城鎮(zhèn)空巢老人的社區(qū)照顧研究

劉曉霞

摘要:首先研究了城鎮(zhèn)空巢老人進(jìn)行社區(qū)照顧的可行性,針對(duì)目前我國(guó)城鎮(zhèn)空巢老人社區(qū)照顧的發(fā)展現(xiàn)狀提出相應(yīng)的發(fā)展策略。

Abstract:First the feasibility of community care for the urban empty-nesters is discussed, and then the strategy to the community care for urban empty-nesters is proposed.

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)空巢老人;社區(qū)照顧;現(xiàn)狀;策略

Key words:urban empty-nesters;community care;current situation;strategy

中圖分類號(hào):C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-4311(2010)04-0091-03

隨著我國(guó)人口老齡化速度的加快以及在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中,工作變動(dòng)日益頻繁,人口流動(dòng)和遷移加速,產(chǎn)生了許多空巢家庭。老年空巢家庭的成員是社會(huì)人口中相對(duì)脆弱的群體,特別是城鎮(zhèn)空巢家庭,在保障方面沒(méi)有發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做保證,也沒(méi)有農(nóng)村保障的傳統(tǒng)性,全社會(huì)都應(yīng)對(duì)其關(guān)注。其中空巢老人的養(yǎng)老護(hù)理問(wèn)題更是所有空巢問(wèn)題的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)之一。

1 對(duì)城鎮(zhèn)空巢老人進(jìn)行社區(qū)照顧的可行性研究

1.1 社區(qū)照顧的概念

“社區(qū)照顧”在西方國(guó)家是一個(gè)被廣泛運(yùn)用的概念。蘇珊·特斯特認(rèn)為:最廣泛的社區(qū)照顧,包括室內(nèi)保健、居住地保健和福利機(jī)構(gòu)服務(wù)、家庭外醫(yī)療服務(wù)、日間照管服務(wù),以及有助于保證老人生活質(zhì)量的社交的、休閑的和教育的設(shè)施等等,換句話說(shuō),社區(qū)照顧包括了對(duì)居家老人的所有照顧。[1]

在完整的意義上,社區(qū)照顧是“社區(qū)內(nèi)的照顧”和“由社區(qū)來(lái)照顧”兩方面的結(jié)合。它既包括由政府、社區(qū)甚至市場(chǎng)化的企業(yè)等各種非營(yíng)利和營(yíng)利的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)服務(wù),也包括由社區(qū)內(nèi)的居民提供的非正式服務(wù)。我們可以將“社區(qū)內(nèi)接受照顧”看作是動(dòng)用外來(lái)的專業(yè)人士提供的正規(guī)照顧,而“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”則是依賴家人、朋友、鄰居及社區(qū)內(nèi)支援者提供的非正規(guī)照顧。理想的“社區(qū)照顧”應(yīng)該能夠同時(shí)融合“社區(qū)內(nèi)接受照顧”及“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”兩種概念及策略。[8]

在我國(guó),一些學(xué)者對(duì)老人的社區(qū)照顧這樣界定:在國(guó)家宏觀指導(dǎo)和政策扶持下,以社區(qū)為依托,為滿足日常生活自理有困難的城市老年人的日常生活照顧需求而提供的養(yǎng)老服務(wù),包括建立和發(fā)展老年福利設(shè)施、開(kāi)展居家照顧、日間托老服務(wù)等一系列的照顧項(xiàng)目。包含兩層涵義:(1)不使受助者脫離他所生活所熟悉的社區(qū),在本社區(qū)內(nèi)進(jìn)行服務(wù);(2)動(dòng)員社區(qū)力量,運(yùn)用社會(huì)人際資源開(kāi)展服務(wù),終極目標(biāo)是協(xié)力讓受助者盡量維持在社區(qū)內(nèi),過(guò)最大程度的獨(dú)立自主的生活。[8]

1.2 城鎮(zhèn)空巢老人社區(qū)照顧的優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)建立多層次、多形式、多渠道的社區(qū)照顧模式,是解決空巢老人日常生活照顧困難的主要出路。強(qiáng)化社區(qū)照顧服務(wù)功能,建設(shè)和發(fā)展社區(qū)照顧,對(duì)于空巢老人養(yǎng)老問(wèn)題具有特別重大的意義。

1.2.1 符合空巢老人及其家庭需求的客觀要求。社區(qū)是空巢老人的聚居地,是老人的主要活動(dòng)場(chǎng)所和生活空間。隨著年齡的增長(zhǎng)和身體的衰老,空巢老人對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求逐漸增加,對(duì)社區(qū)的依附性越來(lái)越強(qiáng)。依托社區(qū)構(gòu)筑養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)體系不僅具有方便易行、針對(duì)性強(qiáng)、參與面廣等特點(diǎn),而且還能給空巢老人帶來(lái)認(rèn)同感和歸宿感。因此,社區(qū)照顧符合空巢老人及其家庭需求的客觀要求,是解決空巢老人養(yǎng)老護(hù)理問(wèn)題的最佳途徑,是社會(huì)發(fā)展的必然。

1.2.2 完善了社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理保障體系。近年來(lái),我國(guó)的社會(huì)保障體系有了比較大的進(jìn)步,但養(yǎng)老護(hù)理規(guī)模和能力還是嚴(yán)重不足。目前我國(guó)老年服務(wù)業(yè)總體發(fā)展水平滯后,老年福利設(shè)施在數(shù)量和質(zhì)量上都與現(xiàn)實(shí)需要有很大差距,現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)照料老人的能力遠(yuǎn)不能滿足要求。只有大力發(fā)展好社區(qū)照顧,才能更好地保障空巢老人的生活。

1.2.3 提高了空巢老人生活品質(zhì)。完善的社區(qū)照顧服務(wù)應(yīng)該包括衣食住行、醫(yī)療保健、學(xué)習(xí)教育、健身娛樂(lè)、心理疏導(dǎo)、法律咨詢、生活援助、參與社會(huì)等職能,而不是單一的養(yǎng)老護(hù)理。要滿足和改善空巢老人對(duì)物質(zhì)生活的特殊要求,更要不斷滿足和豐富空巢老人對(duì)精神文化生活的特殊需要,為空巢老人提供全方位的服務(wù)。好的社區(qū)照顧可以使老人們?cè)谝环N積極、活躍的精神狀態(tài)中安度晚年。

1.3 城鎮(zhèn)空巢老人對(duì)社區(qū)照顧有需求

1.3.1 空巢老人的日常生活照顧需求凸顯?！翱粘布彝ァ笔侵笩o(wú)子女共處,只剩下老年人獨(dú)自生活的家庭。據(jù)了解,在發(fā)達(dá)國(guó)家“空巢家庭”出現(xiàn)較早,現(xiàn)在十分普遍,老年人與子女同住的只占10%至30%,除了日本,大多數(shù)老年人均與子女分居。在我國(guó),據(jù)有關(guān)部門提供的資料,最近10年來(lái)我國(guó)空巢家庭一直呈上升之勢(shì)。尤其值得注意的是單身獨(dú)居老人在老年人口中的比例,由1999年的3.8%上升到2003年的11%,即增加了兩倍。另?yè)?jù)有關(guān)部門對(duì)60歲以上老人抽樣調(diào)查表明:10.9%的老人生活在單身家庭里,29.1%的老人生活在夫婦二人家庭里,即生活在空巢家庭中的老人已占老人總數(shù)40%以上。[6]

就個(gè)體老化而言,隨著年齡的增長(zhǎng),老年人身體、心理功能會(huì)逐漸衰退,甚至?xí)加懈鞣N慢性疾病,從而降低獨(dú)立生活的能力,對(duì)他人的依賴程度就會(huì)提高。一般而言,隨著年齡的增長(zhǎng)(特別是在老年人超過(guò) 75 歲以后),老年人的健康狀況會(huì)有所惡化,患病率、傷殘率會(huì)上升,日常生活自理能力往往就會(huì)下降,從而自然而然地生發(fā)出對(duì)日常照顧、生活護(hù)理等各種服務(wù)的需求。

1.3.2 家庭照顧功能的弱化。在整個(gè)空巢老人的照顧系統(tǒng)中,雖然家庭是滿足空巢老人日常生活照顧需求的主體,但受社會(huì)變遷的影響,家庭照顧能力已經(jīng)受到嚴(yán)重削弱。

(1)從家庭的結(jié)構(gòu)和規(guī)模來(lái)看,傳統(tǒng)的幾代同堂的大家庭正在日益減少,而由兩代人組成的核心家庭正在逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)的主體模式。據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示,有80.23%的家庭戶為四人及四人以下戶。一人戶和二人戶的比重分別由“四普”時(shí)的8.29%、14.59%提高到“五普”時(shí)的13.13%、22.33%。[2]

(2)由于家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化,家庭養(yǎng)老護(hù)理功能日益削弱。龐大的老年人口加上在21世紀(jì)必須面對(duì)的由于獨(dú)生子女政策帶來(lái)的家庭結(jié)構(gòu)的變化,以及仍在完善之中的社會(huì)保障制度,打破了固有的家庭養(yǎng)老模式。這意味著越來(lái)越多的老年父母可能不再與他們的成年子女住在一起。居住上的代際分離傾向雖然并不一定妨礙成年子女照顧父母,但地理上的隔離在客觀上會(huì)給成年子女照顧老人帶來(lái)一定的困難。

(3)從家庭照顧者的狀況來(lái)看,許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)老年人日常生活的照顧者主要是配偶和子女,但提供主要照顧的老年配偶本人的健康狀況也十分令人憂慮。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展,傳統(tǒng)上作為照顧老人日常生活主力的子女大規(guī)模地加入了勞動(dòng)市場(chǎng),這使子女為老人提供的照顧越來(lái)越少。此外,工作的流動(dòng)性和激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)使不少子女陷入了“事業(yè)人士”的社會(huì)角色和“孝順子女”的家庭角色的沖突,許多子女在繁忙的工作之余根本無(wú)暇照顧老年的父母。[7]

1.3.3 許多老人并不青睞社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中并不受老年人的青睞。究其原因主要有兩個(gè):一是大多數(shù)老年人希望在家養(yǎng)老護(hù)理;二是社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平參差不齊——養(yǎng)老護(hù)理?xiàng)l件好的收費(fèi)就高,而條件差的服務(wù)質(zhì)量又不好。許多調(diào)查顯示,老人一般只會(huì)在生活完全不能自理而身邊又無(wú)人照顧的情況下才選擇去養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu),只要不是迫不得已,首選的還是家人照顧和社區(qū)上門照顧。[4]

2 目前我國(guó)城鎮(zhèn)空巢老人社區(qū)照顧的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)城鎮(zhèn)空巢老人的社區(qū)照顧

現(xiàn)在我國(guó)許多地方都開(kāi)展了針對(duì)空巢老人的各種形式的社區(qū)照顧,如家庭護(hù)理、護(hù)理專家門診、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等。有的地區(qū)還為60歲以上的老年人建立健康檔案,定期上門服務(wù)。各種有關(guān)空巢老人社區(qū)照顧的研究相繼展開(kāi)。社區(qū)照顧可以明顯改善空巢老人生活質(zhì)量,促進(jìn)心理功能、社會(huì)功能的恢復(fù)。

2.1.1 社區(qū)照顧領(lǐng)域不斷拓寬。提供了例如文化體育等服務(wù),利用文化廣場(chǎng)、公園等公共休閑娛樂(lè)場(chǎng)所,安裝健身器材,為老人們提供活動(dòng)場(chǎng)所。還提供安全服務(wù),利用社區(qū)聯(lián)防協(xié)同、社區(qū)單位共同參與等的社區(qū)治安方式保障安全,廣泛動(dòng)員社區(qū)居民開(kāi)展“鄰里守望”,營(yíng)造了良好的社區(qū)治安環(huán)境。同時(shí)提供救助服務(wù),對(duì)社區(qū)內(nèi)空巢老人進(jìn)行全面調(diào)查了解,對(duì)傷殘或貧困老人實(shí)施重點(diǎn)救助。

2.1.2 社區(qū)照顧方式呈現(xiàn)多樣。為提高社區(qū)照顧效率,不斷創(chuàng)新服務(wù)形式,初步建立了方便、快捷、高效的服務(wù)體系。一些社區(qū)還構(gòu)建了信息化網(wǎng)絡(luò),在社區(qū)服務(wù)中心普遍配置了現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)信息設(shè)備,并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與各社區(qū)和轄區(qū)有關(guān)單位網(wǎng)站聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)服務(wù)信息的集約化管理,推進(jìn)信息化服務(wù)。

2.1.3 社區(qū)照顧環(huán)境日趨優(yōu)化。隨著社區(qū)建設(shè)工作的不斷拓展和深入,各種矛盾日益顯現(xiàn),單靠社區(qū)居委會(huì)的力量和設(shè)施不可能解決群眾生活的各種難題,必須有效地整合社區(qū)內(nèi)的所有資源,實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利,積極動(dòng)員社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè),創(chuàng)建社區(qū)照顧的新型物質(zhì)載體,初步形成了面向社會(huì)、輻射社區(qū)、服務(wù)群眾的綜合服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)社區(qū)共建,培養(yǎng)了社區(qū)單位、社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性,為空巢老人的社區(qū)照顧工作的開(kāi)展?fàn)I造了良好的氛圍。

2.2 存在的問(wèn)題

社區(qū)照顧有一定的優(yōu)勢(shì),但是其中也存在著一些不足。

2.2.1 各種服務(wù)資源之間利用缺乏協(xié)調(diào)。雖然社區(qū)照顧整合了許多資源,但同時(shí)也帶來(lái)了各服務(wù)主體間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。有些服務(wù)主體隸屬于不同的體系、不同的領(lǐng)域,加大了彼此之間協(xié)調(diào)服務(wù)的成本。由于缺乏協(xié)調(diào),容易造成服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目出現(xiàn)重復(fù)或不全面,致使服務(wù)效率的降低。目前,社區(qū)居委會(huì)與屬地單位、物業(yè)管理公司、環(huán)衛(wèi)等部門,都不同程度地存在著管理體制不理順的問(wèn)題。如物業(yè)管理公司應(yīng)是服務(wù)性法人實(shí)體,居委會(huì)對(duì)其應(yīng)有管理、協(xié)調(diào)的職能。但是,目前物業(yè)管理公司分別歸屬建設(shè)開(kāi)發(fā)公司和區(qū)房管部門,各有各的上級(jí),居委會(huì)對(duì)其沒(méi)有約束力,形成了管理與服務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象。再如醫(yī)療衛(wèi)生保健和社會(huì)福利服務(wù)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題,兩者各自有不同的主管部門,且資金來(lái)源也互不相同,故在開(kāi)展服務(wù)時(shí)容易“各自為政”,造成服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目出現(xiàn)重復(fù)或不全面,致使服務(wù)效率的降低。

2.2.2 服務(wù)隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)。社區(qū)照顧,特別是對(duì)空巢家庭的照顧,需要特殊對(duì)待。但目前社區(qū)工作的在崗人員文化程度偏低、年齡偏大、而且專業(yè)知識(shí)普遍不足,真正社工出身的人更是少之又少,對(duì)社區(qū)照顧的認(rèn)識(shí)水平和專業(yè)化管理水平處在很初級(jí)階段,導(dǎo)致有的服務(wù)不是很令人滿意。另外,受社會(huì)工作從業(yè)者職業(yè)地位不確定,社會(huì)地位不高等原因影響,很多社工系學(xué)生畢業(yè)后又都不愿從事社會(huì)工作;而許多一線的社會(huì)工作從業(yè)人員又缺乏專業(yè)教育和訓(xùn)練。

2.2.3 資金問(wèn)題。資金不足是制約社區(qū)老人服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要因素。街道一級(jí)社區(qū)資金的來(lái)源基本上是以街道自籌為主、政府撥款為輔,加上部分社會(huì)贊助,相對(duì)來(lái)說(shuō)要好一點(diǎn)。居委會(huì)所需資金基本上靠自己創(chuàng)收、便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)收入和社會(huì)集資,基本上沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),每月的辦公經(jīng)費(fèi)也很少,為了增加經(jīng)費(fèi),居委會(huì)人員忙于創(chuàng)收而不能專一于社區(qū)管理工作。但他們創(chuàng)收所得的資金還必須交給上級(jí)政府部門管理,不能“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”,加上財(cái)政投入太少,使居委會(huì)連基本的日常開(kāi)支都難以維繼,對(duì)包括老人服務(wù)業(yè)在內(nèi)的社區(qū)建設(shè)受到極大的限制。

2.2.4 服務(wù)不規(guī)范。個(gè)別社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)照顧的重要性認(rèn)識(shí)不足,投入的精力和工作的力度還不夠大,工作中比較重視管好自己的人,辦好自己的事,對(duì)屬地單位了解不多,對(duì)社區(qū)居民服務(wù)不夠。個(gè)別社區(qū)工作者素質(zhì)不高,認(rèn)為抓社區(qū)服務(wù)是多余,特別是對(duì)開(kāi)發(fā)小區(qū)的居民主動(dòng)服務(wù)的自覺(jué)性不強(qiáng),認(rèn)為開(kāi)發(fā)商賺錢,我們搞服務(wù)搭錢不值得,影響了社區(qū)工作的深入開(kāi)展。另外,社區(qū)志愿者隊(duì)伍作用發(fā)揮不夠理想,個(gè)別街道和社區(qū)雖然成立了黨員、老年、青年、大學(xué)生等志愿者隊(duì)伍,但活動(dòng)不經(jīng)常,內(nèi)容單一,不能貼近群眾生活,使得許多志愿者隊(duì)伍徒有虛名。

2.2.5 對(duì)社區(qū)照顧的認(rèn)識(shí)存有差距。個(gè)別屬地單位參與社區(qū)的意識(shí)不強(qiáng),由于社區(qū)居委會(huì)管理職權(quán)不明確,對(duì)屬地單位沒(méi)有約束力,造成屬地單位對(duì)社區(qū)服務(wù)工作配合不夠、支持不力、工作不到位,街道、社區(qū)召開(kāi)會(huì)議、開(kāi)展活動(dòng)、安排工作很難進(jìn)行,存在門難進(jìn)、事難辦的現(xiàn)象。部分居民社區(qū)共建的意識(shí)不強(qiáng),調(diào)查問(wèn)卷顯示,對(duì)于制約社區(qū)服務(wù)發(fā)展的主要原因,認(rèn)為“居民認(rèn)同感、歸屬感不強(qiáng)”的占51.2%,認(rèn)為“缺乏資金”的占88%。[11]部分單位居民,特別是購(gòu)房戶沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任和義務(wù),把參與社區(qū)活動(dòng)看作是份外的事情,“社區(qū)是我家、建設(shè)靠大家”的思想觀念還沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)。

2.2.6 服務(wù)范圍還很狹窄。自改革開(kāi)放以后,我國(guó)的社區(qū)服務(wù)得到了很大的發(fā)展,在內(nèi)容、手段、機(jī)制和質(zhì)量上都有了很大的提升。但是,就范圍而言,我們目前的范圍還很狹窄,特別在對(duì)空巢老人照顧方面還處在探索階段。[9]由于受人員、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的制約,雖然開(kāi)展了一些服務(wù),但是老人們最迫切的服務(wù)還沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)或開(kāi)展的不到位。如社區(qū)保健服務(wù)工作,由于市場(chǎng)、條件、人員等多方面因素的制約,在提供保健設(shè)施和保健講座等方面還不能滿足社區(qū)居民的需要。這主要體現(xiàn)在項(xiàng)目創(chuàng)新活力有限。部分社區(qū)工作人員片面依附政府計(jì)劃項(xiàng)目,社區(qū)工作項(xiàng)目創(chuàng)新興趣不大;單純追求項(xiàng)目創(chuàng)新效益,社區(qū)環(huán)境維護(hù)注重不夠;工作創(chuàng)新過(guò)分獨(dú)立化,團(tuán)體之間、內(nèi)部工作融合、適應(yīng)性差。

3 社區(qū)照顧發(fā)展策略探討

3.1 借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn),建立符合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)照顧模式

西方福利國(guó)家的社區(qū)服務(wù)已經(jīng)走過(guò)一百多年的發(fā)展歷程,回溯西方社區(qū)服務(wù),給我們展示了一個(gè)非常好的社會(huì)照顧服務(wù)的榜樣。

3.1.1 非營(yíng)利組織為提供服務(wù)的主體。由于社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容,是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方式的變化而豐富多樣,因此,光靠政府管理機(jī)構(gòu)來(lái)專職行使社區(qū)的服務(wù),必然會(huì)帶來(lái)成本增大、效率不高和服務(wù)機(jī)制難以適應(yīng)的弊端。因此,政府也力求尋找能夠勝任這一角色的機(jī)構(gòu)。這是非政府組織產(chǎn)生的另一個(gè)重要因素。同時(shí),政府提供的社區(qū)服務(wù)具有統(tǒng)一性和單一性的局限,很難為不同社區(qū)生活的人們所接受。因此,不少社區(qū)為了某些共同的社會(huì)問(wèn)題或者同一的利益,自發(fā)組織一些非政府機(jī)構(gòu),替代政府的服務(wù)機(jī)構(gòu),并愈來(lái)愈被人們所普遍接受。這是非政府組織產(chǎn)生的一個(gè)重要社會(huì)基礎(chǔ)。非政府組織通過(guò)其功能的發(fā)揮,推進(jìn)了社區(qū)建設(shè)對(duì)社區(qū)服務(wù)體系的完善和健全,對(duì)溝通政府與居民之間的關(guān)系等起了至關(guān)重要的作用。

3.1.2 多渠道的經(jīng)費(fèi)來(lái)源與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。國(guó)外社區(qū)照顧經(jīng)費(fèi)的來(lái)源大致可以分為幾種情況:一是由政府撥款。也就是社區(qū)內(nèi)部的公共設(shè)施的日常經(jīng)費(fèi)由政府提供,在少數(shù)國(guó)家很多社區(qū)服務(wù)都是政府資助經(jīng)費(fèi),居民無(wú)償獲得服務(wù)。二是來(lái)源于個(gè)人和組織捐款。現(xiàn)代社會(huì)中,國(guó)外政府對(duì)社區(qū)公共事務(wù),主要通過(guò)契約方式向社區(qū)組織購(gòu)買服務(wù);通過(guò)低息貸款和稅收減免政策鼓勵(lì)民間組織參與社區(qū)服務(wù);通過(guò)撥款數(shù)額的增減,體現(xiàn)政府關(guān)注的重點(diǎn),達(dá)到控制社團(tuán)行為的目的。政府除對(duì)社區(qū)進(jìn)行必要的資金資助外,還主要進(jìn)行廣泛的動(dòng)員,吸收更多的社會(huì)資本為社區(qū)治理服務(wù)。因此,社區(qū)公共事務(wù)治理資金籌集的基本原則是政府引導(dǎo)、社區(qū)動(dòng)員,社會(huì)資本支持。在國(guó)外社區(qū)照顧的各種經(jīng)驗(yàn)和模式中,社區(qū)照顧的責(zé)任由原來(lái)政府單獨(dú)直接負(fù)責(zé)提供,轉(zhuǎn)為政府、社區(qū)、社會(huì)其他組織共同負(fù)責(zé)。這樣,不僅擴(kuò)大了社會(huì)責(zé)任的覆蓋面而且大大激發(fā)了民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能力,開(kāi)發(fā)利用了高品質(zhì)的社區(qū)資源。不過(guò),責(zé)任分擔(dān)并不表明政府減輕了對(duì)供給社區(qū)公共服務(wù)的責(zé)任,更不意味著政府可以放棄責(zé)任。這要求政府必須以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份,通過(guò)制定公共政策和公共服務(wù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、原則去監(jiān)督各個(gè)市場(chǎng)主體的承諾與運(yùn)行狀況,審視社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效益,促進(jìn)社區(qū)公眾權(quán)益和福利的擴(kuò)大,并致力于發(fā)動(dòng)一切力量,為社區(qū)提供有效的、經(jīng)濟(jì)的、高質(zhì)量的公共事務(wù)和公共服務(wù),給飛速發(fā)展變化的社區(qū)增添新的生機(jī)和活力。

認(rèn)真研究國(guó)外社區(qū)照顧的經(jīng)驗(yàn),將會(huì)開(kāi)闊我們推動(dòng)中國(guó)社區(qū)照顧發(fā)展的思路。同時(shí)也要結(jié)合我國(guó)國(guó)情,建立符合我國(guó)社會(huì)的社會(huì)照顧模式。

3.2 對(duì)完善我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)照顧發(fā)展的一些建議

3.2.1 加強(qiáng)部門協(xié)調(diào),整合照顧資源。社區(qū)照顧的開(kāi)展不能只局限于社區(qū)內(nèi)部的服務(wù)資源,而應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)與民政部門、衛(wèi)生部門的溝通協(xié)作,在社區(qū)層面搞好與民政福利服務(wù)資源和國(guó)有衛(wèi)生保健服務(wù)資源的整合?？梢猿浞职l(fā)揮各級(jí)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與綜合性醫(yī)院對(duì)社區(qū)居家照顧、日間托管照顧、社區(qū)機(jī)構(gòu)照顧的指導(dǎo)和輻射作用,促進(jìn)社區(qū)生活服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、養(yǎng)老院與托老所之間的密切合作,促進(jìn)上門護(hù)理服務(wù)與設(shè)置家庭病床服務(wù)的緊密結(jié)合,全方位地搞好在家老人和入院老人的照顧工作,使有限的照顧資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益。[8]

3.2.2 建立公共服務(wù)的多元化供給模式。首先,要合理劃分社區(qū)服務(wù)。根據(jù)實(shí)際,科學(xué)界定社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的范圍,社區(qū)服務(wù)中的有償服務(wù),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供產(chǎn)品和服務(wù),主要是私人物品,諸如家政服務(wù)、美容理發(fā)、快餐配送、日用百貨等;低償服務(wù)和無(wú)償服務(wù)面向特定社會(huì)成員,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、行政機(jī)制、志愿機(jī)制來(lái)提供產(chǎn)品和服務(wù),主要是混合物品和公共物品,諸如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等。其次,要大力發(fā)展社會(huì)中介組織。社會(huì)中介組織是社區(qū)照顧不可或缺的生產(chǎn)者和安排者,大力發(fā)展社會(huì)中介組織是建立多元化供給模式的組織基礎(chǔ)。沒(méi)有社會(huì)中介組織的充分發(fā)育,“政府包辦”的局面仍將繼續(xù),難以實(shí)現(xiàn)資金的多元化和公共服務(wù)供給的多元化。政府應(yīng)在公共管理中起催化作用,掌舵而不是劃槳,即決策而不是執(zhí)行。政府應(yīng)退出私人物品和服務(wù)的商業(yè)性生產(chǎn),主要從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)制度環(huán)境的建設(shè)。通過(guò)制度建設(shè)推進(jìn)社會(huì)中介組織的發(fā)育,由目前政府包辦過(guò)多,逐步轉(zhuǎn)向由政府與企業(yè)、社會(huì)中介組織等聯(lián)合供給。[11]第三,要建立社區(qū)服務(wù)準(zhǔn)入制度。制定相關(guān)優(yōu)惠制度和社區(qū)服務(wù)監(jiān)督辦法,規(guī)范社區(qū)服務(wù)類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)造更加寬松的社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境,鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人提供產(chǎn)品和服務(wù),推進(jìn)社區(qū)服務(wù)組織的實(shí)體化和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化,逐步建立起多種經(jīng)濟(jì)形式、多種經(jīng)營(yíng)方式并存、服務(wù)門類齊全的社區(qū)服務(wù)體系。

3.2.3 建立專業(yè)化技術(shù)化的工作人員隊(duì)伍,提高社區(qū)服務(wù)管理的專業(yè)化水平。社區(qū)服務(wù)需要大量的社會(huì)工作者,目前在民政系統(tǒng)內(nèi)社會(huì)福利領(lǐng)域內(nèi)從事社會(huì)管理和公共服務(wù)工作的有大量工作者,面臨著技術(shù)的培訓(xùn)和提高專業(yè)化水平的問(wèn)題。社區(qū)工作作為專業(yè)性、科學(xué)性很強(qiáng)的管理工作,需要大量的專業(yè)人才。只有專業(yè)化才能使社會(huì)照顧得以生存發(fā)展,才能有利于提高社區(qū)照顧的水平。因此,要對(duì)社區(qū)照顧人員尤其是專職人員進(jìn)行老人護(hù)理知識(shí)和照顧技能的專門培訓(xùn)。在培訓(xùn)對(duì)象與內(nèi)容上要分門別類,對(duì)新招募的社區(qū)工作人員,進(jìn)行有關(guān)社區(qū)工作基本概念、活動(dòng)發(fā)展情況、志愿服務(wù)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、信念、志愿服務(wù)的有關(guān)規(guī)定、管理制度、相關(guān)道德法規(guī)等知識(shí)的培訓(xùn)。對(duì)于一般成員要培訓(xùn)基礎(chǔ)知識(shí)的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作文化理念、人際交往能力、專業(yè)服務(wù)技能等方面的專業(yè)培訓(xùn)和系統(tǒng)培訓(xùn)。志培訓(xùn)導(dǎo)師以資深人士擔(dān)任為主,同時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人士和專家、學(xué)者、領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任培訓(xùn)導(dǎo)師。在培訓(xùn)方式要不拘一格,注重對(duì)工作人員開(kāi)展服務(wù)前和服務(wù)中的跟蹤培訓(xùn)。培訓(xùn)方式可以靈活多樣,包括舉辦培訓(xùn)班、介紹經(jīng)驗(yàn)、分析案例、觀摩考察等。有條件的地方應(yīng)建立社區(qū)服務(wù)的專門培訓(xùn)陣地,同時(shí)依托各種培訓(xùn)基地進(jìn)行培訓(xùn),提高社區(qū)工作人員綜合素質(zhì)。堅(jiān)持培訓(xùn)的經(jīng)常化和規(guī)范化,對(duì)培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)時(shí)間進(jìn)行合理的硬性規(guī)定,把社區(qū)工作人員初次培訓(xùn)、階段性培訓(xùn)和臨時(shí)性技能培訓(xùn)結(jié)合起來(lái),不斷改進(jìn)服務(wù)態(tài)度,提高服務(wù)水平,促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)伍向正規(guī)化、專業(yè)化方向發(fā)展。[3]

3.2.4 加大對(duì)社區(qū)財(cái)政投資。一般來(lái)說(shuō),社區(qū)照顧資金主要來(lái)自四個(gè)渠道,即政府財(cái)政撥款、社區(qū)單位捐助、社區(qū)居民捐助、社區(qū)經(jīng)濟(jì)收益。目前,政府投入是解決資金不足的主要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng),政府要把社區(qū)建設(shè)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算,提高投入比例。在政府財(cái)力不足的情況下,要積極探索建立社區(qū)照顧資金的籌集辦法,拓寬資金籌集渠道。可以建立社區(qū)照顧發(fā)展基金,接受企事業(yè)單位、居民捐贈(zèng),制定捐助辦法,對(duì)于企事業(yè)單位、個(gè)人捐助的資金給予稅收減負(fù)等優(yōu)惠政策,積極鼓勵(lì)社會(huì)資金參與到社區(qū)照顧中來(lái)。還要積極探索落實(shí)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的有效途徑。要明確各職能部門在社區(qū)的工作任務(wù),而不是把自己承擔(dān)的工作推給社區(qū),確需社區(qū)協(xié)助完成的工作,各職能部門要在下放任務(wù)和責(zé)任的同時(shí),應(yīng)給足社區(qū)權(quán)利和利益,確?！皺?quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。對(duì)空巢老人的管理工作,職能部門應(yīng)將工作下放到社區(qū)后,要按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則,凡已列入財(cái)政預(yù)算的,有關(guān)部門要將足夠的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助給社區(qū),用于落實(shí)社區(qū)專兼職工作人員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)。要按照有關(guān)政策規(guī)定,將相應(yīng)的事業(yè)經(jīng)費(fèi),足額及時(shí)撥付到社區(qū)。

3.2.5 提高和加強(qiáng)地方政府對(duì)社區(qū)照顧的重視管理。國(guó)家已經(jīng)提出了推進(jìn)社會(huì)工作的一系列的方針,這些提法給社區(qū)服務(wù)事業(yè)以極大地推動(dòng),無(wú)疑是最好的動(dòng)力機(jī)制。在西方國(guó)家,包括北歐和英國(guó),社會(huì)服務(wù)都是地方政府管理。國(guó)家提出方案、政策,地方政府出資興建。所以,地方政府是否重視是關(guān)鍵。例如,南京市鼓樓區(qū)人民政府自2003年以來(lái),通過(guò)加大政策支持和財(cái)政投入力度、整合協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源、培育發(fā)展民間組織力量等社會(huì)化手段和方式,從政府購(gòu)買特困居家老人的養(yǎng)老服務(wù)、扶持社會(huì)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)和大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)三個(gè)方面同時(shí)入手,構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系,發(fā)展老年社會(huì)福利事業(yè)。目前,一個(gè)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系正在鼓樓形成。

3.2.6 擴(kuò)大宣傳,提高人們對(duì)社區(qū)照顧的認(rèn)識(shí)程度。利用一切機(jī)會(huì),向社會(huì)進(jìn)行廣泛的宣傳教育,讓公眾認(rèn)識(shí)到一些專業(yè)機(jī)構(gòu)照顧的局限性和社區(qū)照顧的意義,了解空巢老人的處境與需求;讓主流社會(huì)更多地傾聽(tīng)弱勢(shì)群體的聲音,關(guān)注空巢老人及其家庭的困難;說(shuō)服權(quán)力部門及決策人士運(yùn)用國(guó)家立法的手段制定相關(guān)政策,引導(dǎo)社會(huì)支持和參與社區(qū)照顧。還要積極動(dòng)員年輕人和年輕型老年人自愿參與社區(qū)助老服務(wù),進(jìn)行自我養(yǎng)老的積累。

4結(jié)語(yǔ)

如前所述,中國(guó)社區(qū)照顧工作的任務(wù)是重大的,對(duì)我國(guó)空巢老人的保障也起到了非常重要的作用。我國(guó)有著傳統(tǒng)的尊老愛(ài)幼扶貧濟(jì)困的精神,這是我們進(jìn)行社區(qū)照顧的主要精神和道德基礎(chǔ);另外,我國(guó)的社會(huì)主義的社會(huì)歷年導(dǎo)致和資本主義完全不同的福利價(jià)值觀。所以我們?cè)趯W(xué)習(xí)西方的先進(jìn)技術(shù)和管理方法的同時(shí),要注意我們國(guó)家自己的社區(qū)特點(diǎn),在我們自己文化遺產(chǎn)與社會(huì)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,創(chuàng)建一個(gè)有現(xiàn)代管理方法、擁有大量專業(yè)技術(shù)人員、具有中國(guó)傳統(tǒng)的文化精髓和現(xiàn)代社會(huì)主義組織網(wǎng)絡(luò)的,覆蓋全體居民的,由社會(huì)多方投入,包括大量志愿者隊(duì)伍的有中國(guó)特色的空巢老人社區(qū)照顧體系。

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