應對金融危機的稅收政策評價與思考

席衛(wèi)群

[摘要]為了減少金融危機的沖擊，各國紛紛采取稅收政策來刺激經濟。從實施施情況看，各國主要是以凱恩斯理論為指導進行稅收政策的調整。盡管程度不一，側重點也有所差別，但主要是在所得稅上做文章，再輔之以流轉稅的微調。由于我國經濟基礎和發(fā)達國家不同，不能簡單地將凱恩斯的短期分析方法拿來應對長期性問題，需要平衡以應急為目標的基礎設施投資刺激與促進消費增長為目標的結構調整。因此，我國稅收政策的能量應該釋放到有利于改革和結構轉換的方向上來，具體可從降低稅收增速、調整稅制結構、進行分稅制稅收管理體制改革、加強非稅收入管理等方面著手。

[關鍵詞]金融危機；稅收政策；減稅；增稅

[中圖分類號]F810.42[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)02-0068-06

2008年初以來，源自美國次貸危機的國際金融危機不斷惡化，并對全球的實體經濟產生巨大沖擊。國際貨幣基金組織(IMF)在2008年10月的《世界經濟展望》報告中指出，受嚴峻金融危機沖擊，世界經濟正進入“嚴重低迷期”。IMF將2008年、2009年世界經濟增長預期分別下調至3.9％和3％，為2002年以來最低增速；發(fā)達國家分別為1.5％和0.5％，遠低于2007年的2.6％。據世界貿易組織分析，全球貿易量從2007年的5.5％下降到2008年的4.5％。2009年6月22日，世界銀行業(yè)預計全球經濟2009年將萎縮2.9％。2009年7月召開的G8峰會上，各國領導人也慎言經濟形勢還不容樂觀。在嚴峻的現實面前，各國為了刺激經濟，紛紛調整稅收政策，希冀擺脫危機的影響，并順勢優(yōu)化經濟結構。

一、各國刺激經濟的稅收政策

(一)發(fā)達國家的稅收政策調整

發(fā)達國家為了盡快擺脫金融危機的沖擊，紛紛調整稅收政策，通過增減稅配合來刺激經濟。

1.減稅政策。

(1)運用減稅、退稅等手段增加中低收入者的消費能力。美國房地產市場是這次金融危機的導火線，為從源頭上解決危機，刺激國內經濟，布什政府數次調整了稅收政策，奧巴馬執(zhí)政以來，也在稅收上做文章，其中有一塊就是提高中低收入者的消費能力。

2007年12月20日，布什總統(tǒng)簽署了《抵押貸款債務減免的稅收豁免法案》，對房屋所有人住房按揭貸款減免的同時進行稅收豁免援助，增強房屋貸款者的債務償付能力。2008年2月14日，布什簽署了總額約為1680億美元法案，希望通過大幅退稅刺激消費和投資。規(guī)定年收入在7.5萬美元以下的納稅人可得到600美元的一次性退稅；以家庭為單元納稅的，如果家庭年收入不超過15萬美元，每個家庭將得到1200美元的退稅；有兒童的家庭，每個兒童將得到300美元的額外退稅。年收入超過7.5萬美元的納稅人或年收入超過15萬美元的家庭，也可獲得部分退稅。2008年10月2日美國國會參議院通過“史上最大規(guī)模救市計劃”，金融救援額度達8 500億美元，其中1500億美元主要用于市場中的弱勢群體。2009年2月11日，奧巴馬政府出臺了7 890億美元的經濟刺激方案。在2009年和2010年稅收年度，給予每個中低收入居民納稅人每年不超過500美元(每個家庭不超過1000美元)的薪酬稅收抵免，如果個人年薪不高于7萬美元，可獲得個稅減免500美元。增加個人所得稅的子女稅收抵免，放寬規(guī)定期限內首次購房稅收抵免的條件。

2009年美國還根據通貨膨脹指數提高不同申報單位的標準扣除額。已婚聯合申報的夫婦，標準扣除額增加500美元，達到11 400美元；單身個人和已婚單獨申報的個人，標準扣除額增加250美元，達到5 700美元；戶主的標準扣除額增加350美元，達到8 350美元。由于基本生計費用扣除額和標準扣除額的增加，許多低收入者將免于繳納個人所得稅。65歲以上的老年人以及盲人獲得的附加標準扣除額，2009年比2008年增加50美元。此外，美國還提高每種申報身份的稅率檔次起始金額和個人贈予的免稅金額。對已婚聯合申報者而言，15％與25％稅率檔次的臨界點從2008年的65 100美元提高到2009年的67 900美元。單身個人、已婚單獨申報的個人以及戶主的稅率檔次起始金額也分別根據通貨膨脹調整。免稅的個人贈予最高額也由2008年的12 000美元，提高到2009年的13 000美元。

德國、加拿大、英國等也都調高了個人所得稅的基本扣除額或降低稅率，并在其他稅種上做文章。英國從2008年12月1日至2009年12月31日，將增值稅標準稅率從17.5％臨時降至15％。提高社會保障稅免征和減征收入額的上、下限。其中雇員的免征額由周薪90英鎊提高到95英鎊，自由職業(yè)者免征和減征收入額從年所得5 345～40 040英鎊提高到5 715～43 875英鎊。加拿大計劃將貨物和勞務稅稅率從7％降至5％。丹麥政府將個人所得稅最高邊際稅率由目前的63％降到55％。在2011年之前，將個人所得稅最高邊際稅率下調8個百分點，并將適用該稅率的起征所得額在原基礎上提高3.6萬丹麥克朗，使更多丹麥納稅人可以按較低的稅率繳稅。

(2)運用稅收優(yōu)惠扶持企業(yè)、調整產業(yè)結構。為了幫助企業(yè)渡過難關，很多國家對企業(yè)采取各種扶持手段。美國對企業(yè)2009年新購置的資產給予特別扣除，允許企業(yè)在2008年和2009年發(fā)生的經營虧損可以向前結轉5年。對新招聘的越戰(zhàn)老兵和16～24歲的無業(yè)青年給予就業(yè)稅收優(yōu)惠。中小企業(yè)可獲得總額為500億美元的稅收優(yōu)惠。日本自2009年4月1日至2011年3月31日，將年度所得不超過800萬日元的中小企業(yè)所得稅率由22％降至18％，從2009年2月1日起重新對中小企業(yè)實行虧損退稅政策。2009年4月日本規(guī)定，對日本企業(yè)海外分支機構匯回日本的收入免征公司所得稅。英國推遲提高小公司適用的優(yōu)惠稅率，允許公司虧損前轉3年，并計劃對公司的境外股息免征公司所得稅，防止集團公司總部遷往低稅國。德國對2009年1月1日至12月31日期間購置或生產的固定資產實行25％的余額遞減法計提折舊。法國政府承諾對企業(yè)2009年的投資給予115億歐元的信貸和稅收優(yōu)惠支持，企業(yè)可以根據2005、2006、2007各年度的研發(fā)費用向稅務機關要求返還稅前扣除研發(fā)費用后多繳的所得稅款。加拿大逐步降低公司所得稅率，2009年從19.5％降至19％，以后各年逐步降到2012年的15％。葡萄牙將中小企業(yè)所得稅率從25％降至12.5％，減少0.1％的物業(yè)稅。2009年2月上旬，丹麥允許企業(yè)延期6個月繳納60億丹麥克朗的增值稅和社會保障稅。

與此同時，為了增強以后的競爭力，各國還紛紛出臺優(yōu)惠政策鼓勵產業(yè)結構調整。2009年5月5日，美國眾議院通過一項為舊車置換新車提供財政支持的方案。消費者用舊車置換購買更節(jié)能的新轎車及卡車時，最多可獲得價值4 500美元的優(yōu)惠代金券。根據奧巴馬的《美國復蘇和再投資》法案，美國向成千上萬的家庭提供修繕房屋的財政資金支持，納稅人購買節(jié)能的制冷和取暖設備、絕緣材料等產品，可享受

1 500美元的稅收抵免。對購買更加節(jié)能的充電式混合動力車者，給予最高達7 500美元的稅收抵免。法國經濟、財政與就業(yè)部長拉加德2009年5月5日也表示，法國政府擬在近期推出“新車置換獎金”制度，計劃對購買小排量、更環(huán)保的新車給予200歐元至1 000歐元的補貼，對購買大排量、高污染的新車新增高達2 600歐元的汽車購置稅。英國也從2009年5月開始實施涉及34億美元的環(huán)保計劃，對將車齡超過lO年的車置換為新車的消費者，給予3 500英鎊的財政補貼，鼓勵民眾用車更加節(jié)能環(huán)保。德國2009年對主動報廢車齡超過9年的1日車并購買環(huán)保車者給予2 500歐元的補貼，并準備將政府用于該計劃的相關補貼上限從15億歐元提高到50億歐元。意大利除了對報廢舊車購買環(huán)保車者給予最高達5 000歐元的補貼外，還準備在未來的3年內，給予太陽能供暖產業(yè)55％的減稅激勵，利用地熱和生物能源供暖的地區(qū)也可獲得相應的退稅。

2.增稅政策。

為了調節(jié)消費，保護環(huán)境，減少財政赤字壓力，各國在減稅的同時，還針對性地增稅。美國奧巴馬剛提出的《碳排放總量管制與交易》法案，決定按照“污染者付費”的原則，通過碳排放“額度拍賣”籌措財源，促進低碳技術的開發(fā)運用，力爭使美國到2050年二氧化碳減排達到80％。預計未來的10年內可從碳排放配額和交易法案中獲得6 460億美元的碳稅收入，這些稅收大多來自排放量較大的石油、電力和重工業(yè)。為了減少國際避稅現象，奧巴馬宣布將在2011年取消“本國企業(yè)海外投資延遲納稅”的優(yōu)惠政策，估計增加稅收2 100億美元。

英國決定提高煙、酒、燃油稅和民航乘客的征稅標準，從2011年4月6日起，對年所得超過15萬英鎊的高收入人群適用的個人所得稅最高邊際稅率從40％提高到45％。日本也準備提高消費稅稅率。愛爾蘭財長拉尼漢2009年4月7日宣布一個緊急補充預算案，該預算案總共將增加收入35億歐元(46億美元)，其中20億歐元將來自于提高稅收，特別是提高所得稅。重點是提高高收入者的所得稅，個人所得稅的最高稅率將從41％提高至43％；另外，提高煙、酒和汽油的稅收。同時，將社會保險費的上限提高1％。

(二)發(fā)展中國家的稅收政策調整

伴隨著發(fā)達國家的增減稅，發(fā)展中國家也加大了稅收調整力度。

巴西在2008年12月11日宣布實施聯邦稅收減免政策，減免金額預計達84億雷亞爾。提高了個人所得稅適用的各檔稅率的最低限額和最高限額，增加了7.5％和22.5％的兩檔稅率。將個人消費金融操作稅率從3％降至1.5％。印度降低部分產品的增值稅，允許國營公司發(fā)行總金額為21.1億美元的免稅債券。從2008年11月起開始對鋼鐵和毛豆油恢復征收進口關稅，以保護國內產業(yè)。2009財政年度將服務稅稅率從12％下調至10％，10％的消費稅稅率下調兩個百分點。石腦油進口免關稅政策延續(xù)至2009年3月。

韓國政府決定對購買韓國國債和貨幣穩(wěn)定債券的外國人，免征相關利息收入的法人稅及所得稅，對債券到期之前轉讓債券所得的轉讓差額也予免稅。對截至2010年2月回國購買房地產的海外僑胞予以5年內免繳轉讓所得稅(其中，首都圈防止人口過密區(qū)域減免60％的轉讓所得稅)等稅收優(yōu)惠措施，并設立了海外僑胞專用基金，將基金紅利的所得稅率由20％下調到5％。到2010年，個人所得稅率從目前的8％～35％下調至6％～33％。收入扣除額提升到100～150萬韓元。遺產和贈與稅率從目前的10％～50％降至6％～33％。中小企業(yè)的公司所得稅從1億韓元提高到2億韓元，資本利得稅的納稅門檻從6億韓元提高到9億韓元。

格魯吉亞從2008年1月1日起將企業(yè)所得稅稅率從20％降低到了15％，將稅率為12％的個人所得稅與稅率為20％的社會稅合并成單一稅種減按25％的稅率征收。保加利亞從2008年起實行10％的統(tǒng)一的企業(yè)所得稅稅率，企業(yè)稅負大幅降低。馬來西亞的公司所得稅率已由2006年的28％降低到2007年的27％，并在2009年將稅率降到25％。烏克蘭公司所得稅率從2006年開始，每年下降1個百分點，至2010年下降到20％。立陶宛將24％的個人所得稅率降至20％，提高低收入家庭的非應稅扣除額，對投資新技術的公司給予所得稅優(yōu)惠，公司用于再投資的利潤部分可獲得50％的稅收減免，對小型家庭企業(yè)提供5年的稅收抵免。但同時將公司所得稅率和增值稅率都提高至20％。

二、對各國稅收政策的評價

各國實施的稅收調整政策，盡管程度不一，側重點也有所差別，但主要還是在所得稅上做文章，再輔之以流轉稅的微調。其中發(fā)達國家側重于刺激消費和投資。由于這次危機源自房地產市場，因此很多國家，尤其是美國，重點扶持房地產市場，同時通過降低個人所得稅、增值稅等拉動內需，并增減稅配合引導產業(yè)結構的調整，大力扶持新能源產業(yè)的發(fā)展，并視之為未來經濟的主導。發(fā)展中國家由于個人所得稅比重小，調節(jié)能力弱，主要在公司所得稅上做文章，側重于扶持吸納勞動力就業(yè)較多的中小企業(yè)發(fā)展。通過降低稅率、增加抵免等手段提高企業(yè)的投資積極性，增強其抗風險能力，并有意識地保護國內產業(yè)，減少經濟的對外依賴度。

可以看出，上述國家的稅收調整，主要是以凱恩斯理論為指導。雖然自20世紀70年代末凱恩斯主義的宏觀政策及理論被貨幣主義學派、合理預期學派、供給學派等群起抨擊，并在80年代被供給學派取而代之，但這次的經濟危機，以美國為首的發(fā)達國家的稅收政策主要立足于增加需求，希望通過內需的提高來拉動經濟，實質上是凱恩斯主義的回歸。因為凱恩斯主義政策是短期政策，所以很多國家都限定了減稅的有效時間，大多兩三年，具有臨時性特征，一旦經濟形勢好轉，就會進行相應的調整。

這就給我們提供了一個很重要的啟示：拉動內需、啟動消費的稅收政策不能長時期使用，只能作為相機抉擇的政策。同時由于我國的經濟基礎和發(fā)達國家不同，不能簡單地照搬凱恩斯理論，將凱恩斯的短期分析方法拿來應對長期性問題。因為凱恩斯理論有其運用的經濟前提。凱恩斯對消費持“絕對收入假說”，認為消費者的短期消費水平主要取決于現期收入絕對水平，隨著收入增加，人們的消費也增加，但邊際消費傾向是遞減的，將宏觀經濟困境歸結為有效需求不足。

凱恩斯理論的提出是為了解決西方國家有效需求不足問題，而西方國家的經濟基礎是發(fā)達的市場經濟。在發(fā)達的市場經濟條件下，經濟結構和體制在短期內幾乎是不變的，所以在宏觀經濟分析中，通常不把長期、結構、體制目標列入考察范圍。一般是以單一經濟結構和生產要素稀缺性為前提，研究稅收政策與現有資源的最優(yōu)配置。稅收調整政策主要是作為一種短期、需求管理政策來運用。

目前我國市場經濟尚不成熟，出現日趨嚴重的內部失衡和外部失衡。內部失衡是指儲蓄率和投資率過高，消費率過低；外部失衡是指國際收支的盈余過大，人民幣升值壓力劇增。這種格局的形成，是長期以來采取的粗放型經濟增長模式所致，即是靠高額資源投入，特別是高額投資來驅動經濟增長。因此，中國

經濟的根本出路在于實現經濟增長模式的轉型。由于我國目前正處在二元結構轉換和經濟轉軌的進程中，結構和體制不僅是可變的，而且直接制約著經濟態(tài)勢和宏觀政策的選擇。所以我國稅收政策不能僅著眼于短期效應，調節(jié)短期的供給與需求關系，還應兼顧長期發(fā)展問題，推進二元經濟結構轉換和經濟體制轉軌的進程，促進消費與投資的協調，從根本上解決有效需求不足問題。在這種前提下，稅收政策調控的側重點應和其他國家有所區(qū)別。有必要從生產函數著眼運用稅收政策調整分配格局，提高勞動和知識的比重，減少投資性比重，刺激投資的政策只能作為應急措施。從中長期看，我國稅收政策應著力于促進經濟發(fā)展方式轉變，即由資源投入驅動的粗放發(fā)展轉變到效率提高驅動的集約發(fā)展。如何平衡以應急為目標的基礎設施投資刺激與促進消費增長為目標的結構調整，是稅收政策決策中的一個關鍵點。

三、促進我國經濟發(fā)展的稅收政策建議

根據國家統(tǒng)計局資料，1978～1990年問的經濟增長中，我國消費增長貢獻率均值為62.9％；1990～2000年下降到56.6％；2001～2007年間，消費貢獻率均值下降到40.8％。與此同時，投資增長貢獻率在三個時期里，則從30.3％上升到36.1％，進而上升到49.5％。消費與投資增長貢獻率的變動，呈加速變化態(tài)勢。2001～2007年間消費的貢獻率均值下降了15.8個百分點，投資的貢獻率均值上升了13.4個百分點。投資增長貢獻超越了消費增長貢獻。消費需求的持續(xù)低迷，一方面使得我國經濟持續(xù)增長后勁不足，經濟增長不得不更多地依靠投資需求和出口需求拉動，進而惡化“產能過?！眴栴}和加劇國際貿易摩擦，“產能過?！眴栴}惡化和國際貿易摩擦加劇反過來又使得投資和出口拉動型經濟增長模式越來越難以為繼；另一方面也使得我國居民消費水平長期得不到應有的提高，影響了國民生活質量的提升。因此，只有把投資建立在消費市場的有效需求之上，才能有效拉動內需的擴大。作為宏觀調控的工具，靈活有效的稅收政策是刺激消費需求、解決當前消費不足和經濟增長乏力問題的有力舉措。盡管近兩年我國陸續(xù)出臺了一些稅收政策，如企業(yè)所得稅的合并、增值稅轉型、出口退稅率的提高、消費稅的改革、房地產交易的稅收政策調整等，但立足點主要還是鼓勵投資，對拉動消費，促進經濟結構調整的稅收政策還有待完善和加強。因此，我國稅收政策的能量應該釋放到有利于改革和結構轉換的方向上來：在城市，重點排除有礙于新的消費和投資增長點形成的體制和政策障礙；在農村，提高農業(yè)生產的收益率，疏通和拓寬農民向非農產業(yè)轉移渠道。具體建議如下：

(一)降低稅收增速

由于稅收計劃的剛性，很多地方為了完成稅收任務，往往提前征收稅款，這也是多年來稅收增幅遠大于經濟增速的主要原因之一。通過這種方式，國家集聚了大量的財富。在經濟形勢較好情況下，企業(yè)尤其是民營企業(yè)壓力還不大。但是在目前經濟形勢未完全好轉的狀況下，稅收就有可能成為企業(yè)難以承受之重。因此，應調低稅收任務指標，真正做到應征盡征，使稅收增速與國內生產總值增速相一致，幫助企業(yè)渡過難關。這樣既可以促進投資，又可以緩解就業(yè)問題，推動居民消費。

(二)調整稅制結構

一方面要促進經濟增長方式的轉變，提高企業(yè)的投資效率，拉動民間投資；另一方面應運用稅收政策減輕老百姓的預期消費壓力。為此，稅制結構上應有增有減。在減稅方面，可考慮進一步降低增值稅、企業(yè)所得稅稅率，減少企業(yè)的投資成本；提高出口退稅率，降低出口企業(yè)的成本；完善節(jié)能、環(huán)保的稅收優(yōu)惠，提高資源的循環(huán)再生能力，促進經濟增長質量的提高；提高增值稅、營業(yè)稅的起征點，完善自主創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠，提高就業(yè)率；實行對銷售農村的商品稅收優(yōu)惠，或給予財政補貼，增加農村市場的消費量；完善個人所得稅制，將住房購建利息支出、醫(yī)療費用和教育費用列人扣除范圍，適當降低稅率，提高人們的稅后可支配收入；重新設計對房產交易和出租涉及的稅收，避免目前營業(yè)稅、所得稅、土地增值稅、房產稅重復計征狀況，減少人們的購房成本。在增稅方面，可考慮擴大消費稅的征收范圍，將塑料、電池等納入征收范圍，減少環(huán)境的污染；將各種與環(huán)境有關的收費，通過費改稅，征收環(huán)境稅，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展；將醫(yī)療(包括制藥和藥械)、房地產和私立教育行業(yè)定為微利行業(yè)，對其超額利潤(包括國有大型壟斷企業(yè))征收超額所得稅；改革資源稅，提高稅率，改變計征方式，減少資源亂開采和浪費現象，提高資源的使用率；完善財產稅，考慮開征房產保有稅、遺產稅和贈與稅，鼓勵人們消費。

(三)進行分稅制稅收管理體制改革，消除非稅收入增長的根源

隨著政府職能的逐步完善，公共財政的逐步建立，稅收收入在政府收入中的比重逐年提高，非稅收入與稅收收入的比值由1978年的1.85:1下降到2006年的0.30:1。不過由于各種原因，目前納入財政收入的非稅收入主要是預算內和預算外非稅收入，體制外的非稅收入并未計入。因此，盡管根據統(tǒng)計口徑，與同類型的發(fā)展中國家相比，我國的非稅收入規(guī)模處于中等偏上水平，1995～2006年間非稅收入占GDP比重約在4％～6％之間，但如果將未納入預算管理的非稅收入考慮進去，1996～2006年間，非稅收入占整個非稅收入的比重超過了60％。為了進一步加強非稅收入管理，2009年4月財政部下發(fā)《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》，要求對地方所有非稅收入實行國庫集中收繳，并取得了明顯成效。根據財政部公布的數據，2009年1～5月累計財政收入同比降幅大于6個百分點，稅收同比降幅大于9個百分點，而非稅收入同比增幅卻大于28個百分點；7月份，稅收收入為35 464.99億元，同比下降3.5％，非稅收入為5 207.06億元，同此增長26％。

但是，加強管理并不意味著非稅收入增長的根源消除。我國大部分非稅收入，尤其是地方非稅收入都屬于亂收費，并不是為公共物品籌資，而是與財政體制分配不規(guī)范有很大關系。在1994年分稅制財政體制改革之前，我國的中央財政收入嚴重偏低，1994年財稅體制改革的目標之一就是要適當增加中央財力。隨著改革進程的加快，各級政府的財政收支矛盾日益突出，再加上中央對地方的轉移支付制度滯后，單靠預算內收入無法滿足改革和建設的需要。為了解決中央、地方在財權、事權分配關系上的劃分問題，迫使政府非稅收入管理采取預算內、外管理，并默許一部分體制外政府非稅資金存在，通過這種方式來解決各級部門和地方政府收不抵支狀況。這種做法導致我國非稅收入規(guī)模過大，地方政府非稅收入占本級預算內財政收入比重以及占財政性資金比重居高不下。因此不是簡單將地方非稅收入上收中央就能遏制地方征收非稅收入的動力。這種做法，很有可能導致更為嚴重的后果：地方在可支配財力減少的情況下，為了維持既定水平，在財政分配關系不變和稅收下滑狀況下，唯一的選擇是征收更多的非稅收入，這些最終都會轉嫁給社會承擔，降低消費的動力，從而出現“黃宗羲定律”中的“積累莫返之害”現象。