政府有錢該怎樣?

地方政府其實(shí)有足夠的財(cái)政能力提供社會最為必需的公共品,問題僅僅在于,地方政府是否愿意這么做,能否從吃飯財(cái)政和增長型財(cái)政,轉(zhuǎn)型為民生財(cái)政或者說福利型財(cái)政

國家稅務(wù)總局官員估計(jì),上半年,全國財(cái)政收入將超過4.3萬億元,下半年將達(dá)到近3.8萬億元,全年或?qū)?shí)現(xiàn)8萬億元。一旦實(shí)現(xiàn)了這個數(shù)字,中國將緊隨美國,成為全球第二大財(cái)政收入經(jīng)濟(jì)體。

據(jù)此可以說,中國各級政府應(yīng)當(dāng)非常有錢。但種種跡象又表明,地方政府似乎手頭嚴(yán)重缺錢。6月23日公布的2009年度審計(jì)報告透露,截至2009年底,審計(jì)調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元,其中各級政府設(shè)立的融資平臺公司的政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬億元。

在人命關(guān)天的公共工程上,有的政府就更缺錢了。6月21日,江西撫州市的唱凱堤在洪水沖擊下決口。6月26日,撫州官方在新聞發(fā)布會上表示,唱凱堤設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為抵御20年一遇的洪水。但是,因?yàn)橘Y金短缺,多處堤岸并未達(dá)標(biāo),從而導(dǎo)致堤壩決口。

上述三個事實(shí)說明中國財(cái)政稅收存在嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性失衡:

第一,稅收配置嚴(yán)重失衡。具體地說,稅收在中央政府與地方政府之間的分布失衡,中央政府稅源充沛,地方政府稅源不足。而地方政府面臨經(jīng)濟(jì)增長的政績壓力,不得不通過舉借債務(wù)、通常是隱性債務(wù)的方式,來保持財(cái)政的高投入。

第二,各級政府的財(cái)政支出嚴(yán)重失衡。地方政府實(shí)際上獲得了充足財(cái)政收入,除了獲得稅收收入之外,還可以通過各種方式舉借各種債務(wù)。但很顯然,一些政府部門卻沒有有效運(yùn)用這些收入,向民眾提供最基本的公共品。比如,城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。在很多城市,只要降水稍大,就會出現(xiàn)城市街道、民居大面積被水淹的情形。至于民眾在教育、醫(yī)療等方面缺乏保障,更是人所熟知的現(xiàn)象。

撫州市就是這方面的典型。撫州市官員說,政府沒有錢建設(shè)、加固堤壩,然而,就在2006年,江西撫州市委市政府制定一個大膽的發(fā)展規(guī)劃:向南擴(kuò)張,打造一個新?lián)嶂?計(jì)劃總投資250億元以上打造“大城市”,經(jīng)過不到三年的開發(fā)建設(shè),也確實(shí)取得了巨大成績,昔日的山崗變成了豪華的廣場、高樓、別墅、大道、河流景觀。

財(cái)政收入使用不當(dāng)才是最嚴(yán)重的問題。長期以來,中國的財(cái)政是“吃飯財(cái)政”加“增長型財(cái)政”。所謂吃飯財(cái)政就是指政府將大量財(cái)政收入用于政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn),行政管理費(fèi)用居高不下。以2006年為例,政府的行政管理支出占財(cái)政支出的比重高達(dá)18.73%,而同期各國的比例都在一位數(shù)。民眾反應(yīng)最為強(qiáng)烈的是各級政府的“三公開支”年年快速增長。

除了吃飯之外,政府收入的相當(dāng)大比例又被用于所謂“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”。政府長期以來把經(jīng)濟(jì)增長放在第一位,延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的做法,政府每年安排大量財(cái)政收入用于經(jīng)濟(jì)建設(shè),由此形成了獨(dú)特的“增長型財(cái)政”格局。近年來,中央政府此類投入下降,地方政府依然居高不下。審計(jì)署公布的地方政府債務(wù),也主要是地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長而借入的債務(wù)。

吃飯財(cái)政、增長型財(cái)政表面上看起來有所不同,后者的公共性似乎比前者高一些。但兩者在根本上是相同的,都是官員主導(dǎo)型財(cái)政體制的產(chǎn)物。吃飯財(cái)政讓官員成為相當(dāng)比例的政府收入的直接受益者,而政府把大量財(cái)政和準(zhǔn)財(cái)政收入用于增長也可以給官員帶來巨大好處:經(jīng)濟(jì)高度增長是官員政績考核體系中最重要的指標(biāo)。通過財(cái)政和準(zhǔn)財(cái)政的高投入實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)高增長,官員就可以獲得升遷機(jī)會。

由此,民眾能夠從政府財(cái)政中享受到的好處,也就相當(dāng)有限。官員主導(dǎo)型財(cái)政體制必然讓民眾對公共品的基本需求無法得到滿足。

近來,陜北兩個縣調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的做法引起輿論廣泛關(guān)注:神木縣推行近似于全民免費(fèi)的醫(yī)療福利體制,吳旗縣實(shí)施全民免費(fèi)教育。這兩個地方都不是全國最為富裕的地方,政府的財(cái)力也不是最雄厚的。這兩個事例證明,地方政府其實(shí)有足夠的財(cái)政能力提供社會最為必需的公共品,比如道路、堤壩,也完全有能力為民眾提供普遍的適度的教育、醫(yī)療等福利。問題僅僅在于,地方政府是否愿意這么做,能否從吃飯財(cái)政和增長型財(cái)政,轉(zhuǎn)型為正常的民生財(cái)政或者說福利型財(cái)政。

這樣的轉(zhuǎn)型固然有待于官員本身轉(zhuǎn)變觀念,但最為重要的還是民眾、輿論從外部的推動,推動預(yù)算決策機(jī)制的民主化,推動政府預(yù)算公開。吃飯財(cái)政和增長型財(cái)政長期占據(jù)支配地位,說明民眾對財(cái)政缺乏最基本的話語權(quán)。民眾沒有機(jī)會參與,其需求當(dāng)然會被忽略。但民眾的參與不需要政府官員的恩賜,參與預(yù)算決策是公民天然擁有的一種道德和政治權(quán)利,民眾可以通過公民社會建設(shè),自己創(chuàng)造出參與預(yù)算決策的渠道。 ★