征用“民財”爭議的背后

王維博 舒琳

10月27日,四川省政府法制辦在成都召開立法聽證會,來自全省各行業(yè)的21名代表被請到了省法制辦的會議室,聽證《四川省突發(fā)事件應(yīng)對辦法(送審稿草案)》。

此前9月29日,四川省法制辦在其網(wǎng)站上公布《草案》,計劃用半個月時間向社會各界征求修改意見。然而讓立法者始料未及的是,原本針對《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》而制定的實施辦法卻在社會上引起軒然大波。

該《草案》第四十七條規(guī)定:縣級以上人民政府為應(yīng)對突發(fā)事件,必要時可依法征用單位和個人的財產(chǎn)。而且 “被征用的單位或者個人拒不接受應(yīng)急征用的,征用執(zhí)行人員在情況緊迫并且沒有其他替代方式時可以強制征用。”

“征用單位和個人財產(chǎn)”“強制”這些敏感的字眼挑動著公眾的神經(jīng),一些擔(dān)心隨之而來:該條款會否給濫用公權(quán)力者提供“機會”,假借“突發(fā)事件”之名侵占個人財產(chǎn)。雖然《草案》規(guī)定征用后會返還或合理補償,但最終誰來保障?

網(wǎng)上的輿論很激烈,騰訊網(wǎng)截止10月11日的調(diào)查顯示,在6萬多參與投票的網(wǎng)民中,贊成征用和反對征用的比例為8:92。而在新浪網(wǎng),7000多人參加了投票,贊成征用和反對征用的比例為3.8:93.7,其余為中立。

爭議“第四十七條”

四川省政府法制辦副主任鄒忠民向《中國新聞周刊》介紹,參加聽證會的21名代表,有大學(xué)教授、律師、學(xué)生及基層群眾,其中,有9人來自北川、安縣、彭州等地震災(zāi)區(qū),其中包括北川縣副縣長蘭輝。“主要是考慮災(zāi)區(qū)政府及民眾有親身經(jīng)歷,他們更能體會應(yīng)對突發(fā)事件什么樣的方式更好。”

此次,代表們一樣盯住了第“四十七條”。

聽證會剛開始,負(fù)責(zé)起草《草案》的四川省應(yīng)急辦副主任范德榮介紹了《草案》起草的背景。他說,《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年11月1日施行后,國務(wù)院曾專門召開電視電話會,要求各地制定具體的實施辦法,確保該法的有效落實。“此次立法實際上是在貫徹這一法律。其本意是‘規(guī)范政府行為,保障公民個人權(quán)益”。

代表們似乎并不買賬,“征用可以,但怎么征得再討論?！倍辔淮韺Α恫莅浮返谒氖邨l的可操作性提出了疑問。

“什么叫‘突發(fā)事件?一定要嚴(yán)格界定時間、范圍、等級。”聽證代表廖冰虹說,如果不作出明確界定,地方政府有可能動不動就啟動突發(fā)事件處置程序,以此為名侵害群眾利益。

廖冰虹還提醒,一定要確定征用的責(zé)任部門,“我擔(dān)心,征用的時候各個部門都來了,補償?shù)臅r候就找不到人,一會兒讓你找張書記,一會兒讓你找王書記?！?/p>

第四十七條還提到:財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失、不能繼續(xù)使用、無法歸還的,應(yīng)當(dāng)給予合理補償。對此,四川華敏律師事務(wù)所主任張敏提出質(zhì)疑:何謂“合理”?他擔(dān)心,這樣的表述留下了太多自由裁量空間,“容易被人鉆空子”。

對此,從北川趕來參加會議的鄒勉有著親身經(jīng)歷,他在接受《中國新聞周刊》采訪時說,他是一位超市老板,2008年大地震發(fā)生后,政府把超市里價值120多萬元的物資全部征用去救災(zāi)。

“醫(yī)院沒有酒精,我把酒貢獻出來。沒有燈光,我把手電貢獻出來。”不過,后來他只拿到了40萬元的補償。鄒勉認(rèn)為,補償差距巨大就是因為沒有明確的補償標(biāo)準(zhǔn)。

“有爭議是好事,說明大家在關(guān)心這個事?！泵鎸Ω鞣N議論,范德榮在接受《中國新聞周刊》采訪時語氣有些自嘲,“爭議本身就是一次不錯的普法教育嘛!”

范德榮坦承,立法前期他曾進行大量的調(diào)研,沒想到法律已明確的征用條款會引起如此大爭議,“公民財產(chǎn)權(quán)的意識真是越來越強了?！?/p>

能否“強制征用”?

與大部分“討論細(xì)節(jié)”的代表不同,律師出身的張敏提出了“強制權(quán)”疑問。

“在突發(fā)事件情況下依法征用公民私人財產(chǎn)具有必要性、正當(dāng)性?！睆埫艚邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時說,《草案》有些內(nèi)容超越了省級政府規(guī)章的權(quán)力范圍、與法律法理存在沖突,立法依據(jù)不充分。

《物權(quán)法》第四十四條提到:因搶險、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第十二條提到:有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件,可以征用單位和個人的財產(chǎn)。

張敏認(rèn)為,省政府法制辦是根據(jù)上述兩部法律來制定此次政府規(guī)章的。

但物權(quán)法的上述條文規(guī)定是“依照法律程序”,因此,涉及針對公民人身或財產(chǎn)的強制性行為,應(yīng)由全國人大或全國人大常委會制定“法律”來規(guī)定,地方政府規(guī)章沒有權(quán)力規(guī)定政府可以征用老百姓財產(chǎn)。

不僅如此,“強制征用”的提法在相關(guān)上位法中也無提及。

“依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,省級政府規(guī)章無權(quán)為地方政府創(chuàng)設(shè)行政強制權(quán),即使是擬議中的《行政強制法(草案)》甚至排除了國務(wù)院行政法規(guī)對行政強制的創(chuàng)設(shè)權(quán),因此,草案第四十七條創(chuàng)設(shè)征用中強制權(quán)顯屬不當(dāng)?！睆埫粽f。

在張敏看來,作為省級政府規(guī)章,《草案》第四十七條把對私人財產(chǎn)的征用權(quán),包括決定權(quán)、裁量權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)全部授予同一對象——“縣級以上人民政府”,這與憲政法理相悖。一旦付諸實施,其過程難以控制,后果更不容樂觀。

與張敏的觀點不同,《草案》起草小組成員、西南財經(jīng)大學(xué)副教授陶維東則指出,一系列上位法中提及的“可以征用”,應(yīng)該理解為“有權(quán)征用”。在突發(fā)事件中可以行使特殊的強制權(quán),這是對強制權(quán)在具體適用中的一種規(guī)范。

“如果征用之前還要經(jīng)過商量、討價還價,那就不需要征用的法律規(guī)定了?！碧站S東表示,在條文中使用強制征用的提法,在立法上是適度超前的,不屬于創(chuàng)設(shè)強制權(quán)。

現(xiàn)實倒逼“立法”

與其他省份“按部就班”制定“辦法”不同,四川省的《草案》有著更迫切的現(xiàn)實背景。

2007年11月正式施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》,首次對各級政府應(yīng)對突發(fā)事件立法,其中第五十二條規(guī)定,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府,必要時可以向單位和個人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資。

該法頒布后,先后有北京、湖南、遼寧、廣東、山東等省市政府出臺了相應(yīng)的省級法規(guī)或規(guī)章。這些辦法都在不同程度對上位法的征用條款作了詮釋。但大部分都“回避”了征用細(xì)則。

長期關(guān)注地方立法的張敏說,目前已出臺的地方規(guī)定中,關(guān)于征用有三種方式:一是基本照搬《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定,比如《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例》和《湖南省實施〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》;二是如四川草案一樣,對征用程序作了更加細(xì)化的規(guī)定,如《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》;第三種方式是不對征用作出規(guī)定,《北京市實施〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》屬此類。

“北京市的規(guī)定最為特殊,最耐人尋味,也最值得借鑒?！睆埫艚榻B說,北京市立法過程相當(dāng)審慎,尤以征用規(guī)定條款變化最大。在這個辦法的草案中,曾有四個條款提及征用。但在正式發(fā)布時,通篇已無“征用”字樣,反而在第五十八條中規(guī)定:“市和區(qū)、縣人民政府因應(yīng)對突發(fā)事件采取措施造成公民、法人和其他組織財產(chǎn)損失的,應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予補償;國家沒有規(guī)定的,市人民政府應(yīng)當(dāng)組織制定補償辦法。 審計、監(jiān)察等部門應(yīng)當(dāng)對補償物資和資金的安排、撥付和使用進行監(jiān)督。”

“它只關(guān)注公民、法人和其他組織的損失和這種損失如何依法依規(guī)補償和對補償如何監(jiān)督?！睆埫粽f,立法者的審慎,表明了征用問題的重要性和敏感性,也表明了對征用進行地方立法規(guī)制的條件尚未成熟。

相較其他省份,四川此次在征用細(xì)節(jié)的規(guī)定上走得最遠(yuǎn)。這也成了此次立法備受爭議的原因之一。而對于一個災(zāi)害頻發(fā)的省份,大量的現(xiàn)實問題也倒推著政府立法“征用民財”的步子邁得更大。

《中國新聞周刊》記者采訪中了解到,早在2007年11月份,四川省法制辦副主任鄒忠民等人就曾專程到中央黨校參加貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對法》的集訓(xùn),隨后2008年暴風(fēng)雪、“5·12”地震等突發(fā)事件接踵而來,四川省的實施辦法一直未能出臺。即使在今年初印發(fā)的《四川省政府法制辦2010年工作要點》上,《四川省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》也未列入今年的立法計劃,更沒有召開聽證會的意圖。

據(jù)負(fù)責(zé)草案起草工作的范德榮講,按計劃今年只是草案的調(diào)研論證階段。但地震的遺留問題以及8月份的特大泥石流事件“加快了立法進程”。

范德榮介紹說,“5·12”地震以后,地方在對志愿者管理、物資儲備以及政府征用民用物資的補償?shù)葐栴}上出現(xiàn)了一些問題。很多補償不能及時到位,甚至成了遺留問題,久拖不決。

“地震時期的動員是全國性的,災(zāi)情巨大,雖然那時候還沒有出臺具體征用規(guī)定,但地震期間征用了大量的民間應(yīng)急物資,有些是村民的個人財產(chǎn),地震之后,這些征用的物資不能及時補償,一定程度上損傷了公眾對政府的信任?！?/p>

這樣的問題顯然直接影響到后來的救災(zāi)。今年8月13日前后,四川強降雨引發(fā)的多處特大山洪泥石流,共造成全省14個市州、67個縣市、576萬人受災(zāi)。

為了恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施功能,四川省全力組織搶通保通,調(diào)集400多臺大型機具、3000多人開展災(zāi)區(qū)道路搶通攻堅,同時緊急轉(zhuǎn)移群眾39萬多人。與“5·12”地震不同,這次泥石流災(zāi)害面前,許多政府官員明顯感覺民眾不如以前好“動員”了。什邡一位曾參與泥石流搶險的地方官員稱,村民不再像以前那么聽指揮了,雖然該鄉(xiāng)及時轉(zhuǎn)移村民,但幾乎是喊破了嗓子,費盡了口舌。

挖掘機、運輸車輛等救災(zāi)設(shè)備調(diào)動也不像以前那么順利,由于短時間內(nèi)需要大量設(shè)備,各地政府不得不在媒體刊登廣告向社會征用。

“8·13”期間,范德榮一直在救災(zāi)前線,對地震之后基層政府的“動員能力”深有感觸?！安粌H部門協(xié)調(diào)困難,救援物資儲備不夠,很多民間物資也調(diào)動不起來?！?/p>

在范德榮看來,征用中的問題如得不到及時解決,以后的“動員”會越來越困難,這顯然給政府敲響了警鐘。

據(jù)介紹, “8·13”之后,四川省指示應(yīng)急辦等部門總結(jié)經(jīng)驗,加快立法進程。范德榮負(fù)責(zé)的立法調(diào)研工作也加快了進度。“既有加強預(yù)防工作的目的,也為解決當(dāng)前問題提供依據(jù)。”

范德榮說,在過去的征用中,很多都是緊急狀況下征用,根本來不及登記、公證,給事后補償增加了難度,需要有一個詳細(xì)的規(guī)范,才能防止補償時產(chǎn)生糾紛。

直到10月27日聽證會結(jié)束,對第“四十七條”征用條款的爭議仍在繼續(xù)。

范德榮最后說,究竟搞成政府規(guī)章還是地方性法規(guī),這個還要商榷,但刪去四十七條顯然不可能,“聽證會之后,起草小組將組織專家對草案進行進一步的論證、修改,并報省領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門進一步討論,力爭在法條設(shè)計上更嚴(yán)謹(jǐn)一些,盡量不出現(xiàn)明顯漏洞?！薄?/p>