是中小型的本土草根NGO，基金會(huì)成立了專業(yè)的評(píng)選委員會(huì)對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)選。經(jīng)過兩年多的運(yùn)作，這個(gè)活動(dòng)已經(jīng)越來越具有標(biāo)桿意義，在很大程度上能夠反映本土NGO在公信力培育和能力建設(shè)上取得的進(jìn)步。

香港中文大學(xué)公民社會(huì)研究中心主任陳健民是典范工程評(píng)選委員會(huì)的主席。在他看來，公益組織在近年來的大發(fā)展僅僅是數(shù)量意義上的增長，但真正在服務(wù)質(zhì)量、治理水平和社會(huì)創(chuàng)新方面能成為典范公益組織的并不太多。

到10月底，第三屆典范工程評(píng)選結(jié)果就將揭曉，“一如既往，今年仍然選不足十家典范工程。有些機(jī)構(gòu)有使命，服務(wù)亦出色，但卻沒有完善的監(jiān)管系統(tǒng)，理事會(huì)都是名存實(shí)亡。財(cái)政來源不穩(wěn)定、不夠多元化以至缺乏外部審計(jì)都是常態(tài)?！标惤∶裾f，因此，只要是從事意義重大的服務(wù)、有完整規(guī)范的理事會(huì)和財(cái)務(wù)管理的機(jī)構(gòu)，即使工作模式并不十分創(chuàng)新，都可能當(dāng)選。

草根組織無法發(fā)展成較具規(guī)模的公益組織與體制問題有密切關(guān)系。一些機(jī)構(gòu)日趨成熟，服務(wù)對(duì)象慢慢超越機(jī)構(gòu)原來登記的區(qū)域，甚至開始在全國各地復(fù)制組織，馬上遇到法律上的限制，結(jié)果同一組織拆開幾塊，引發(fā)一連串治理和財(cái)務(wù)管理的問題。

此外，許多老牌組織都面對(duì)接班人的問題。要求新一代的領(lǐng)袖像創(chuàng)辦人一般有強(qiáng)烈使命感、愿意犧性生活各方面投入公益工作是不太實(shí)際的。相反，能夠提供較合理的收入對(duì)于招聘這些較大型NGO的(2EO其實(shí)十分重要。但許多NGO的資金來源并不穩(wěn)定，令這些NGO的接班問題更是嚴(yán)竣。

權(quán)力的開放

從捐贈(zèng)人、基金會(huì)再到受助組織，慈善事務(wù)三個(gè)最重要的環(huán)節(jié)都問題纏身，公

信力的培育舉步維艱，不必說公眾的質(zhì)疑，各個(gè)環(huán)節(jié)彼此之間的信任尚很難建立。這讓很多人開始懷疑。

李連杰的壹基金是最近幾年來出現(xiàn)在公眾視野中最多的一個(gè)基金會(huì)，之前在接受記者采訪時(shí)，他一直都說，他的目標(biāo)就是培育出一個(gè)在世界上都立得住的中國慈善品牌。但現(xiàn)在他看起來沒有之前那樣躊躇滿志了，“困難太多了，但還是要做下去，不能等到法律都完善了才做?！?月份，李連杰更是在接受中央電視臺(tái)采訪時(shí)，就此事大倒苦水。

李連杰的基金會(huì)需要掛靠在紅十字會(huì)下，沒有獨(dú)立賬戶，也就難以保證獨(dú)立運(yùn)作。

對(duì)于很多企業(yè)來說，這樣頗具中國特色的模式并不全是壞事。寶馬公司在中國也有一個(gè)愛心基金會(huì)，致力于教育、環(huán)境事務(wù)的救濟(jì)。2008年汶川地震后成立，同樣是掛靠在官辦的中華慈善總會(huì)下邊，并且取得了向?qū)汃R員工、經(jīng)銷商、車主等特定人群募捐的權(quán)力?！罢f實(shí)話，作為一家跨國公司成立慈善基金會(huì)，在中國取得公信力是比較難的，但是，掛靠在官辦基金會(huì)下邊，省卻了很多麻煩，而且可以借助慈善總會(huì)在各地的機(jī)構(gòu)資源，專心做事?！睂汃R愛心基金的張婧說。

德國人的低調(diào)和務(wù)實(shí)，讓寶馬的基金會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來頗為順利，也取得了良好效果。最近幾年來，企業(yè)責(zé)任概念的流行讓企業(yè)成立基金會(huì)成了一種潮流，政府也非常樂于向各類企業(yè)開放這一部分權(quán)力，但就大多數(shù)企業(yè)而言，多是將其作為企業(yè)公關(guān)行為的一部分，而非真正致力于經(jīng)營專業(yè)的慈善事務(wù)。

跟當(dāng)年經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，逐步出讓權(quán)力是中國各項(xiàng)改革所遵循的基本邏輯。就慈善事務(wù)而言，先是向私人開放成立非公募基金會(huì)的權(quán)力，接著又默許各個(gè)官辦基金會(huì)將手中的公募權(quán)力出租給部分機(jī)構(gòu)，事實(shí)上，李連杰的基金會(huì)能夠成立，本身已經(jīng)算得上是紅十字會(huì)格外開了綠燈的結(jié)果。

這種公募權(quán)力的出租行為，已經(jīng)是游走在現(xiàn)行制度下的灰色地帶了，只不過因其從事的是慈善事業(yè)而沒有遭到公眾的反感和政府的整肅。可以說，今天慈善事物所出現(xiàn)的眾多問題都是這種“半官半民”、含混不清的制度環(huán)境必然的產(chǎn)物。

就慈善事業(yè)而言，發(fā)展了30年之后，中國社會(huì)現(xiàn)在是不是到了應(yīng)該徹底將權(quán)力出讓給民間的階段?慈善的本義原本就是平等的民事權(quán)利主體之間出于真誠友愛而自愿進(jìn)行的善舉，不能靠大款施舍，更不能靠權(quán)力撐腰。

7月底，國務(wù)院法制辦在蘇州召開了一場《慈善法》的立法研討會(huì)。法制辦副主任郜風(fēng)濤說：“慈善的主體是民，而不是官，政府可以制定慈善政策、引導(dǎo)慈善行為，而不能作為慈善的主體，我們應(yīng)該盡早從制度上厘定政府權(quán)力和民眾權(quán)利在慈善法律關(guān)系中的邊界?！?/p>

這樣的表態(tài)讓慈善界很多人感到鼓舞，但很難判斷，這樣的共識(shí)在更高層面是不是同樣存在?慈善的民間定位也就意味著政府接下來要做的事情就是將權(quán)力下放給民間，諸如放開公募權(quán)力，放開民間組織的登記等等一系列環(huán)節(jié)。

但是，這種開放是不是會(huì)讓執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)接踵而至?近年來，在公益組織的監(jiān)管問題上，不斷出現(xiàn)反復(fù)，行政管制時(shí)而寬松，時(shí)而嚴(yán)厲，事實(shí)上都與此相關(guān)。

在陳健民看來，這個(gè)問題正是當(dāng)前中國公益慈善領(lǐng)域出現(xiàn)種種畸型現(xiàn)象的根本原因?！笆紫葒乙J(rèn)識(shí)到寧愿出現(xiàn)一個(gè)有組織、理性、非暴力的公民社會(huì)，好過一個(gè)散漫、急進(jìn)、以憤青為主體的暴民社會(huì)?！标惤∶裾f，解決這個(gè)兩難困境，中央政府可以借鑒實(shí)行咨詢性政治，在地方和各政策領(lǐng)域成立一些咨詢組織，收集民間意見，然后做出及時(shí)響應(yīng)。今天中國也應(yīng)該建立一些咨詢平臺(tái)，讓企業(yè)家、學(xué)者、NGO代表可以與官員就各類公共事務(wù)交換意見。當(dāng)政府明白公民社會(huì)是一種改革而非革命力量時(shí)，便元需處處設(shè)防。法律之重

在現(xiàn)行體制下，不少學(xué)者都寄望于將慈善公益組織的監(jiān)管納入法律的框架，以消除其政治敏感性。

事實(shí)上，任何一個(gè)主權(quán)國家都有權(quán)力制訂符合自己國情的慈善公益組織監(jiān)管模式。英國的慈善委員會(huì)高級(jí)法律顧問肯尼斯。蒂博在《慈善團(tuán)體及非政府組織的國際規(guī)范框架》一文中開篇就寫到：主權(quán)國家選擇何種模式來監(jiān)管非政府組織受到很多種因素的影響。根據(jù)各自不同的憲法及其在文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的特點(diǎn)，每個(gè)國家都將形成其獨(dú)有的界定、登記、支持及監(jiān)管非政府組織的機(jī)制。

用歷史的眼光來審視中國在慈善公益領(lǐng)域的制度變革，所取得進(jìn)步同樣也是顯著的。從傳統(tǒng)的社會(huì)主義國家體制一路走來，在對(duì)公益慈善組織的監(jiān)管上，更多是行政指令式的監(jiān)管，主要是通過登記注冊(cè)環(huán)節(jié)的行政命令來監(jiān)管，這是最直接有效的方式，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣的模式也開始變得與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)。

用法律取代行政指令來監(jiān)管社會(huì)組織的發(fā)展，越來越成為一個(gè)共識(shí)。事實(shí)上，早在2005年，民政部就召開過《慈善法》專家研討會(huì)，第二年，就拿出了一份草案列入國務(wù)院的立法計(jì)劃。2008年的汶川大地震催生了慈善公益事業(yè)大發(fā)展，當(dāng)年，十一屆全國人大常委會(huì)公布的立法計(jì)劃中，《慈善法》就位列一類立法項(xiàng)目，這也就意味著最晚到本屆人大換屆的2013年，該法肯定要提交人大審議。

雖然2010年《慈善法》的出臺(tái)看起來已無可能，但是，這部慈善公益事務(wù)的基本大法至少已經(jīng)可以翹首以待，不會(huì)像1990年代初期有著類似意義的《結(jié)社法》那樣夭折。雖然名稱迥異，但事實(shí)上，《慈善法》與《結(jié)社法》一樣，都是試圖在中國特殊的國情下，對(duì)非營利的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管的法制實(shí)踐。與當(dāng)年的《結(jié)社法》相比，今天《慈善法》的立法少了些政治色彩，多了些現(xiàn)實(shí)需求和支撐點(diǎn)。

《慈善法》最終會(huì)以怎樣的面目出現(xiàn)，現(xiàn)在尚未可知。但無論如何，直到《慈善法》的出臺(tái)那天，才會(huì)是中國慈善事業(yè)又一個(gè)嶄新的開始。這部法律及其配套的各個(gè)程序法，將會(huì)如何處理行政權(quán)力和慈善組織之間的關(guān)系問題，基本上決定著中國慈善事業(yè)的未來。同時(shí)，慈善事業(yè)的進(jìn)步與倒退絕非一個(gè)行業(yè)事務(wù)那樣簡單，而將會(huì)反過來促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性進(jìn)步。