推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的國際國內(nèi)經(jīng)驗

趙 紅

(中共泰安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部,山東泰安 271000)

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的國際國內(nèi)經(jīng)驗

趙 紅

(中共泰安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部,山東泰安 271000)

國際經(jīng)驗:充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,制定和實施科學(xué)規(guī)劃,促進(jìn)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展,走可持續(xù)發(fā)展道路,妥善解決進(jìn)城農(nóng)民的融入問題,處理好大城市和中小城市發(fā)展的關(guān)系,發(fā)揮民間力量的作用。國內(nèi)經(jīng)驗:城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃為龍頭,產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐,制度創(chuàng)新為保障,因地制宜為立足點(diǎn),以人為本為核心。

城鄉(xiāng)一體化;國際國內(nèi);經(jīng)驗

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局是全面建設(shè)小康社會的重任。為此,總結(jié)國內(nèi)外推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗十分必要。

一、國際經(jīng)驗

由于國情不同,各國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的道路以及所面臨的問題也不盡相同,但積累的一些經(jīng)驗對我們具有一定的借鑒意義。

(一)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。戰(zhàn)后的日本雖選擇高度集中的城市化戰(zhàn)略,但不是孤立地發(fā)展大城市,置農(nóng)村于不顧,而是十分注意城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其做法一是通過立法促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,如為扶持山區(qū)農(nóng)村及人口稀疏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制定了《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《山區(qū)振興法》等;為促進(jìn)農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展,制定《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》、《關(guān)于促進(jìn)地方中心小都市地區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施重新布局的法律》等;二是通過提高農(nóng)產(chǎn)品價格增加農(nóng)民收入。日本農(nóng)產(chǎn)品的價格往往是我國同類產(chǎn)品的幾倍甚至十倍以上;三是采取多種方式加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投資。中央政府主要對建設(shè)項目進(jìn)行財政撥款及貸款,地方政府除財政撥款外還可發(fā)行地方債券進(jìn)行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善,加強(qiáng)了城鄉(xiāng)間的聯(lián)系,起到了提高農(nóng)村勞動者的收益,縮小城鄉(xiāng)差別的作用;四是重視教育、社保等社會事業(yè)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,使農(nóng)民享受到公共服務(wù)的普育。此外,法國政府注重為農(nóng)村居民提供與城市居民大致相等的公共服務(wù)與發(fā)展機(jī)會;挪威政府建立公共產(chǎn)品和服務(wù)向農(nóng)村傾斜的長效機(jī)制;韓國政府在上世紀(jì)70年代開展“新農(nóng)村運(yùn)動”,推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(二)制定和實施科學(xué)規(guī)劃

英國和其他西歐國家、日本和韓國政府都堅持以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。覆蓋英國整個城鄉(xiāng)的地下管網(wǎng)設(shè)施,是在100多年前的維多利亞女王時期規(guī)劃建設(shè)的,但在人口已經(jīng)增長了50倍的今天,仍能滿足實際的需要,可見其規(guī)劃的科學(xué)性和超前性。[1]韓國政府先后四次編制了《國土綜合開發(fā)規(guī)劃》。二戰(zhàn)后的日本雖然實施大城市發(fā)展模式,但政府把農(nóng)村與城市合理布局統(tǒng)籌考慮納入《第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃》進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展。日本城市和農(nóng)村的地域不再作為穩(wěn)定的區(qū)域而分割,而是作為一個大的整體受中央政府和地方政府統(tǒng)一管理,各個城市的城市建設(shè)規(guī)劃就包括城鄉(xiāng)兩大主體的統(tǒng)籌統(tǒng)建。城市功能的設(shè)置不再限定于城市內(nèi),而是把周圍農(nóng)村也包括在內(nèi),呈放射性狀態(tài)。城市里的商業(yè)和娛樂業(yè)的設(shè)置空間和建設(shè)規(guī)模是嚴(yán)格按照輻射圈的大小合理建設(shè)的。在這一規(guī)劃引導(dǎo)下,既形成了以東京、大阪、名古屋三大都市為中心的經(jīng)濟(jì)增長極,吸納了全國總?cè)丝诘?8.1%,同時,也帶動了三大都市周圍地區(qū)若干個中小城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展及農(nóng)村腹地的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)促進(jìn)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

工業(yè)化與城市化是二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的不同方面,工業(yè)化是城市化的根本動力和基礎(chǔ),城市化是工業(yè)化的空間依托。工業(yè)化的發(fā)展,推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,進(jìn)而帶動社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,即由農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?實現(xiàn)城市化。城市化的發(fā)展,會促進(jìn)工業(yè)化質(zhì)量的提升,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、現(xiàn)代化和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。工業(yè)化與城市化齊頭并進(jìn),才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,加快城鄉(xiāng)一體化。若城市化大大超前于工業(yè)化,會導(dǎo)致拉美一些國家出現(xiàn)的諸如失業(yè)增加、交通擁擠、污染嚴(yán)重、城市貧困與犯罪增加、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等“城市病”;若城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化,則出現(xiàn)類似我國三農(nóng)問題的“農(nóng)村病”。日本是較快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的國家,其經(jīng)驗之一是工業(yè)化與城市化同步推進(jìn)。從20世紀(jì)50年代到70年代,以技術(shù)進(jìn)步為主導(dǎo)的工業(yè)高速增長,帶動了日本城市化的加速發(fā)展,為大量農(nóng)村富余勞動力提供了就業(yè)崗位,城市化水平從1950年的37.3%迅速上升到1975年的75.9%,年均遞增1.5個百分點(diǎn)。

(四)必須走可持續(xù)發(fā)展道路

注重資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù),走可持續(xù)發(fā)展之路,這是許多國家在推進(jìn)城市化進(jìn)程中付出了巨大代價換來的經(jīng)驗。美國的郊區(qū)化就是這方面的反面教材。由于城市中心人口過多過快增長,企業(yè)過度聚集,導(dǎo)致市中心環(huán)境不斷惡化。于是,擁有私人小汽車的中產(chǎn)階級家庭不斷地遷往郊區(qū)。1940年到1990年期間,美國大都市區(qū)人口占全國人口的比重從50.9%上升到77.4%,而城市中心區(qū)人口占大都市區(qū)的比重則從61.8%下降到40.3%。郊區(qū)化使美國社會付出了巨大的資源和環(huán)境代價。人均能源消耗為歐盟的2-3倍,人均汽油消耗為世界平均水平的5倍。上世紀(jì)80年代以來,國際社會一些學(xué)者對此進(jìn)行反思,提出應(yīng)走集約發(fā)展的城市化道路,即城市應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮既有城區(qū)的再開發(fā)而不是占用農(nóng)田的新開發(fā),采取公共交通主導(dǎo)的緊湊集約方式而不是私人小汽車主導(dǎo)的無序蔓延方式。此外,發(fā)達(dá)國家走過了高度污染的工業(yè)化帶動城市化之路后,普遍重視環(huán)境保護(hù)。一是加強(qiáng)環(huán)境立法。英國政府1974年頒布了《職業(yè)衛(wèi)生與安全法》,1956年修訂并改名為《清潔大氣法》,1968年又修改為《1968年清潔大氣法》; 1951年修訂了《河流污染防治法》,規(guī)定未經(jīng)許可向河流排放是一種違法行為。1960年又頒布了《清潔河流法》,1963年頒布了《水資源法》,1973年頒布了《水法》;1967年頒布了《生活環(huán)境舒適法》,規(guī)定地方政府必須提供垃圾堆放場所。1972年還通過了《有毒廢棄物處置法》;1960年頒布《噪聲防止法》;1972年頒布《有毒污水處理法》等。除重視城市資源環(huán)境外,也注重保護(hù)農(nóng)村的資源環(huán)境。如美國1985年依據(jù)《土壤保護(hù)法》,對占全美耕地24%的“易發(fā)生水土流失地”實行10-15年休耕, 1999年又頒布了完整的《農(nóng)業(yè)保護(hù)法》,把對農(nóng)藥、化肥、水等的使用上升到法律高度;德國引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),一般農(nóng)產(chǎn)品種植須遵循7項法律法規(guī),即種子法和物種保護(hù)法、肥料使用法、自然資源保護(hù)法、土地資源保護(hù)法、植物保護(hù)法、垃圾處理法、水資源管理條例;二是加大環(huán)保投入。1994年新西蘭中央和地方政府對與農(nóng)業(yè)有關(guān)的環(huán)保項目投資約為3億美元,其中大約有40%的資金用于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。[2]三是大力開發(fā)環(huán)保技術(shù)。美國的脫硫、脫氮技術(shù),日本的除塵、垃圾處理技術(shù),德國的水污處理技術(shù),在世界上遙遙領(lǐng)先;四是重視發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。1994年,美國約有52000家企業(yè)和90多萬環(huán)保從業(yè)人員,年產(chǎn)值1000億美元,年增長率保持在20%左右;日本現(xiàn)有環(huán)保企業(yè)1000余家,從業(yè)人員3萬多人,年產(chǎn)值300億美元;德國、法國、英國等國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)亦實力雄厚,年產(chǎn)值分別達(dá)到270億美元、120億美元和90億美元。[3]

(五)妥善解決進(jìn)城農(nóng)民的融入問題

伴隨工業(yè)化的發(fā)展,推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民徹底轉(zhuǎn)化是城鄉(xiāng)一體化的題中應(yīng)有之義。在這方面,英法德日等國家采取多種方式讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住。日本公平城鄉(xiāng)教育,普遍提高公民文化水平與技能;其《憲法》賦予國民享有遷徙的自由,選擇住在什么地方自然就成了那里的常住居民,享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?使得大量農(nóng)民進(jìn)城后能夠較順利地成為城市市民。1870-1910年是德國城市化高速成長時期,其中1907年德國有3000萬農(nóng)村勞動力需要轉(zhuǎn)移,占當(dāng)時德國6900萬總?cè)丝诘?3%。德國及時建立了一整套公平覆蓋所有在城市工作與生活人群的公共住房、社會保障、教育與培訓(xùn)、就業(yè)以及社會救助等完善的社會制度,迅速將進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)化為維護(hù)社會秩序、生活質(zhì)量得以快速提高的城市人口,新增勞動力轉(zhuǎn)化為有能力從事高效率產(chǎn)業(yè)的就業(yè)大軍,德國也因此在短期內(nèi)步入世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之列。而英國的養(yǎng)老保障也是覆蓋包括農(nóng)民工的所有退休國民。巴西農(nóng)民進(jìn)城后則享有與城里人同等的待遇,1990年正式建立“統(tǒng)一醫(yī)療體系”,患者在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)看病免費(fèi),住院患者食宿免費(fèi),當(dāng)勞動者在生病、發(fā)生工傷事故、產(chǎn)假、入獄、死亡、喪偶時,社保機(jī)構(gòu)會發(fā)放工資、補(bǔ)貼或撫恤金。[4]戰(zhàn)后,減少勞資雙方?jīng)_突和對抗,各國政府通過相關(guān)立法來規(guī)范工會組織與企業(yè)的責(zé)任、權(quán)力,為勞資雙方搭建了一個平等的談判平臺。

(六)必須處理好大城市和中小城市發(fā)展的關(guān)系

大中小城市及小城鎮(zhèn)在推進(jìn)城市化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中發(fā)揮著不同作用。大城市具有中小城市和小城鎮(zhèn)不可比擬的聚集、規(guī)模、擴(kuò)散和輻射效應(yīng),可以帶動周邊中小城市和農(nóng)村腹地的迅速發(fā)展,而且是一個國家和地區(qū)競爭力的體現(xiàn)。中小城市是連接大城市和小城鎮(zhèn)的紐帶,是大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地。小城鎮(zhèn)處于城之尾鄉(xiāng)之頭,易于就近吸納農(nóng)民進(jìn)城。對于促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式的現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)揮著重要作用。因此,只有協(xié)調(diào)發(fā)展,才能實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。若強(qiáng)調(diào)一個方面而偏離另一個方面,則會阻礙城市化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。如美國在北起緬因州,南到福吉尼亞的長達(dá)550公里的地帶內(nèi),以紐約、費(fèi)城、巴爾的摩,華盛頓和波士頓等5個大城市為核心,以上百個中等城市和小城鎮(zhèn)為紐帶,以周圍農(nóng)村為腹地,形成了世界上規(guī)模最龐大,人口最集中的大都市市區(qū)。大都市帶的出現(xiàn)及發(fā)展,就是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的地域表現(xiàn)。走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路,發(fā)展城市密集區(qū),既能發(fā)揮城市的吸引力,形成國民經(jīng)濟(jì)的增長極,又能增強(qiáng)城市的輻射力,擴(kuò)大城市文明的普及范圍,加速城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,共同繁榮。

(七)注重發(fā)揮民間力量的作用

盡管政府是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主導(dǎo)力量,但地方和民間蘊(yùn)含著很多推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的好做法與經(jīng)驗。將好的做法與經(jīng)驗推廣,可加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。如日本在上個世紀(jì)60年代以來,大力發(fā)展農(nóng)業(yè)協(xié)會。幾乎每個市町村都設(shè)有農(nóng)業(yè)協(xié)會,農(nóng)協(xié)提供的服務(wù)已涉及到農(nóng)戶生產(chǎn)生活的各方面,很多地方取代政府承擔(dān)了提供公共服務(wù)的職能,為提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、提高農(nóng)民生活質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。再如挪威,30多年前城鄉(xiāng)矛盾很大,社會并不和諧,后來,挪威農(nóng)民成立了一個非政府組織,該組織又在議會里占據(jù)了15%的席位,挪威農(nóng)民在政府有了“代言人”,利益表達(dá)渠道暢通了,城鄉(xiāng)矛盾也很快得到了解決。

二、國內(nèi)經(jīng)驗

與一些較早實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的國家相比,我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起步較晚,經(jīng)驗不足。但一些地區(qū)如北京、上海、成都、重慶、浙江、山東等地,從自身條件出發(fā),成功探索出了各具特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展道路,為我國在新時期構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,提供了寶貴的經(jīng)驗和有益的啟示。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃為龍頭

無論是四川成都市、浙江省嘉興市和余姚市,還是山東省的萊蕪市和臨沂市,他們推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化都是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃先行。在統(tǒng)一規(guī)劃中,他們注意明確各個區(qū)域的功能定位,有效整合城鄉(xiāng)資源,立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ),把廣大農(nóng)村納入城市規(guī)劃范圍,把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村,社會服務(wù)設(shè)施配套到農(nóng)村,嚴(yán)格按照客觀規(guī)律辦事,分類、分步推進(jìn)一體化?？茖W(xué)系統(tǒng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃是政府順利推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的的基本保證,有利于發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢,有利于各個區(qū)域之間實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合理配置資源,避免重復(fù)建設(shè),有利于保證推進(jìn)工作更加井然有序,保證推進(jìn)一體化工作逐漸取得成效。比如嘉興,2005年編制完成了浙江省第一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的《市域總體規(guī)劃》。這一規(guī)劃首次實現(xiàn)了市域范圍“城鄉(xiāng)全覆蓋”,打破了行政分割和部門分割,從市域的角度謀劃全市城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展,統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和非建設(shè)用地,更好地配置空間、土地、水、岸線等資源要素,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)重大公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享?，F(xiàn)在,嘉興的城市供水、城市公交、城市燃?xì)獾扰c居民日常生活密切相關(guān)的公用服務(wù)設(shè)施,已實行城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、一體化的管理模式、一體化的服務(wù)和價格標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)公用設(shè)施的全社會資源共享,讓農(nóng)村居民得到實惠。2007年,重慶制定了獲得國務(wù)院通過的我國第一部城鄉(xiāng)總體規(guī)劃《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》,這一規(guī)劃確立了全市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、資源各方面發(fā)展的空間總體框架,確定了市域的空間架構(gòu)與功能布局,統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)空間布局,打破了部門分割和城鄉(xiāng)分割,將對重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到積極的推進(jìn)作用。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐

城鄉(xiāng)一體化本身是一個過程,是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的助推器。其中,農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)動力。正是有了農(nóng)業(yè)的發(fā)展,才能為城市化、工業(yè)化發(fā)展提供人力貢獻(xiàn)、資金貢獻(xiàn)、食品與原料貢獻(xiàn)、市場貢獻(xiàn)。所以,農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟(jì)之基,也是城市化發(fā)展之基,更是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之基。工業(yè)化是城市化發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本動力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化的核心是工業(yè)化過程,而工業(yè)化帶動了城市化。工業(yè)化的興起,生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,人口的增加,使農(nóng)村發(fā)展成為小城鎮(zhèn),小城鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市,小城市逐漸發(fā)展成為大城市。在城市化初期及中期,工業(yè)化對城市化的帶動作用最強(qiáng)。在工業(yè)化后期,第三產(chǎn)業(yè)逐漸崛起成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo),也成為城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的后續(xù)動力。如果說工業(yè)化帶來的是城市規(guī)模的擴(kuò)張和城市數(shù)量的增多,即城市化在量上的擴(kuò)張,那么,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則是促進(jìn)了城市化軟硬件設(shè)施的完善和人民生活水平的提高,即主要表現(xiàn)為城市化在質(zhì)上的進(jìn)步。因為第三產(chǎn)業(yè)大多是勞動密集型和知識、技術(shù)密集型行業(yè),不僅能夠吸納較多的勞動者就業(yè),成為加快城市化進(jìn)程的重要因素,還將有利于提高整個國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量和效益?？傊?一個沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市,必然是一個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、缺乏造血功能、沒有發(fā)展動力的城市。即使規(guī)劃得再好,也只能是紙上談兵,對農(nóng)民是沒有什么吸引力的。從上海、江蘇、浙江、山東等地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實踐看,他們都把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要支撐。首先,大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。像山東的龍口南山村、江蘇的華西村,大力發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),就地消化了大量農(nóng)民并吸引了許多外來人員,加快了城市化步伐。雖仍叫“村”,但實際上已變成了小城鎮(zhèn)或小城市了。而長三角地區(qū)、膠東半島城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展,就是工業(yè)化的快速發(fā)展驅(qū)動的;義烏、臨沂靠市場興市同樣加快了城鄉(xiāng)一體化步伐。其次,還要注意促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。上述地區(qū),由于積極推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)或社區(qū)集中,實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營,從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)效率的提高、農(nóng)民增收。而且,他們在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時,也通過加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技教育支農(nóng)等措施促進(jìn)了農(nóng)民素質(zhì)的提升、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(三)制度創(chuàng)新為保障

城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)不僅與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和要素的流動高度相關(guān),而且與制度的安排和變遷高度相關(guān)。如果缺乏適合的、有效率的制度安排,即使有了結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和要素的流動,也會阻礙城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新,建立統(tǒng)一的能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度,進(jìn)而加大城鄉(xiāng)資源整合優(yōu)化力度,進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在這一方面,上海、浙江、四川(成都)、重慶、江蘇等地對現(xiàn)行財政制度、教育培訓(xùn)制度、土地制度、戶籍制度和社會保障制度等進(jìn)行改革和創(chuàng)新,從而為城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)創(chuàng)造了制度前提。創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制方面,蘇魯浙部分地區(qū)探索建立能夠鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制;節(jié)約能源、節(jié)約土地、以科技創(chuàng)新為先導(dǎo)的工業(yè)集中集約發(fā)展機(jī)制;城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)域開放、競爭有序、有效發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的市場體系等。勞動就業(yè)制度改革方面,無錫市率先提出了農(nóng)村勞動力就業(yè)率的新概念,研究制定了促進(jìn)農(nóng)村勞動力就業(yè)政策意見。在此基礎(chǔ)上,建立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)登記、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)制度。在深化土地制度改革方面,嘉興市探索農(nóng)村范圍內(nèi)農(nóng)民宅基地異地置換,按照承包地和宅基地分開、征地和拆遷分開的原則,鼓勵農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)購房、建房和向中心村集中居住,嘉興市規(guī)定,在完善失地農(nóng)民社會保障政策的基礎(chǔ)上,對自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村居民可與城鎮(zhèn)居民享受同等的社會保障政策,對自愿放棄宅基地適用權(quán)的農(nóng)村居民可進(jìn)入城鎮(zhèn)優(yōu)惠購買經(jīng)濟(jì)適用房。在城鄉(xiāng)戶籍管理一體化方面,寧波和嘉興則放寬戶籍制度,鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶、居住和生活,使得城鄉(xiāng)居民享有同等的條件和待遇。在行政管理體制方面,寧波進(jìn)行了城鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整,促進(jìn)城鎮(zhèn)合理集聚和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。重慶則將行政管理體制管理層次由直轄前五級減少為三級,提升行政管理效率。紹興縣大力推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”,對地方財政收入超過基數(shù)的縣留成部分、超過增值稅基數(shù)的縣留成部分全額分成,經(jīng)營性用地土地出讓金凈收益全額返還給新型街鎮(zhèn)。在住房保障體制上,重慶率先推出了雙軌制保障模式,今后不再造經(jīng)濟(jì)適用房,形成了低端由公租房和廉租房供給、中端由商品房供給、扼制高端市場的住房改革方案。為此,重慶今年將開工建設(shè)500萬平方米的公租房,并將公租房建在商品房小區(qū),同時對入住者不分戶籍、不分群體,只要在重慶有穩(wěn)定工作的低收入群體都可以申請。在創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化發(fā)展體制方面,江浙部分地區(qū)實施了多元資本參與的符合一般市場規(guī)律的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。此外,在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共財政制度、農(nóng)村金融制度、教育制度等方面,寧波、嘉興、成都和重慶也都進(jìn)行了成功的改革和創(chuàng)新。

(四)因地制宜為立足點(diǎn)

各地自然條件、工業(yè)化程度、區(qū)位條件、社會發(fā)展差異較大,所以,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為依托,因地制宜逐步推進(jìn)。如青島城陽區(qū)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的差異,在東部重點(diǎn)實施嶗山西麓生態(tài)自然資源保護(hù)性開發(fā),突出發(fā)展近郊生態(tài)旅游;中部,重點(diǎn)實施臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、現(xiàn)代物流園區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)建設(shè),突出發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),著力打造青島北部活力商圈;西部,重點(diǎn)保護(hù)好濱河、濱海、濕地等自然資源,抓好青島出口加工區(qū)、高新區(qū)新材料團(tuán)地等重點(diǎn)園區(qū)建設(shè),突出發(fā)展先進(jìn)制造業(yè),構(gòu)筑起層次分明、布局合理、相互銜接、較為完善的城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展體系。特別是研究制定的發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的“一村一策”策略,對全區(qū)230個社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展因地制宜,分類指導(dǎo),加快了社區(qū)集體增收步伐,實現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。去年“一村一策”項目建設(shè)總投資11.6億元,全區(qū)社區(qū)可支配財力同比增長10.9%。今年,城陽區(qū)將再開工建設(shè)100個社區(qū)增收項目,讓全區(qū)社區(qū)集體收入和農(nóng)民人均純收入再增長10%以上。對于舊村改造,同樣是堅持因地制宜,多模式推進(jìn)。一是自主改造模式。對集體財力雄厚的社區(qū),利用集體收入和部分銀行信貸資金進(jìn)行舊村改造;二是貸款改造模式。對集體財力一般、但產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好的社區(qū),將舊村址土地納入儲備,利用銀行信貸資金啟動舊村改造;三是聯(lián)合改造模式。對集體實力相對較弱的社區(qū),引入房地產(chǎn)企業(yè)或其他企業(yè)墊資建設(shè),騰出的舊村土地進(jìn)行招拍掛,所得資金用于兌付合作企業(yè)前期建設(shè)費(fèi)用;四是政府主導(dǎo)推動改造的模式。對區(qū)位優(yōu)勢突出的社區(qū),根據(jù)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,結(jié)合市、區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè),由區(qū)、街道成立領(lǐng)導(dǎo)班子,制定拆遷方案和融資辦法,進(jìn)行一次性建設(shè)、一次性搬遷。

(五)以人為本為核心

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最終目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展,使人民的素質(zhì)與生活品質(zhì)不斷提升。各級各部門要堅持以人為本,始終把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),做到城市化發(fā)展與人民群眾生活品質(zhì)同步推進(jìn)、同步提高,做到“發(fā)展為人民、發(fā)展靠人民,發(fā)展成果由人民共享”。要為廣大人民群眾創(chuàng)造更加方便、舒適、優(yōu)美、安全的工作和生活環(huán)境。要以保障和改善民生為重點(diǎn),切實解決人民群眾特別是農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,在優(yōu)化就業(yè)環(huán)境、提升社會保障水平等各方面加快步伐,不斷提高社會和諧程度。如果推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化僅僅是為了擴(kuò)馬路、建高樓,搞幾個政績工程或社區(qū),而導(dǎo)致農(nóng)民失地失業(yè)失保障,農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害或進(jìn)城農(nóng)民工難以融入城市社會,形成新二元結(jié)構(gòu),那么就偏離了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本方向。而浙江省紹興縣推進(jìn)的農(nóng)村“三有一化”,即“有保障、有股份、有技能、社區(qū)化(自治化)”綜合改革,形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局,值得借鑒。□

[1]張計成.英國城鄉(xiāng)的發(fā)展經(jīng)驗及啟示[J].城市問題,2007(1):97-99.

[2]姜小莉.發(fā)達(dá)國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)[N].常州日報,2010-04-22.

[3]秦守勤.簡述國外發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗[N].光明日報,2008-09-25.

[4]郝幸田.國外怎樣對待農(nóng)民工[J].企業(yè)文明,2007 (5):56-58.

責(zé)任編輯:黃 杰

F320

A

1004-1605(2010)10-0088-05

趙紅(1967-),女,山東東平人,中共泰安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任、教授,主要研究方向為城市化。