領(lǐng)導(dǎo)人提前吹風(fēng)的“一號文件”

王維博 王 楠

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動”，為未來的“三農(nóng)”工作指出了方向。

2月1日上午，中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文一身西裝走進(jìn)國務(wù)院新聞辦公室的新聞發(fā)布會現(xiàn)場，向外界隆重介紹今年的中央“一號文件”。

此前一天，在這份名為《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》的文件中，首次把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”提上了標(biāo)題位置。這是自2004年以來中央連續(xù)第七份關(guān)于“三農(nóng)”問題的文件。

“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村出現(xiàn)了新情況新問題，要用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新理念加以解決?！弊鳛槲募闹饕鸩萑?，陳錫文的話傳遞出決策層對“三農(nóng)”的新認(rèn)識。

文件的另一起草人、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)說，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作不能就‘農(nóng)說‘農(nóng)，要和整個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合在一起，甚至要和世界經(jīng)濟(jì)走勢聯(lián)系起來考慮?！?/p>

在宋洪遠(yuǎn)看來，中央已開始將農(nóng)業(yè)問題上升至宏觀層面。而“通過增加農(nóng)民收入擴(kuò)大消費(fèi)，通過城鎮(zhèn)化使中國經(jīng)濟(jì)找到新的長期增長點(diǎn)”，或?qū)⒊蔀橹袊叭r(nóng)”問題的未來指向。

領(lǐng)導(dǎo)人提前吹風(fēng)

作為農(nóng)業(yè)部的重要智囊，宋洪遠(yuǎn)參與了2004年以來每年的中央一號文件的起草工作。“我們采取了一系列城鄉(xiāng)一體化的做法，但是城鄉(xiāng)差距仍在擴(kuò)大，制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次矛盾和問題依然突出。這時候提出‘加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度十分必要，非常及時?！?/p>

在宋洪遠(yuǎn)看來，黨的十七屆三中全會對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，包括制度建設(shè)和工作舉措做出了部署，最近的中央農(nóng)村工作會議提出城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，“顯然，今年的一號文件對此作了進(jìn)一步的政策安排?！?/p>

如果說前六個一號文件強(qiáng)調(diào)“糧食穩(wěn)定，農(nóng)民增收”，那么這次更關(guān)注的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾。“這是今后一個時期的‘三農(nóng)工作深入的信號?！?/p>

在最新的文件中，圍繞城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、戶籍政策、公共服務(wù)體系等方面已列出了具體舉措。

2010年元旦當(dāng)天，國家主席胡錦濤來到緊鄰北京的河北省廊坊市三河市農(nóng)村進(jìn)行考察。在這次考察中，胡錦濤告訴當(dāng)?shù)卮迕?，中央將下發(fā)2010年“一號文件”，出臺一批新的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。

次日，國務(wù)院總理溫家寶出現(xiàn)在黑龍江省農(nóng)村，也告訴村民：“今年水稻最低收購價格還要再提高?！蓖瑫r叮囑有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，關(guān)于提高水稻最低收購價格的消息要早一點(diǎn)告訴廣大農(nóng)民。

新年伊始，由國家領(lǐng)導(dǎo)人透露中央一號文件內(nèi)容還是第一次。此前，連續(xù)六個一號文件都是在前一年底的“中央農(nóng)村工作會”上討論后，經(jīng)修改再對外發(fā)布，前后預(yù)計一個月。

顯然，最高領(lǐng)導(dǎo)用新年的第一次考察昭示了中央對農(nóng)業(yè)問題的重視。而據(jù)《中國新聞周刊》了解，今年的一號文件在中央農(nóng)村工作會議當(dāng)天就已討論定稿。正式文件與討論稿幾乎一致，只是語言上有一些微調(diào)。

兩組不和諧的數(shù)據(jù)

2002年以后，中國調(diào)整了對“三農(nóng)”問題的政策取向，確立了“多予、少取、放活”的政策，不僅取消了幾千年的農(nóng)業(yè)稅，還加大了對農(nóng)業(yè)的保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼力度，中央財政對三農(nóng)投入更以每年千億元以上的規(guī)模遞增：2006年投入3397億元，2007年4318億元，2008年5625億元，2009年更達(dá)到了7161億元的歷史最高。

與之相對應(yīng)，新世紀(jì)以來的6份一號文件也圍繞農(nóng)民增收這一核心：2004年主題是農(nóng)民收入，2005年主題是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，2006至2009年開始關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)，將傳統(tǒng)的農(nóng)民收入、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等統(tǒng)在一起考慮。

政策制定者相信，巨額的投入對于糧食生產(chǎn)與農(nóng)民增收已“立竿見影”。而且2009年中央農(nóng)村工作會議上公布的數(shù)字似乎也說明了這一點(diǎn)，糧食連續(xù)6年增產(chǎn)，總產(chǎn)量預(yù)計10616億斤，農(nóng)民人均純收入突破5000元大關(guān)，實(shí)際增幅6％以上。

但令樂觀者“難堪”的是另外一組數(shù)據(jù)，中央投入逐年增加的同時，城鄉(xiāng)居民收入相對差距和絕對差距卻在逐年擴(kuò)大。2004年城鄉(xiāng)居民收入比為3.21:1，2008年擴(kuò)大到3.31:1，收入差距達(dá)到11020元。即使是剛剛過去的2009年，城市居民的收入增長10％左右，遠(yuǎn)高于農(nóng)民人均純收入的6％。

1月21日，國家統(tǒng)計局局長馬建堂在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上坦言，城鄉(xiāng)居民收入的差距確確實(shí)實(shí)在繼續(xù)擴(kuò)大。“應(yīng)盡快提高農(nóng)村打工者的工資?！?/p>

投入越大城鄉(xiāng)差距越大。“三農(nóng)”怪圈令政策制定者困惑不已。

在中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田看來，差距拉大的原因是農(nóng)民增收慢于城市居民，而造成農(nóng)民增收慢的原因是糧食價格低、打工工資增長慢、缺少財產(chǎn)性收入、融資困難等。

“在土地、資金、人力向城市流動，人口卻以戶籍的形式留在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)下，無論多予還是少取，都無法根本扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)?！?/p>

學(xué)者的研究在官方得到了印證。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任唐仁健在新聞發(fā)布會上說，以80后、90后為代表的“新生代農(nóng)民工”問題突出，“他們外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到農(nóng)村。對農(nóng)業(yè)不熟悉，又特別渴望融入城市生活，但從制度到心理到具體措施，我們都還沒有做好接納的準(zhǔn)備。”

唐仁健介紹，這樣的新生代農(nóng)民工總數(shù)已超過一億，約占在外出農(nóng)民工的60％。

在描述當(dāng)前三農(nóng)現(xiàn)狀時，陳錫文謹(jǐn)慎地引用了十七屆三中全會的原話：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。

“這非常符合現(xiàn)實(shí)。盡管我們連續(xù)6年豐收，但根基仍然不牢?！标愬a文說。

“城鎮(zhèn)化”理想

當(dāng)政府惠農(nóng)政策幾乎出盡之后，政策制定者為農(nóng)民增收找到了新的路徑——城鎮(zhèn)化。

宋洪遠(yuǎn)將今年“一號文件”基本思路概括為四句話：“穩(wěn)糧保供給；增收惠民生，改革促統(tǒng)籌；強(qiáng)基增后勁”。

四句話中，前兩句指向當(dāng)下，后兩句指向未來。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，宋洪遠(yuǎn)透露：“目前中央高層已經(jīng)意識到，單單依靠各類直補(bǔ)不足以為未來的‘三農(nóng)問題找到出路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革可能會成為政策突破口?！?/p>

在政策制定者看來，處在農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)換的中間狀態(tài)小城鎮(zhèn)，是一種以非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主體組成的社區(qū)。在地域、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面密切聯(lián)系著農(nóng)村，在大城市容納能力幾近飽和情況下，這一中間地帶恰好可以承接大量農(nóng)民并刺激消費(fèi)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部主任韓俊在解讀一號文件時也提出相同的觀點(diǎn)，“農(nóng)民增收的問題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部是沒有辦法得到根本解決的，需要靠城市來帶動農(nóng)村，靠工業(yè)來辦好農(nóng)業(yè)，還要靠農(nóng)村的深化改革來激發(fā)農(nóng)村的自身活力，因此要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上邁出更大的步伐。”

“城鎮(zhèn)化”的方向和以“輸血”為特征的農(nóng)村政策不一樣，給人們一些想象的空間。

陳錫文在解讀一號文件時透露：中央的要求很明確，一是要加快中小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展；二是要把具備條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。“今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不是單純追求城市規(guī)模的擴(kuò)大和設(shè)施的建設(shè)，而是要真正把農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來?！?/p>

在陳錫文看來，城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動”，為中國未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的大方向指明了方向。在前不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出，“把解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”，同時提出要放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。

政策的松動迅速在一號文件上反映出來。今年“一號文件”強(qiáng)調(diào)要加快城鎮(zhèn)化步伐，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。具體舉措包括推進(jìn)重點(diǎn)城鎮(zhèn)醫(yī)院、交通、供排水、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快重點(diǎn)城鎮(zhèn)醫(yī)院、學(xué)校和電網(wǎng)改造升級等公共設(shè)施建設(shè)，同時積極推動義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的均等化。

在最為關(guān)鍵的戶籍制度及財稅政策方面，一號文件也給出了三項措施：一是促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有當(dāng)?shù)鼐用竦耐葯?quán)益；二是鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系；三是實(shí)行有利于中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的土地政策，財稅政策和投融資政策等。

“新一輪農(nóng)村改革還是要搞試點(diǎn)，”宋洪遠(yuǎn)透露，下一步推進(jìn)的重點(diǎn)通過土地建設(shè)用地指標(biāo)的分配、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，來增加這些中小城市和小城鎮(zhèn)的綜合承載能力，更多地吸引農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)人口向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

而據(jù)知情人透露，中央相關(guān)涉農(nóng)部門正在研究和起草的第十二個五年規(guī)劃中，以發(fā)展中小城鎮(zhèn)為突破口，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，已經(jīng)上升為“三農(nóng)”工作的主要思路。

不過，城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣歧路紛呈。部分官員及學(xué)者擔(dān)心，已進(jìn)行了三年的新農(nóng)村建設(shè)很可能演變?yōu)榱硪粓觥霸戽?zhèn)運(yùn)動”。

1月10日，全國政協(xié)副主席厲無畏在成都舉行的“中國城市發(fā)展合作論壇”上一針見血地指出，一些地方政府和部門把城鎮(zhèn)化片面地理解為城鎮(zhèn)的建設(shè)，搞了很多形象工程，不僅產(chǎn)業(yè)做不起來，反而阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。