讓城鎮(zhèn)長成城市

城鎮(zhèn)化意味著,在行政造城的主流城市化模式之外,民眾自發(fā)聚集而形成的市鎮(zhèn)也將有權(quán)成為城市。這是對現(xiàn)行主流城市化模式的一個補充,從原則上說,市鎮(zhèn)化才是城市化的正道

廣東最近全面啟動“簡政強鎮(zhèn)”改革,各地級以上市將按照鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項指標對鎮(zhèn)重新進行科學分類。鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和人員配備標準依照鎮(zhèn)的分類而定,其中,特大鎮(zhèn)可賦予縣級權(quán)限?；蛟S可以說,這一“簡政強鎮(zhèn)”改革的實質(zhì),把人口和資源相對集中、已經(jīng)具有城市潛力的鎮(zhèn)發(fā)展成為城市。這一改革具有重大意義,它意味著在目前主流的城市化之外的另一條城市化之路已被打開。

在過去二十多年,人口、資源、公共品分別以兩種方式聚集。第一種是行政驅(qū)動的城市化運動。在中國,政府十分強勢,尤其是,按照目前的法律和政策,城市只能建造于國有土地上。同時,政府也對人口流動實施嚴厲管理。這樣,正規(guī)的城市化過程,就完全在行政權(quán)力主導之下。這也就決定了,行政的邏輯全盤貫徹到城市化過程中:城市都有行政級別,城市資源、人口的聚集規(guī)模和公共品的供應(yīng)水平,基本上由常住城市政府的行政級別決定。

這就是主流的城市化,在這種模式下,發(fā)展最為迅速的是若干政治中心城市,以及從90年代開始可以控制縣級區(qū)域資源的地級市。他們依靠常駐本市的政府的權(quán)力吸納周圍行政層級較低城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的資源,用強勢財政堆積出相對充裕的公共品。

在這一主流的城市化模式之外,還存在著大量“半城市”。它們集中于珠三角、溫州、長三角等地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、甚至村。隨著工業(yè)化進程不斷擴展,大量現(xiàn)代工商業(yè)自發(fā)地匯聚于此,相對自由地生長、擴展,并吸引外地勞動力不斷聚集。這些工商業(yè)城鎮(zhèn)的規(guī)模已相當大,中國成為世界工廠,基地就在這些城鎮(zhèn)。

按理說,這里已具有現(xiàn)代城市的“質(zhì)料”。但是,由于戶籍制度、土地制度、城市的行政認定制度等等諸多約束,這些現(xiàn)代工商業(yè)與人口聚集地區(qū)并沒有完成“城市化”過程。它們停留在工業(yè)區(qū)、商貿(mào)城的粗糙狀態(tài),而且可以斷言,在現(xiàn)有主流城市化模式下,它們將永遠無法成為完整意義上的城市。

之所以說這些工商業(yè)聚集城鎮(zhèn)算不上真正的城市,首先是因為,這里的民眾始終不能成為市民。本地人口雖然非常富裕,但按戶籍制度,他們依然是農(nóng)民。另外一部分人口則是“外來人口”。受到制度約束,這兩部分人口始終無法融合成為一個“市民共同體”,而市民共同體是現(xiàn)代城市的社會、政治與精神基礎(chǔ)。

這樣的工商業(yè)聚集城鎮(zhèn)也沒有能力生產(chǎn)城市生活所必需的公共服務(wù)和公共品。珠三角的工業(yè)化城鎮(zhèn)之所以停留在“半城市”狀態(tài),主要是因為在現(xiàn)有的行政管制和財政體制下,鎮(zhèn)無法成為獨立的財政單位,鎮(zhèn)的稅款基本上被上級政府拿走,因此,鎮(zhèn)無法依據(jù)自己的人口規(guī)模,自主地供應(yīng)公共服務(wù)和公共品。由于缺乏這些供應(yīng),這些城鎮(zhèn)經(jīng)濟雖然很發(fā)達,看起來卻始終不像城市,無法提供城市的生活。

這樣,中國的城市化過程就是畸形的。城市化過程過多地依靠權(quán)力,資源過多地向大中城市傾斜,這些城市普遍患上大城市病。這樣的城市化過程客觀上擴大了貧富差距,而不是在縮小貧富差距。它導致整個社會、經(jīng)濟、政治、文化結(jié)構(gòu)頭重腳輕。

應(yīng)當說,過去幾年來,鎮(zhèn)級經(jīng)濟相對發(fā)達的地方一直在探索“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試驗,浙江龍港鎮(zhèn)甚至曾提出“鎮(zhèn)級市”的概念。盡管在現(xiàn)有政府架構(gòu)中,這一概念難以被接納。但是,“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“簡政強鎮(zhèn)”確實在向著這個方向逼近。而這樣的改革方向,乃是完全正確和必要的。事實上,今年年初,高層關(guān)于城市化的用詞已經(jīng)從“城市化”變?yōu)椤俺擎?zhèn)化”。一字之差,卻意味著城市化的方向發(fā)生了重大調(diào)整。在中國語境中,城市化就是建造看起來比較宏大的城市,通常是指地級市以上的城市?！俺擎?zhèn)化”一詞則在此之外容納了小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的提法意味著,在行政造城的主流城市化模式之外,民眾自發(fā)聚集而形成的市鎮(zhèn)也將有權(quán)成為城市。

政府可以基于某種考慮自上而下地建造城市,但是,不論古代中國,還是現(xiàn)代西方,城市形成的正常路徑是自下而上地生長。中國各地的市鎮(zhèn)就是這樣成長起來。政府應(yīng)當做的事情就是承認它們具有成為城市的權(quán)利和權(quán)力,比如,賦予這些市鎮(zhèn)以獨立的財稅權(quán)力,讓其可以向市民供應(yīng)城市的公共品。由此,在基層社會將開始一個“市鎮(zhèn)化”過程。

這一市鎮(zhèn)化模式是對現(xiàn)行主流城市化模式的一個補充,從原則上說,市鎮(zhèn)化才是城市化的正道。因為,現(xiàn)代城市其實都是人口和資源自發(fā)集中而形成的。只有在這樣的市鎮(zhèn),才可以獲得較高的效率,也容易實現(xiàn)現(xiàn)代城市特有的治理模式——自治?！?/p>