收入分配改革起步艱難

邢少文

如果自2004年收入分配制度改革方案研究啟動(dòng)開始算起，一個(gè)五年計(jì)劃已經(jīng)過去，5年間基尼系數(shù)在上升，收入差距在持續(xù)擴(kuò)大，分配不公日益嚴(yán)重，然時(shí)至今日，改革仍然踟躕不前，幾無作為。

如此境況，對(duì)于即將到來的“十二五”規(guī)劃，收入分配改革能夠取得突破的前景讓人不容樂觀。

改革共識(shí)不足

和許多改革的難點(diǎn)一樣，國民收入分配體制改革喊了很多年，但仍然空見樓梯響，不見人下來。

“在大方向上仍然沒有取得統(tǒng)一共識(shí)。還停留在目前這個(gè)階段是要講效率優(yōu)先，還是公平效率同時(shí)兼顧的爭(zhēng)議上，比如財(cái)力的積累是不是到了可以重新進(jìn)行收入分配格局調(diào)整的時(shí)候?經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還要不要放在第一位?財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要不要調(diào)整?要不要大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施?等等，這都導(dǎo)致很多政策出不來。”北京師范大學(xué)收入分配與貧困研究中心主任李實(shí)教授對(duì)本刊記者說，“目前在發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系上，政府對(duì)穩(wěn)定因素的估計(jì)仍然不足?！?/p>

現(xiàn)狀卻是，多年來經(jīng)濟(jì)增速優(yōu)先的發(fā)展路徑下，GDP增速雖然連年高于8％，但收入差距也越來越大，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從2000年開始，中國基尼系數(shù)已越過0.4的警戒線，2006年已升至0.496，2007年為0.48?！艾F(xiàn)在應(yīng)該在0.5?！崩顚?shí)說。

在收入分配格局上，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)核算統(tǒng)計(jì)，在上世紀(jì)90年代以前，我國代表勞動(dòng)者所得的勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP50％以上，2001年后這個(gè)比重不斷下降，到2007年已降至39.7％。而代表政府所得的生產(chǎn)稅凈額和代表企業(yè)所得的固定資產(chǎn)折舊及營業(yè)盈余占GDP比重則分別由1990年的11.7％和34.9％上升到2007年的14.2％和46.1％。

中國經(jīng)濟(jì)長期以來處于一種失衡的狀態(tài)。在GDP的占比中，居民消費(fèi)不到35％，投資和產(chǎn)出卻占了65％，是典型的投資擴(kuò)張型而內(nèi)需嚴(yán)重不足的經(jīng)濟(jì)模式。這種投資擴(kuò)張又是以政府為主導(dǎo)的，而政府在二次分配上的不合理，又進(jìn)一步抑制了居民消費(fèi)和內(nèi)需擴(kuò)大。

在二次分配中，政府的財(cái)政收入比重居高，但支出比例不合理，如各級(jí)部門行政開支過高，行政開支比例占財(cái)政收入竟達(dá)26％，而日本只占不到3％，歐洲許多國家也不到4％。近年來中國GDP每年增長10％左右，但稅收和行政開支的增長速度卻是百分之二三十，地方政府還擁有數(shù)額龐大且缺乏監(jiān)督的賣地款等預(yù)算外開支。

種種原因?qū)е赂呤杖肴巳号c低收入人群的差距擴(kuò)大化，根據(jù)中國改革基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯?shù)恼{(diào)研，城鄉(xiāng)合計(jì)，全國最高與最低收入10％家庭間的人均收入差距約55倍，而不是按國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算的21倍。中國實(shí)際收入差距要遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)顯示的水平。

城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)又成為縮小收入差距的一道阻礙，戶籍制度、社會(huì)保障體系的差異化，使得城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大化。中國(海南)發(fā)展與改革研究院院長遲福林的研究指出，目前，城鄉(xiāng)名義收入差距為3.3：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距已達(dá)5～6：1。

問題已然清楚，但在改革的路徑上，仍然還在爭(zhēng)議不休。“路徑上大概存在三個(gè)爭(zhēng)議，一是標(biāo)本兼治抓什么?標(biāo)比較清楚，本是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的問題。二是到底先抓一次分配還是先抓二次分配?第三是抓什么重點(diǎn)?是控高(收入人群)還是提低(收人人群)或擴(kuò)中及其他?”中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長兼薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長蘇海南對(duì)記者說。

政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制的爭(zhēng)議

雖然自“十一五”以來，外界一直在呼吁改變收入分配結(jié)構(gòu)和收入分配體制，但相關(guān)的政策措施有限，行政力量和市場(chǎng)機(jī)制的平衡問題充滿爭(zhēng)議。

在一次分配領(lǐng)域，即提高勞動(dòng)者收入方面，《工資條例》(草案)的討論至今仍無明確信息，工資集體協(xié)商制度推行10年來，效果也幾近于無，在今年來各地依靠政府部門力量強(qiáng)推，但也招來了諸多爭(zhēng)議。

“在一次分配領(lǐng)域過多地強(qiáng)調(diào)政府的作用，可能會(huì)給勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來一些負(fù)面的東西，當(dāng)前中國的勞動(dòng)力仍然供大于求，大幅度的提高工資可能就會(huì)適得其反。在最低工資標(biāo)準(zhǔn)上，政府該制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，但更多應(yīng)該讓市場(chǎng)發(fā)揮作用?！崩顚?shí)認(rèn)為。

“目前的首要問題不是就業(yè)人群的工資快速增長的問題，而是沒有就業(yè)人群的就業(yè)問題。政府的責(zé)任在于進(jìn)行人力資源的培訓(xùn)和投入?！彼f。

工資集體協(xié)商效果不彰的原因在于沒有一個(gè)完善的機(jī)制保證，目前連接勞資雙方談判的工會(huì)組織形同虛設(shè)。政府應(yīng)推動(dòng)工會(huì)組織的建設(shè)，談判則交由勞資雙方去執(zhí)行。

蘇海南則指出，政府在一次分配中應(yīng)該發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，但應(yīng)把握好度。現(xiàn)在有些地方搞“運(yùn)動(dòng)式”的集體協(xié)商，要求企業(yè)必須按照工資指導(dǎo)線來增加工資，則會(huì)破壞勞資之間的博弈關(guān)系。“要?jiǎng)澐智宄S護(hù)公平正義和與民爭(zhēng)利的界限，凡屬維護(hù)公平正義、扶助弱者的事，政府應(yīng)該定規(guī)則，當(dāng)好裁判員；凡屬老百姓賺錢的事，政府應(yīng)不插手。其次，要?jiǎng)澐智宄袌?chǎng)主體自己能夠處理的事與處理不好的事的界限，能夠按市場(chǎng)規(guī)律和政府規(guī)則自己處理好的，政府不管或少管?！彼f。

“中國基尼系數(shù)最低的地方是浙江，最高的地方是貴州。浙江的老百姓創(chuàng)業(yè)多，民營企業(yè)多，中等收入人群龐大，而貴州個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)少。貴州、甘肅、青海等地的基尼系數(shù)都高?！敝醒朦h校研究室副主任周天勇舉例。

對(duì)政府責(zé)任的指責(zé)更多來自部門壟斷與行業(yè)壟斷所帶來的高利潤，造成收入分配差距拉大的問題上，《反壟斷法》2007年頒布至今已有3年，但壟斷狀況非但得不到改善，甚至有趨向惡化之嫌。壟斷行業(yè)的工資改革制度由于缺乏公開透明的成本機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，其改革的可信度也大打折扣。

在一次分配領(lǐng)域，政府更需解決的根本問題則在于減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過多的干預(yù)，導(dǎo)致大量的腐敗和灰色收入，這是導(dǎo)致收入差距拉大的一個(gè)主要原因，要破除部門壟斷和小金庫。二是如何解決各種市場(chǎng)中的資源定價(jià)問題，由于資源定價(jià)的行政壟斷，市場(chǎng)配置資源得不到有效的發(fā)揮，造成不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同人群之間收入的差距過大。

“政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)一是扭曲市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律；二是導(dǎo)致企業(yè)的效率下降；三是直接導(dǎo)致官員的收入畸型，收入分配秩序混亂。”蘇海南說。

中國國民收入分配體系存在巨大漏洞和嚴(yán)重制度缺陷。目前收入分配差距過大的原因，主要不在于市場(chǎng)化，而在于制度不健全所導(dǎo)致的腐敗和灰色收入。

突破之難

今年3月至7月期間，全國人大常委會(huì)圍繞“十二五”規(guī)劃編制展開了4個(gè)月的專題調(diào)研，形成了15個(gè)專題調(diào)研報(bào)告。其中即有關(guān)于國民收入分配體制問題的調(diào)研報(bào)告。8月23日，全國人大財(cái)經(jīng)委在這份報(bào)告中提出：盡快出臺(tái)收入分配改革方案。

而在此之前的2007年-2009年間，《關(guān)

于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實(shí)施細(xì)則》前后共舉行了6次征求意見討論會(huì)的草案，今年3月曾上報(bào)國務(wù)院，后被退回，目前仍無消息。

“遇上經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的時(shí)候，發(fā)展第一的想法又占據(jù)了上風(fēng)，收入分配的首要任務(wù)又開始動(dòng)搖，提高兩個(gè)比重(居民收入在國民收入分配中的比重與勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重)遲遲不能落實(shí)。十七大提出改革收入分配體制，但落實(shí)的具體措施幾乎沒有。十八大召開的時(shí)候有沒有什么新招?現(xiàn)在看不到。”一位受訪專家指出。

據(jù)悉，即將于10月15-18日舉行的十七屆五中全會(huì)將審議“十二五”規(guī)劃，據(jù)有關(guān)專家透露，收入分配改革將在規(guī)劃中有所體現(xiàn)。但總體來看，“期望不要過高，取得突破性進(jìn)展的可能性不大”。

既缺乏認(rèn)識(shí)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，同時(shí)又面臨著既得利益群體的阻礙，“調(diào)整政府與企業(yè)的分配關(guān)系，涉及中小企業(yè)要不要減、免稅的問題，改變勞動(dòng)收入和政府收入的關(guān)系，涉及個(gè)稅起征點(diǎn)要不要調(diào)高的問題，財(cái)稅部門不同意。改變不同行業(yè)收入差距的問題，涉及央企紅利要不要全民分享的問題，充實(shí)社?；鹪趺醋?國資委不同意?！鄙鲜鰧＜抑赋觥?/p>

“收入分配體制改革，改變大格局是不容易的，‘十二五期間也并非要改變這一格局，而是要對(duì)一些分配不公的因素加以有效解決?！崩顚?shí)說，“解決政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過大導(dǎo)致的腐敗和灰色收入問題，以及資源定價(jià)扭曲的問題，也就為之后的收入分配改革解決了一個(gè)社會(huì)信任的問題。”

而二次分配的解決目前來看更顯艱難，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，由于前期民生欠賬過多，現(xiàn)在中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬高達(dá)萬億之巨，而且空賬每年還以1000多億元的規(guī)模擴(kuò)大，而個(gè)人賬戶現(xiàn)有實(shí)際資金的總額不超過500億元。如何合理分配財(cái)政資金，提高民生投入的比重，是二次分配需要重點(diǎn)解決的問題。

“路徑就是建立公開透明的預(yù)算制度，加強(qiáng)有效的管理預(yù)算開支，建立財(cái)政支出的監(jiān)督制度，這都涉及一系列的行政管理體制改革乃至政治體制的改革。”蘇海南說。

在城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)上，中央提出“十二五”期間重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但從目前的情況來看，戶籍制度和城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌制度仍然困難重重?！鞍凑瘴覀兊墓浪悖擎?zhèn)化如果提到50％以上，間接會(huì)促進(jìn)農(nóng)民收入提高7個(gè)百分點(diǎn)。”蘇海南說，但城鎮(zhèn)化仍然會(huì)是比較長期的過程。

李實(shí)則指出目前的城鎮(zhèn)化面臨著片面地推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。只有真正提升農(nóng)村人力資本，才能真正改善農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距。