北京城管的“突圍”之路?

沈茜蓉 王 婧

北京城管看似簡單的人事調(diào)整,再度引發(fā)了公眾對于“城管警察化”的普遍憂慮

對于已經(jīng)在基層“掃了7年大街”的城管白原來說,這幾天北京城管“將由公安代管”的新聞,就像一陣風,沒有給他的生活帶來任何改變。

他一如往日地和街頭的小商小販、黑摩的、渣土車打著游擊戰(zhàn),這些和他斗爭了7年的無照攤販比任何人都更加敏銳地感受著外界的動態(tài),并據(jù)此改變他們的求生路徑。

7月27日,中共北京市委組織部與市政市容委共同宣布了對新任市城管執(zhí)法局局長的任命——由市公安局治安管理總隊總隊長李潤華兼任。

同時,北京市城管執(zhí)法局副局長王連峰介紹,城管執(zhí)法管理體制或面臨調(diào)整,將“有很大的變化”,可能“由公安代管,但不是納入公安隊伍”。一時輿論嘩然。

然而這一變化在短期內(nèi)并沒有改變白原和小販們的對峙關(guān)系?！靶∝湺贾肋@就是拉大旗作虎皮,不能拿他們怎么樣,”白原說,“最多只是讓公安在聯(lián)合執(zhí)法的時候更積極一些。”

2006年8月11日,北京無證小販崔英杰暴力抗法刺死城管李志強,引發(fā)公眾和城管內(nèi)部對于執(zhí)法手段和方式的反思。4年過去了,城管改革在繼續(xù),而強制力缺乏和體制不順的矛盾非但沒有消失,反而愈演愈烈。

“時間久了,游商都知道你什么都做不了,你一暫扣他的物品,他就大喊城管打人了?！卑自J為,缺乏執(zhí)法手段已經(jīng)把基層城管逼入絕境。

北京市城管執(zhí)法局副局長王連峰在今年6月的一次公開活動中亦承認“執(zhí)法手段缺乏”是“行政處罰權(quán)相對集中改革”中的主要問題。

在公安治安大隊長兼任城管局長這一看似簡單的人事調(diào)整背后,是幾年來北京城管試圖在體制上和策略上解決矛盾的重重努力:執(zhí)法權(quán)的擴張、獨立地位的爭取、人員編制的擴大和換血。

城管警察化?

8年前,白原是一名人民警察。1年后,他成了一名城管,一當就是7年。

巨大的落差曾讓他難以接受:每天在大街上掃蕩,和小販只能斗智卻不能斗勇,有時說干了唾沫也沒用。“說說,他不走我走?！卑自ρ宰约旱糜悬c“阿Q精神”。

這些和“天下安危系于公安一半”的地位實在相去甚遠。做了7年城管之后,他越發(fā)覺得,光靠這種“君子動口不動手”的辦法,是遠遠不夠的。

在“北京城管公安化”的新聞出爐的這些天里,白原認真看了論壇里每一條批評,卻一言不發(fā)?！岸颊f城管權(quán)力大,我們要管的是很多,但哪個是好管的?”

用白原的話來說,城管在誕生之初,就是將工商、市容、環(huán)保等部門“最難管的”,針對“弱勢群體”的處罰權(quán)集中。經(jīng)過2002年、2004～2005年的兩次大規(guī)模擴權(quán),北京城管的職權(quán)已經(jīng)從原來的5方面94項行政處罰權(quán)發(fā)展到14方面共308項行政處罰權(quán)。

而這一職權(quán)集中的過程,在白原看來,與其說是“相對集中行政處罰權(quán)”,不如說是“相對集中社會矛盾”。

幾年前,白原在對違規(guī)駕駛的渣土車的處罰中曾遭到過一次圍攻。他站在渣土車前面,故作鎮(zhèn)靜,卻聽到旁邊的人毫無顧忌地大喊:“你就開車吧,軋死了他我負責!”

“這時候就得保持沉著冷靜,”白原回憶道,“關(guān)鍵時刻就得要拿出玩命的勁來,你要讓他們看出你害怕了,那你就懸了?！?/p>

對違規(guī)渣土車的處罰是他工作的重要部分,而在這些違章行駛者的背后,大都是類似黑惡勢力的組織,還有更多時候是面對精明的無照小販的無奈。白原認為,強制手段的缺乏已經(jīng)讓城管到了無計可施的地步。

之所以無計可施,是因為相對于14方面共308項行政處罰權(quán),現(xiàn)行法律規(guī)定城管的直接強制執(zhí)行權(quán)僅為8項(均為強制拆除或清除)。最為關(guān)鍵的是,《行政處罰法》第16條規(guī)定“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使”。

從這個角度理解,清華大學行政法副教授田思源認為城管內(nèi)在就有“警察化”的沖動:“執(zhí)法權(quán)的范圍擴大,又缺乏強制手段,客觀上必然導致強制力的擴張?！比欢?這樣一種擴張的思路是非常值得警惕的,“城管是站在第一線和最弱勢的老百姓直接沖突,它如果有警察權(quán),只會激化這種矛盾,引發(fā)和社會更大的沖突?！?/p>

沖突,在城管和小販之間從來是常態(tài)。在崔英杰刺死海淀區(qū)城管大隊副隊長李志強之后, 2008年11月27日,北京天安門地區(qū),18歲的少年曹強發(fā)小廣告時,被兩名城管隊員追至河邊,墜河溺亡。這兩起“你死我亡”事件的發(fā)生引發(fā)了公眾質(zhì)疑城管執(zhí)法手段的呼聲。某種程度上,這些案例既解釋了城管警察化的內(nèi)在動因,也警示著它可怕的后果。

田思源曾經(jīng)多次參加北京市城管局關(guān)于執(zhí)法權(quán)的研討會,并為他們編寫過一部培訓教材,他透露:“城管這些年始終在爭取警察權(quán)。幾年前,北京城管就曾經(jīng)想把這個權(quán)力要過來,但是這樣就牽涉修改法律,這是不可能的?！?/p>

北京城管“退而求其次”之舉也并非最近才有,2007年為了整頓即將到來的奧運期間的城市秩序,北京市城管就曾經(jīng)開展過與公安、工商等部門的“捆綁式”聯(lián)合執(zhí)法,宣武公安分局、公安交通支隊更是有共10個民警常駐宣武城管大隊,參與日常城管執(zhí)法工作。這一業(yè)務(wù)協(xié)助的關(guān)系亦延續(xù)至今。而此次公安治安隊長兼任城管局長的做法,在中央民族大學教授熊文釗看來,也是一種“試圖通過高層協(xié)調(diào)帶動業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系的人事變動”。

然而,即便只是人事變動上的試探之舉,已經(jīng)足以引起公眾的巨大反應(yīng),多家媒體撰寫社論警惕“城管警察化”,關(guān)于此事的討論亦成為網(wǎng)絡(luò)熱詞。

對此,田思源旗幟鮮明地反對:“城管的主要任務(wù)是服務(wù),警察的主要任務(wù)是維穩(wěn),城管變警察,絕不是為了服務(wù)?！?/p>

城管的尷尬時光

在田思源看來,行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容過多和手段不足是城管發(fā)展的根本限制性矛盾。要走出這一困境,要么在體制上調(diào)整,理順執(zhí)法權(quán),要么爭取強制手段。而其實在公安化的態(tài)勢之外,北京城管早已在前者的方向上做過努力。

白原的記憶里,北京城管因為體制上的變動而受到如此大的關(guān)注,今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機構(gòu)調(diào)整時,城管在第一輪公布方案的機構(gòu)設(shè)置中“消失”,引發(fā)坊間傳言城管被取消,是最驚心動魄的一次變動。

而在行政法學教授、西城區(qū)城管大隊對口指導專家熊文釗的記憶中,那反而是北京城管爭取機構(gòu)獨立的一次絕好機會?！笆聦嵣?北京城管想獨立,做了努力,但是市政府那邊最終沒有給編制序列?！彼f。

2009年2月20日,北京市公布了由中共中央、國務(wù)院核準的《北京市人民政府機構(gòu)改革方案》。在這一方案中,沒有任何關(guān)于城管隊伍的表述。北京市城管執(zhí)法局原本屬于市政市容委下屬的部門管理機構(gòu),然而這次也在方案中的6個部門管理機構(gòu)中消失。

消息一出,便引發(fā)媒體的持續(xù)關(guān)注和網(wǎng)友的熱烈討論。當時有媒體援引知情人士的話語指出,“改革后城管執(zhí)法局不再作為部門管理機構(gòu)存在,但其職能將仍然被保留?！?/p>

直到3月19日北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》,北京市城管執(zhí)法局才又一次在部門管理機構(gòu)中出現(xiàn)。

在這一個月身份不明的尷尬時光里,基層隊員們不知內(nèi)情,議論紛紛?！罢l也不知道怎么回事,大家都挺消極的。我是無所謂,下崗了要不就當游商唄?！卑自貞浀?。關(guān)心時事的小販也更加“囂張”起來,有的甚至和白原說:“你們別管我了,反正過兩天你們也被取締了?！?/p>

而此時,在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個月正是北京市編制辦“三定方案”(定機構(gòu),定編制,定職能)的時間。“北京市城管局這邊想爭取獨立,即便作為副廳級單位由市政府直接管理也好。”熊文釗說。

北京市城管執(zhí)法局自誕生以來,就實行市局隸屬市政市容委,區(qū)縣大隊歸區(qū)縣政府直管、受市局業(yè)務(wù)指導的體制。然而在2002年、2004～2005年兩次大規(guī)模擴權(quán)之后,隨著城管行政處罰職能的擴張,客觀上增強了對城管局協(xié)調(diào)上層、指揮下層能力的要求。這一要求內(nèi)在構(gòu)成了北京市城管執(zhí)法局爭取獨立的動因,而沈陽、西安等城市城管局的成功直屬管理,也使得北京城管感覺到獨立有其現(xiàn)實可能。

而在當時機構(gòu)調(diào)整以后,也確實多了一個機構(gòu)序列。然而最終這個序列并沒有給北京市城管執(zhí)法局,而是將建設(shè)委員會更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會,歸市政府組成部門。“在這個三定方案中,還是沒有最終明確城管的地位?！毙芪尼撜f。

之所以要爭取獨立,是為了提高地位,強化行政執(zhí)法權(quán)。王連峰副局長在今年的公開活動中曾表示,由于與相關(guān)執(zhí)法管理部門的關(guān)系尚未理順,協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法格局尚未形成,制約城管的發(fā)展,因此城管在體制上的變動是遲早的事。

北京市城管最終失去了在2009年那一次機構(gòu)調(diào)整中獲得獨立的機會。在市級層面的獨立失敗,也阻礙了北京市城管局在編制和區(qū)縣關(guān)系的問題上改革和突破,而后兩者,已愈發(fā)成為北京市城管在發(fā)展上的兩大重要制約因素。

城管拆遷隊?

北京市城管執(zhí)法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級機構(gòu)中的無法獨立,更重要的是,市執(zhí)法局只對局直屬的40多人的綜合執(zhí)法大隊有直接管理權(quán),而對區(qū)縣的執(zhí)法大隊只是業(yè)務(wù)指導關(guān)系,沒有管理權(quán)——而5000多人的區(qū)縣隊伍,才是北京城管的主體。

區(qū)縣城管大隊的人事權(quán)和財政權(quán)都歸于當?shù)卣?其直接后果就是,城管執(zhí)法大隊成為區(qū)縣政府,甚至鎮(zhèn)、街道政府可以任意驅(qū)使的力量?！罢f是拆遷隊都是客氣了,說鷹爪子、狗腿子的,什么都有?！卑自毖浴?/p>

在今年7月27日,亦莊鎮(zhèn)政府組織公安、城管等部門,對一條爭議道路進行強拆,引發(fā)沖突,造成多人受傷。類似的拆遷行為中,城管總是扮演了先鋒的角色,而值得注意的是,在北京市關(guān)于城管職權(quán)的規(guī)定中,只有“拆除違章建筑”一項,“拆遷”并不在其中。

更值得注意的是,在此案中,指揮城管強拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮(zhèn)政府。公法研究中心主任余凌云在對亦莊鎮(zhèn)政府的行為進行論證后表示,強拆行為“明顯違法”,亦莊鎮(zhèn)政府只能向有關(guān)人民法院申請強制執(zhí)行,而不能作為拆遷主體自行強拆。

在熊文釗看來,“由于我國的地方自治尚未真正形成,因此城管容易被地方政府利用,產(chǎn)生很多復雜問題”是在所難免的。

要管理這支在地方政府驅(qū)使下的城管隊伍,北京市城管局顯得有些力不從心,而編制上的掣肘進一步加劇了這種矛盾,直接結(jié)果就是各個區(qū)縣都招聘了大量的協(xié)管員。

今年4月,23歲的無照水果攤販趙建華與城管協(xié)管員的沖突中,頭部兩處受傷,經(jīng)診斷縫合6針。據(jù)其本人及親友稱,協(xié)管員用磚頭、對講機拍擊他的頭部致傷。協(xié)管員素質(zhì)相對較低,令城管自己也頗感頭疼:“他們不是城管招的,是區(qū)縣政府自己招的,編制五花八門,他們?nèi)堑?城管也約束不了?！闭f起協(xié)管,白原一肚子怨氣。

公安治安隊長兼任城管局長,在熊文釗看來,即有“期望在區(qū)縣上行下效,增強市局權(quán)威性”,從而理順整個體制的考慮,不過,“一個人事變動所能起到的作用終歸有限”。

北京市城管局所期待的機構(gòu)調(diào)整一天不能達成,上下關(guān)系和編制問題就很難得到解決。熊文釗認為,北京市編制辦在這個問題上的懸而未決,正體現(xiàn)了中央在城管問題上的遲疑。

抱團逼宮

同樣的看法在王連峰副局長那里得到了印證,在今年6月的公開活動中,他將“改革追求的體制架構(gòu)還不清晰,改革還未在國家層面取得認同,改革往何處去還不明朗”列為目前行政處罰權(quán)集中面臨的第一大問題,并分析原因為“國務(wù)院法制辦、建設(shè)部、中央編辦等部門對相對集中行政處罰權(quán)理解不一致”。

事實上,對于全國各地城管所做的一系列嘗試,國務(wù)院都未予表態(tài),持觀望態(tài)度。

2010年3月19日由國家住建部政策研究中心完成的《中國城市管理體制及其運行機制研究》被媒體冠以“大城管”的概念,并已經(jīng)在廣州等地試點一段時間,然而并未見國務(wù)院將其在全國推開的意思。

一面是中央層面的遲遲不動,另一面是各地城管從上到下都渴望在全國建立統(tǒng)一的組織和規(guī)范。

對于像白原這樣的基層隊員來說,全國統(tǒng)一的制服和車輛,能給他極大的歸屬感。而對于全國各地城管局長來說,亦在努力尋找一個“娘家”,即使這個娘家身份曖昧,甚至非法。

2007年,全國的城管仿佛看到了一個娘家——全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議。這家機構(gòu),是由商人羅亞蒙組織成立。這個聯(lián)席會議舉辦了兩屆,在2009年7月31日受到了南京城管趙陽的實名舉報,稱聯(lián)席會議是“未經(jīng)登記,擅自以社團組織名義進行活動”。而羅的身份是中國城市網(wǎng)的法定代表人。

然而,在舉報風波平息一年之后。今年6月29日,新一屆的“2010城管執(zhí)法局長聯(lián)席會議”在京悄悄召開,39位城管局長還簽訂了《和諧城管倡議書》。

而城管局長們對聯(lián)席會議的態(tài)度,或許可以用四川省遂寧市城市管理行政執(zhí)法局黨組書記、局長楊順成在接受媒體采訪時的話語來概括:“主要是太想交流了,探討一下各地城管的有效經(jīng)驗”,所以根本沒去考慮羅亞蒙的身份。

2009年的會議交流出了一項成果——會議就國務(wù)院法制辦發(fā)布的《個體工商戶條例(征求意見稿)》遞交了五條修改意見,明確提出:個體工商戶應(yīng)由工商部門主管,工商部門不能只管收費發(fā)照,把問題推給社會,不能讓城管背黑鍋。此言被視為是全國城管局長們向立法部門的一次集體“逼宮”。

在當年的舉報人趙陽看來:“正因為城管目前管理混亂,才出現(xiàn)了羅亞蒙這些咄咄怪事,政府不去規(guī)范,反而讓商人去規(guī)范,一些城管人,竟把羅亞蒙看成城管精神領(lǐng)袖,反映了城管對改變自身境況的強烈要求?！比欢?這樣的積極并不屬于北京,北京市城管局缺席了從2006年以來的每一次聯(lián)席會議。北京的審慎和中央的遲疑不謀而合。

城管的突圍之路

渴望建立統(tǒng)一規(guī)范的組織,改變城管的自身境況,北京城管這一次在人事變動上的投石問路也體現(xiàn)了類似的邏輯。不過,回顧過往,北京城管的每一步都似乎走得格外審慎。在全國各地城管局紛紛實現(xiàn)市政府直屬、開展“大城管”試點已有多時的情況下,北京市局層面的變革反而落在了后面。

在密切關(guān)注各地城管動向的趙陽看來,全國各地城管的不同嘗試,因為地域和文化的特點可以分為不同的類型:如淮安、宿遷等中小城市,由于城市規(guī)模較小、外來人口不多,出臺疏導措施,在國內(nèi)城管系統(tǒng)有一些聲譽;早已實現(xiàn)城管局由市政府直管的沈陽、西安屬于內(nèi)地省會城市,盡管規(guī)模大但外來人口不多;如廣州、上海等外來人口多、開放程度高的國際化大都市,情況更加復雜,管理難度很大,因而廣州實行的“大城管”試點格外引人關(guān)注。

北京屬于其中情況最為復雜的一個:規(guī)模大,外來人口多,國際化大都市,同時又是國家首都,具備特別的政治意義?！氨本┏枪懿⒉徽J為自己落后,只是因為北京的情況復雜?！毙芪尼摻淌诜治龅?。

事實上,北京的謹慎變革,自有其道理。去年9月,廣州市在“大部制”改革中提出在市公安局治安管理支隊中設(shè)立城市管理特勤大隊,配合、協(xié)助城市管理執(zhí)法。廣州市城管局局長李廷貴亦大力支持:“有時候事件瞬間就成為暴力抗法,報警來不及了。但在執(zhí)法過程中如果有城管警察將會事半功倍。”此言一出立即引發(fā)公眾和媒體的強烈反彈,最終此項方案被副市長蘇澤群叫停。

與廣州的大力推進、果斷叫停相反,北京城管的行動讓公眾感覺難以捉摸。在7月27日近似于投石問路的新聞出來之后,面對反對居多的輿論,29日,北京市城管執(zhí)法局網(wǎng)站上掛出了《北京城管目前體制未變》的通告,卻并未否認新任局長的任命,也未就“城管由公安代管”的說法做出任何說明。在《中國新聞周刊》記者向北京市城管執(zhí)法局求證時,對方表示在近段時間內(nèi)拒絕一切采訪。

參加過多次北京市城管局專題研討的熊文釗教授在向《中國新聞周刊》解讀這一變化時,也反復強調(diào),“這只是一個人事變化,并非體制改變?！?/p>

相比于市局的謹慎,倒是不具有直接管理權(quán)的一些區(qū)縣,在探索新模式上膽子更大:今年年初,“崇文模式”“順義模式”所提出的“管理權(quán)下放”“聯(lián)席執(zhí)法”等概念被媒體冠以“大城管”的解讀。

然而,在熊文釗看來,這些模式并不能解決北京城管所面臨的根本矛盾:城市化中的流動人口問題。在2010年中國流動人口已經(jīng)達到2.11億,且大量流向北京、上海等一線城市,再加上首都的特殊要求,北京城管所面臨的問題是古今中外的城市管理中都不曾面對的。

在白原7年前由警察隊伍進入城管隊伍的時候,北京市城管局才剛剛成立1年,當時所面臨的流動人口所帶來的游商問題、違建問題在這7年中非但沒有解決,反而愈演愈烈。

從公安到城管,白原經(jīng)歷了不適應(yīng)、不滿、不甘心,而到了現(xiàn)在,白原已經(jīng)真正感覺“寒心了,沒有辦法了”。

“要取消城管就趕緊,趁我們還能干點別的。要真想把這事干好,就得立法,明確城管的地位、目的、手段,就得捋順體制。城管是我的飯碗,我希望它健康發(fā)展。”白原說。 ★

全世界的“城管”

在世界各國的城市管理工作中,明確設(shè)立“城管”建制的,僅有中國一家。在其他國家,城市管理、行政處罰的職能或由相關(guān)行政部門承擔,或由警察承擔,執(zhí)法的思路、手段也與中國有明顯不同。

與中國最為相近的是德國的體制,但后者的權(quán)威性更高,并兼具管理和服務(wù)職能:在德國,秩序局是警察局之外的主要行政執(zhí)法部門,相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商等部門的處罰權(quán),其他部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法行為,最終都將案卷移送秩序局,由其統(tǒng)一作出處罰決定。除此之外,秩序局還負責居民身份登記、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、食品監(jiān)督等食物的管理與服務(wù)。

另一種思路則是由警察和法院來行使行政處罰權(quán),代表國家和地區(qū)有日本、新加坡、香港。以日本為例,他們的城市管理一方面靠的是國民自覺,另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《輕犯罪法》對規(guī)范居民行為、加強城市管理發(fā)揮著很大作用。輕犯罪行為由警察處理。

歐洲一些國家政府機關(guān)在行使中國“城管”職能時的思路亦值得我們借鑒:有“歐洲之都”之譽的比利時首都布魯塞爾,流動商販們繳納的稅收、管理費很低,比固定商店少得多,他們可以在規(guī)定的街道范圍內(nèi)流動,對無照商販的處罰相當寬容,許多時候只是警告。布魯塞爾城管執(zhí)法的寬松,在于特有的城市管理理念,這就是注重增加城市的“人氣”,體現(xiàn)城市的“包容”。

法國的城市管理由警察和憲警依照法律進行。在法國,街頭攤販也要受到政府嚴管,而攤主們卻樂意接受。原因在于,法國小攤證照辦理非常便捷,只要符合法規(guī),經(jīng)營者足不出戶,便可辦好一切手續(xù)。管理部門的工作,就是不斷解決被管者遇到的通水、通電、技術(shù)培訓等公共問題。

法國巴黎的跳蚤市場有百年歷史,也經(jīng)歷過臟、亂、差的過程。巴黎市政府對跳蚤市場的管理方法是,將巴黎市區(qū)接近環(huán)城路的各個城門附近的街道,分別辟為舉辦跳蚤市場的地點。定時、定地、輪流舉辦,可以避免商販到處亂跑,也可以方便市民逛此類市場,并請警察和消防隊來維持秩序。在管理逐步走向規(guī)范化、法制化和現(xiàn)代化的過程中,跳蚤市場不僅沒有減少,相反還擴大到了法國各個城鎮(zhèn)和村莊,并成為一種文化和旅游的特色。

(沈茜蓉綜合整理)