“十二五”,改革的大考

趙 義

10月15日至18日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議將在北京召開，會議的核心議題就是研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議。按照執(zhí)政黨對于中國未來的規(guī)劃藍(lán)圖，“十二五”時(shí)期將是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期。執(zhí)政黨力圖通過“十二五”規(guī)劃為這一藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)“打下具有決定性意義的基礎(chǔ)”。

一個眾所周知的事實(shí)是，“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”將成為“十二五”規(guī)劃的主要內(nèi)容。中共十七大正式提出“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。在成功應(yīng)對全球性的金融危機(jī)之后，中央政府更認(rèn)識到：“國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，表面上是對經(jīng)濟(jì)增長速度的沖擊，實(shí)質(zhì)上是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的沖擊?！?/p>

而尚需要繼續(xù)觀察的是，“十二五”規(guī)劃將通過哪些措施加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?從中共中央總書記胡錦濤在年初省部級干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀研討班上所概括的8個重點(diǎn)工作來看，其中很多子命題的提出多有時(shí)日，比如自主創(chuàng)新、“走出去”、生態(tài)文明、社會建設(shè)等等。有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)，更有遲遲難以突破的“體制性障礙”。

保增長相對容易，因?yàn)橛?0年改革開放積累起來的一整套圍繞經(jīng)濟(jì)增長的體制機(jī)制；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相對困難，因?yàn)榭捎玫默F(xiàn)成的辦法不如前者充足，有些重要的方面還要改革前者那套體制機(jī)制。比如以前國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的時(shí)候，放開一點(diǎn)邊緣地帶，就會極大增進(jìn)經(jīng)濟(jì)福利，收獲改革紅利；而今天打破國企的壟斷，雖說亦可以增進(jìn)民眾福利，卻因?yàn)橛|及既得利益而難以推進(jìn)。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的工作中，也要區(qū)分相對容易和相對困難的兩個方面。比如調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件倒逼到了一定程度，發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)專業(yè)就有內(nèi)在的動力，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的承接也是很自然的結(jié)果，但會不會產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了，污染也轉(zhuǎn)移了?顯然這與生態(tài)文明建設(shè)的方向并不相符。再比如，城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是最大的內(nèi)需，具有最雄厚的內(nèi)需潛力，但城鎮(zhèn)化會不會最后只變成是大興土木建設(shè)，而上世紀(jì)80年代以后出生的農(nóng)民工主體的身份轉(zhuǎn)換工作進(jìn)展緩慢?如果城鄉(xiāng)土地市場的改革和戶籍改革不同時(shí)推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力只會體現(xiàn)在投資性內(nèi)需而不是消費(fèi)性的內(nèi)需。

和最近幾次的五年計(jì)劃一樣，“十二五”規(guī)劃最需要避免的后果是：在急切的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件變化的壓力下，有些相對容易的會如期實(shí)現(xiàn)，而相對困難但是更重要的目標(biāo)卻難以實(shí)現(xiàn)。若如此，“十二五”規(guī)劃的“決定性意義”就會打折扣。

包容性增長

9月16日，國家主席胡錦濤在北京人民大會堂出席第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議開幕式，在胡錦濤的致詞中，有一個新鮮的概念引起了大家的關(guān)注，即“包容性增長”(inclusive growth)。這個新鮮詞匯引起關(guān)注，顯然與正在熱議中的“十二五”規(guī)劃有關(guān)系，如果這個詞匯進(jìn)入執(zhí)政黨“十二五”規(guī)劃建議草案中，也并非不可能。

按照胡錦濤在致詞中的表述，實(shí)現(xiàn)包容性增長，“根本目的是讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。”簡而言之，包容性增長的理念說明，追求經(jīng)濟(jì)增長速度固然仍很重要，但片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)不合時(shí)宜。用胡錦濤的話說：“實(shí)現(xiàn)包容性增長，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題，為推進(jìn)貿(mào)易和投資自由化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)社會基礎(chǔ)，這是亞太經(jīng)合組織各成員需要共同研究和著力解決的重大課題?！?/p>

也就是說，長時(shí)期的片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)積累了諸多社會問題，而經(jīng)濟(jì)增長本身卻面臨著日益嚴(yán)峻的社會基礎(chǔ)短板的制約。人們所熟知的一個例子是，要增強(qiáng)消費(fèi)這駕馬車對于中國經(jīng)濟(jì)的拉動力，就需要降低居民審慎儲蓄的動機(jī)，而這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會保障體系的投入和建設(shè)。

包容性增長的核心是共享經(jīng)濟(jì)增長成果。因?yàn)?，片面追求?jīng)濟(jì)增長的社會后果主要就是體現(xiàn)在公平正義的缺失。比如說，低成本勞動力優(yōu)勢，以前人們可以接受，但現(xiàn)在越來越不能接受，是因?yàn)槠孀非蠼?jīng)濟(jì)增長的模式已經(jīng)極大拉高了人們的“再生產(chǎn)”成本，此時(shí)的低成本勞動力優(yōu)勢就變成變相的“掠奪”。中國的通貨通脹之所以特別有破壞力，中央政府對于通貨膨脹特別警惕(溫家寶總理曾經(jīng)把物價(jià)問題總結(jié)為兩個可以危及社會穩(wěn)定以致政權(quán)鞏固的問題之一，另一個是貪污腐敗問題)，部分原因也在于它對一部分基本沒有談判能力的群體的打擊將是致命的。

片面追求經(jīng)濟(jì)增長帶來的問題可能社會化，也可能政治化?，F(xiàn)在主要還是體現(xiàn)在社會化方面。社會化主要體現(xiàn)在社會問題和社會矛盾的積累上。比如部分群體對于前途的信心動搖，此起彼伏的環(huán)境維權(quán)事件等等。《人民日報(bào)》最近一段時(shí)間對中產(chǎn)的不安全感、預(yù)防階層固化等社會問題進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道。這些社會問題不是簡單依賴過去習(xí)慣的經(jīng)濟(jì)增長就可以解決的。現(xiàn)在人們常常簡單地將諸多社會問題歸結(jié)為社會心理問題或者是維穩(wěn)問題，這樣的情況當(dāng)然有，但核心問題還是共享發(fā)展成果不夠帶來的。如果不能實(shí)現(xiàn)包容性增長，那么片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度所帶來的社會問題更將日益積累，經(jīng)濟(jì)增長本身的成果也可能喪失掉。

現(xiàn)在就像是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)增長的一場賽跑。中國不能不維持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，發(fā)展階段也決定了這一點(diǎn)的可能性，但又必須防止其帶來的社會問題和社會矛盾進(jìn)一步惡化，不能得到及時(shí)化解。

改革難在哪里

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出路還是在改革。經(jīng)過前幾年對于改革本身的總結(jié)，如今的改革也理應(yīng)再出發(fā)。改革最難的地方就在于利益調(diào)整，因?yàn)椤袄姹葞缀喂磉€頑強(qiáng)”。正如溫家寶總理說的：“當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域的改革都已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，引發(fā)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)增大?！?/p>

真正的改革從來都是以利益調(diào)整為核心。歷史上改革的失敗核心原因之一就是改革被利益打敗。但對于“利益調(diào)整”本身需要明確其含義?；仡櫢母镩_放的歷史，包產(chǎn)到戶的改革之難更多的在于意識形態(tài)方面，后來國有企業(yè)改革，改變的是部分工人階級的現(xiàn)實(shí)利益。但今天的改革，更多的是要觸動資本的利益。所謂“引發(fā)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)”主要不是改革中政府和民眾的利益沖突，而是改革者和被改革的強(qiáng)勢力量的利益沖突(其背后當(dāng)然是強(qiáng)勢力量和國民普遍福利之間的利益沖突)。

其中的關(guān)鍵之一又是中央和地方的關(guān)系問題。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是政府要力推的改革使命，從現(xiàn)在的諸多舉措看，無論是環(huán)保、依法行政、改善民生，還是修改拆遷條例、制定工資協(xié)商條例等方面，都要求地方政府去落實(shí)和執(zhí)行。改革進(jìn)程的難度是可想而知的。

一個值得深思的問題是，為什么改革開放30余年之后，在“十二五”規(guī)劃的討論中，輿論仍普遍關(guān)注“從國富到民富”的問題?其原因除了不受節(jié)制的資本之外，重要的原因恐怕是在于地方政府對于民眾

和社會的財(cái)富的汲取是否過度。上世紀(jì)80年代，“藏富于民”和“藏富于地方”還是良性關(guān)系，如今這種關(guān)系已發(fā)生了改變。

總體而言，“十二五”期間，中央政府會推出更多普惠性的公共產(chǎn)品。這樣的公共產(chǎn)品，不是狹義上的民生的概念，公平競爭、依法行政等這些方面同樣是普惠性的公共產(chǎn)品。而如何讓地方政府有動力去落實(shí)和執(zhí)行，就是一個重大考驗(yàn)。

比如，溫家寶總理在談到依法行政時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在，有的地方和部門出臺的一些規(guī)章制度和政策性文件，違法增設(shè)許可項(xiàng)目、處罰種類和強(qiáng)制措施，違法規(guī)定地區(qū)封鎖和部門壟斷條件，違背市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，損害了國家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性，損害了人民群眾的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象。今后，各級行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格遵守憲法和立法的規(guī)定，按照法定權(quán)限及程序立法和出臺規(guī)范性文件，加強(qiáng)合法性審查，做到下位法與上位法不矛盾、不抵觸，政策之間‘不打架。”而要做到這一點(diǎn)，可能比讓地方政府多增加一些教育、社保等方面的投入更加困難。

動力

就在人們熱議“十二五”規(guī)劃過程中，有論者表達(dá)了對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的動力在減弱的擔(dān)憂，其表現(xiàn)就是，盡管年初開始，中央領(lǐng)導(dǎo)人一再強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必要性和緊迫性，但政府部門對平滑短期增長速度的關(guān)注大大超出了推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，一些重要的結(jié)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢，甚至經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型也被理解為狹義的產(chǎn)業(yè)升級。

其實(shí)，回顧一下改革開放的歷史就可以發(fā)現(xiàn)，所謂改革或者轉(zhuǎn)型，動力之一是來自民間力量的推動，動力之二是客觀的經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)發(fā)生重大變化，動力之三是政府主導(dǎo)。后兩者往往是起決定作用的。為什么經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型會被理解為狹義的產(chǎn)業(yè)升級，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)在客觀上碰到了各種壁壘(外貿(mào)形勢的變化、土地資源的稀缺、勞動力的不足等等)，已經(jīng)不能不進(jìn)行升級。

因此，如果不是拘泥于理念和價(jià)值觀本身，那么不能不承認(rèn)：現(xiàn)在的轉(zhuǎn)變，能夠比較順利推進(jìn)的勢必是那些客觀經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)發(fā)生重大變化的領(lǐng)域。有些地方政府為什么對于城鎮(zhèn)化如此熱衷?重要原因就是可以利用城鎮(zhèn)化來取得日益稀缺的土地資源。同樣道理，城鄉(xiāng)土地市場的結(jié)構(gòu)性改革何時(shí)可以取得突破?最大的可能就是在地方政府的土地財(cái)政開始衰竭之際。因?yàn)?，只有在衰竭之際，相關(guān)的利益障礙才會最小，改革的阻力也會最小。

為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，人們普遍期望能夠改變對于官員的考核方式。但難題在于，無論怎樣改變考核方式，最能夠方便衡量的仍然是數(shù)字化的東西。極端地說，如果非要將一些很難數(shù)字化考量的方面進(jìn)行考核，那么很多官員照舊會給出一堆數(shù)字。并且，一個發(fā)達(dá)地區(qū)的官員建造1萬套廉租房和一個落后地區(qū)的官員建造2000套廉租房，哪個成績更大?這些都是很難評價(jià)的。

重要的還是即時(shí)抓住轉(zhuǎn)型動力的機(jī)遇。尤其是，改革者應(yīng)該敏銳捕捉有利于轉(zhuǎn)型的動力因素，如利用金融危機(jī)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一樣，下定決心進(jìn)行改革。當(dāng)民工荒來臨的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)下決心推進(jìn)工資集體協(xié)商；當(dāng)學(xué)歷貶值，人口拐點(diǎn)出現(xiàn)的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)下決心把教育家辦學(xué)落到實(shí)處；當(dāng)大城市土地財(cái)政日益衰竭的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)下決心推進(jìn)稅制改革，讓地方政府有錢去辦好事；當(dāng)人們對于國有企業(yè)壟斷不滿的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)下決心減少服務(wù)業(yè)和一些壟斷行業(yè)對民營企業(yè)的壁壘。如此等等。

如果任由這些有利的動力因素流失而裹足不前，那么再好的規(guī)劃最后也會成為“半拉子工程”。從這個意義上說，未來的5年是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的5年，更是體制改革攻堅(jiān)的5年。