建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制問題研究

潘 剛

（黑龍江省農(nóng)村社會(huì)發(fā)展研究所，哈爾濱 150001）

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。改革開放以來，為確保糧食安全，國(guó)家采取了一系列措施，加強(qiáng)了糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。黑龍江、吉林、遼寧、河南、安徽等13個(gè)省區(qū)，是我國(guó)傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)。這些地區(qū)資源條件好，耕地、水利、氣候條件優(yōu)越，適宜糧食作物生產(chǎn)，而且糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)力水平高，農(nóng)藝科技實(shí)力相對(duì)雄厚，機(jī)械化水平高。因此，建立比較完善的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的治本措施，對(duì)確保國(guó)家糧食安全具有深遠(yuǎn)意義。

1 建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度的重要性

1.1 確保國(guó)家糧食安全的需要

由于歷史的、地理的、產(chǎn)業(yè)傳承等各種原因，糧食主產(chǎn)區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，這些地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)都不發(fā)達(dá)，糧食的大量外銷，經(jīng)濟(jì)利益也大量流失。建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，可以保證糧食主產(chǎn)區(qū)不因經(jīng)濟(jì)虧空而減少糧食生產(chǎn)，可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，同時(shí)還可以加快糧食主產(chǎn)區(qū)的水利工程建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)以及大型農(nóng)機(jī)具投入力度，鞏固糧食主產(chǎn)區(qū)的地位，保證糧食主產(chǎn)區(qū)源源不斷地輸出糧食，從而能夠確保國(guó)家的糧食安全。

1.2 人口劇增加大對(duì)糧食的需求

中國(guó)是世界第一人口大國(guó)，而且每年還在增加。人口增加意味著對(duì)糧食需求的增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年2月26日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2008年末，全國(guó)總?cè)丝跒?3.2802億人，比2007年增加673萬(wàn)人。按現(xiàn)有全國(guó)糧食人均占有量381kg計(jì)算，年增加673萬(wàn)人，就要增加糧食需求256.4萬(wàn)t。到2030年，中國(guó)人口總數(shù)達(dá)到峰值14.5億時(shí)，就需要在增加糧食5715萬(wàn)t，相當(dāng)于現(xiàn)在黑龍江和吉林兩省糧食年產(chǎn)量之和。在耕地不增加的情況下，全國(guó)糧食產(chǎn)量要增加31.75kg/667m2，這是一個(gè)令人震驚的事實(shí)。

1.3 調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的需求

在糧食連年豐收，種糧農(nóng)民收入增加緩慢的情況下，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為增加農(nóng)民收入的切入點(diǎn)。各地增加經(jīng)濟(jì)作物面積，減少糧食面積成為普遍現(xiàn)象，減少了糧食生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)作物總播種面積從1978年的1.2059億 hm2， 2007年增加到 1.5346億 hm2，增加 336萬(wàn)hm2。而糧食作物播種面積從1978年的1.2059億hm2，減少到2007年的 1.0564億hm2，減少1494.9萬(wàn) hm2。糧食作物面積的逐年減少，從根本上危機(jī)著糧食安全。

1.4 建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要

當(dāng)前，我國(guó)正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)刻，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要任務(wù)。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須堅(jiān)持立足糧食基本自給的方針，把發(fā)展糧食生產(chǎn)放在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要位置。有的國(guó)家依靠國(guó)際市場(chǎng)來保證糧食供給。世界大米每年的總貿(mào)易量是300萬(wàn)t右，全部調(diào)到中國(guó)，也只能滿足我國(guó)年銷量的1/4。世界豬肉年貿(mào)易量只有600萬(wàn)t，我國(guó)每年的消費(fèi)量是5000萬(wàn)t左右。因此，加快中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，要始終不渝地堅(jiān)持糧食基本自給的方針。

2 糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀及面臨的主要問題

2.1 糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個(gè)省區(qū)，是我國(guó)傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)。這些省區(qū)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局以糧食為主，糧食生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有十分重要的。

2.1.1 自然資源相對(duì)較好

13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)資源條件優(yōu)越，經(jīng)過國(guó)家大力扶持，優(yōu)勢(shì)糧食產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)取得重大進(jìn)展，已初步形成了小麥、水稻、玉米和大豆4種主要糧食作物的9個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶。糧食生產(chǎn)核心區(qū)域441個(gè)縣的耕地面積達(dá)3787萬(wàn)hm2，其中有效灌溉面積、機(jī)耕地面積和旱澇保收面積分別占其耕地面積的57%、69.2%、36.3%。人均糧食占有量610kg左右，分別高于該區(qū)域和全國(guó)平均水平的32%和60%。

2.1.2 糧食生產(chǎn)規(guī)模較大

由于糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)具有規(guī)模較大，生產(chǎn)技術(shù)較高等有利因素，其單位面積糧食產(chǎn)量高于全國(guó)平均水平。2009年全國(guó)農(nóng)作物總播種面積1.5346億hm2，糧食主產(chǎn)區(qū)總播種面積 9908.95萬(wàn)hm2，占全國(guó)的64.57%；全國(guó)糧食播種面積1.0564億hm2，糧食主產(chǎn)區(qū)播種面積6885.39萬(wàn)hm2；三大谷物稻谷、小麥、玉米的播種面積分別是 1795.16萬(wàn) hm2、1381.81萬(wàn) hm2、 2164.7萬(wàn) hm2，分別占到了全國(guó)總播種面積的63.68%、58.25%、72.69%。

2.1.3 糧食生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富

13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)區(qū)域。在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，積累了農(nóng)藝、植保、糧食加工等方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。隨著國(guó)家先后實(shí)施的優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程和商品糧基地、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步積累了糧田工程建設(shè)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，從而為新增糧食綜合生產(chǎn)能力提供了支撐條件。

2.1.4 糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?/h4>

國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)政策向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，既加強(qiáng)了糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，又吸引各類生產(chǎn)要素向主產(chǎn)區(qū)聚集。一些糧食龍頭企業(yè)紛紛進(jìn)入主產(chǎn)區(qū)，促進(jìn)了糧食產(chǎn)加銷、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營(yíng)。2009年糧食主產(chǎn)區(qū)玉米訂單生產(chǎn)面積達(dá)到442萬(wàn)hm2，比2002年增長(zhǎng)86.9%。隨著我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力的鞏固和提高，必將為推進(jìn)糧食加工企業(yè)向這一地區(qū)的整合和聚集提供優(yōu)勢(shì)條件，推動(dòng)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.2 糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)面臨的主要問題

2.2.1 耕地資源匱乏

耕地資源減少嚴(yán)重制約糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。近些年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田。全國(guó)已有660多個(gè)縣 （區(qū)）人均耕地低于聯(lián)合國(guó)確定的人均0.053hm2的警戒線。盡管國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并采取了一系列措施，但耕地面積仍在減少。一些地方嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度沒有落實(shí)到位，“紅線”變 “虛線”問題突出，守住1.2億hm2耕地的任務(wù)艱巨。

2.2.2 土壤肥力下降

在耕地面積減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量也在下降，目前中低產(chǎn)田已占到2/3，耕地土壤有機(jī)物含量平均僅為1.8%，比歐洲同類土壤低1.5%～3%。據(jù)調(diào)查分析，目前全國(guó)受污染的耕地約1000萬(wàn)hm2，污水灌溉污染耕地217萬(wàn)hm2，固體廢棄物堆存占地和毀田13萬(wàn)hm2，合計(jì)約占耕地面積1/10以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)水稻播種面積由1980年的 3388萬(wàn) hm2，減少到 2009年的 2892萬(wàn) hm2，減少15%。

2.2.3 水資源短缺

水資源緊缺是我國(guó)糧食生產(chǎn)發(fā)展的重要制約因素。目前農(nóng)業(yè)年用水缺口達(dá)300億m3，有一半以上耕地得不到灌溉。從水資源利用率看，農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率平均不到50%。根據(jù)國(guó)家水資源發(fā)展規(guī)劃，到2030年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水需求量還將增加，但灌溉用水供給仍將保持在3600億m3左右，農(nóng)業(yè)用水供求缺口進(jìn)一步拉大，農(nóng)業(yè)用水矛盾更加突出。據(jù)專家分析，每年因干旱而損失糧食占各種農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失糧食的60%。

2.2.4 家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)?；M(jìn)程緩慢

作為糧食主產(chǎn)區(qū)比其他省份糧食單位產(chǎn)出量要高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。造成這種情況主要有以下兩方面原因：一是家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小。我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的13個(gè)省份多是人口較多的省份，農(nóng)業(yè)人口比例較高，除了黑龍江等省份農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平高外，多數(shù)省份仍然以家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，嚴(yán)重制約了糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收的實(shí)現(xiàn)。二是生產(chǎn)成本大。一家一戶的簡(jiǎn)單經(jīng)營(yíng)達(dá)不到規(guī)模生產(chǎn)的高度，必然導(dǎo)致各種生產(chǎn)成本的增加。

2.2.5 農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱

根據(jù)調(diào)查，農(nóng)田水利在我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少實(shí)現(xiàn)灌溉，仍然處于靠天吃飯的狀態(tài)。以黑龍江省為例，黑龍江省由于長(zhǎng)期實(shí)行單一糧食開發(fā)性生產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上形成了許多歷史欠賬，2006年，全省大中小水庫(kù)總庫(kù)容不足90億m3，興利庫(kù)容僅有30億m3，興利庫(kù)容占全省地表水資源量的比例只有5%，而與相鄰的吉林、遼寧兩省，該比例都已達(dá)到50%左右。

2.2.6 糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)程度低

從總體上看，糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)程度較低：一是服務(wù)內(nèi)容單一。各級(jí)各類服務(wù)組織所提供的服務(wù)項(xiàng)目卻非常少，質(zhì)量也不夠高，很難滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活的需要。二是服務(wù)缺乏針對(duì)性。有些部門和組織向農(nóng)民提供的服務(wù)內(nèi)容比較空泛，缺少針對(duì)性。三是服務(wù)不夠及時(shí)。在農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的時(shí)候，提供不了新品種、新項(xiàng)目。

2.2.7 糧食生產(chǎn)成本較高

這里所指的糧食成本不僅包括生產(chǎn)成本，還包括糧食的運(yùn)輸、儲(chǔ)存等成本。從糧食生產(chǎn)到成品糧上市，各種成本不斷升高，直接影響到我國(guó)糧食的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)調(diào)查，國(guó)內(nèi)糧食從生產(chǎn)區(qū)運(yùn)到銷售區(qū)的流通費(fèi)用，占糧食銷售價(jià)格的30%～35%，而國(guó)外，如加拿大則是20%～25%。過高的流通費(fèi)用以及小農(nóng)生產(chǎn)等綜合因素作用的結(jié)果，形成了目前中國(guó)糧食價(jià)格平均高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的局面。

3 建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度的對(duì)策

3.1 建立健全中央財(cái)政統(tǒng)一安排的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度

建立中央財(cái)政統(tǒng)一安排的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。應(yīng)本著突出重點(diǎn)、集中財(cái)力辦大事的原則。一是繼續(xù)對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)，但補(bǔ)貼的依據(jù)將原按計(jì)稅面積補(bǔ)貼改為按糧食產(chǎn)量、商品量給予補(bǔ)貼，并同時(shí)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是有足夠的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金用于按國(guó)家建立儲(chǔ)備糧油規(guī)模規(guī)定數(shù)量的利息費(fèi)用補(bǔ)貼。三是用于糧食流通體制和企業(yè)改革，使流通體制真正步入市場(chǎng)化，成為國(guó)家進(jìn)行糧食宏觀調(diào)控的載體，為糧食經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3.2 建立健全政策性糧食自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是世界貿(mào)易組織規(guī)則中的 “綠箱”政策之一，是支持和保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性的重要手段。一是建立適合糧食主產(chǎn)區(qū)的政策性糧食保險(xiǎn)機(jī)制和發(fā)展模式。建立政策性糧食保險(xiǎn)制度，必須由政府決定糧食保險(xiǎn)供給的方向和數(shù)量，制定統(tǒng)一的制度框架。二是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)糧食保險(xiǎn)費(fèi)用。三是加快建立糧食再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。對(duì)因重大自然災(zāi)害形成的大額賠付，由風(fēng)險(xiǎn)基金給予一定比例的補(bǔ)償，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。

3.3 建立健全國(guó)家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度

我國(guó)耕地保護(hù)制度對(duì)耕地減少起到了巨大作用，在這一問題上，要給農(nóng)民一個(gè)合理的訴求渠道，利用經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行耕地保護(hù)，用國(guó)家轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地資金，中央財(cái)政建立耕地保護(hù)基金，用于地方政府和農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。每年對(duì)保護(hù)耕地有突出貢獻(xiàn)的基層政府和農(nóng)民，給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。對(duì)于基本農(nóng)田要加大保護(hù)力度，制定相應(yīng)的投入制度，嚴(yán)格限制和占用，對(duì)符合條件確需占用的，必須論證、聽證、依法報(bào)批，并及時(shí)布劃。

3.4 建立健全糧食生產(chǎn)大戶補(bǔ)貼制度

農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策實(shí)施以來雖然取得了較好的政策效果，但是這項(xiàng)政策本身需要進(jìn)一步完善。隨著農(nóng)村種糧勞動(dòng)力的逐年減少，種糧大戶的貢獻(xiàn)越來越大。因此要對(duì)種糧大戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策。重點(diǎn)增加對(duì) “核心糧農(nóng)”的補(bǔ)貼，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，中央財(cái)政要逐年較大幅度增加對(duì)農(nóng)民種糧的補(bǔ)貼規(guī)模，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼，并在信貸、科技推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)等方面給予重點(diǎn)扶持，充分發(fā)揮糧食直接補(bǔ)貼政策對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)。

3.5 建立健全普惠型農(nóng)村金融制度

農(nóng)民種糧缺少資金投入是十分普遍的現(xiàn)象。為解決農(nóng)民種地資金緊張狀況，要放松對(duì)農(nóng)村金融的管制，加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。一是明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任。二是放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。應(yīng)發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村地區(qū)為主的地區(qū)性中小銀行。三是鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。在加強(qiáng)管理和規(guī)范的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

3.6 建立健全財(cái)政支農(nóng)扶持制度

我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣，人均財(cái)力水平較低，為調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的抓糧積極性，要取消糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套部分，減免糧食風(fēng)險(xiǎn)基金借款，幫助消化糧食財(cái)務(wù)掛賬。取消產(chǎn)糧大縣中央各種涉農(nóng)投入要求的地方配套資金。中央財(cái)政增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善支農(nóng)資金分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。要重點(diǎn)扶持一批核心主產(chǎn)縣，給予糧食核心產(chǎn)縣區(qū)優(yōu)惠政策扶持，統(tǒng)籌支農(nóng)資金，形成政策、資金、技術(shù)等方面的合力，全方位支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。

3.7 建立健全國(guó)家糧食安全價(jià)格制度

為調(diào)動(dòng)地方抓糧積極性和農(nóng)民種糧的熱情，應(yīng)健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控體系，穩(wěn)步提高糧食最低收購(gòu)價(jià)。盡管國(guó)家相應(yīng)提高了糧食最低收購(gòu)價(jià)，但總體上糧食價(jià)格仍處于較低水平，種糧比較效益較低，農(nóng)戶仍擔(dān)心糧價(jià)下跌。面對(duì)不斷上漲的勞動(dòng)力價(jià)格和生產(chǎn)資料價(jià)格，農(nóng)民不敢大幅增加投入，影響農(nóng)民種糧積極性。因此，國(guó)家要進(jìn)一步健全完善糧食最低收購(gòu)價(jià)制度，根據(jù)糧食供求變化和市場(chǎng)價(jià)格情況，合理確定糧食最低收購(gòu)水平。

3.8 建立健全國(guó)家糧食安全儲(chǔ)備制度

我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系不斷完善，為保證國(guó)家糧食安全和供給發(fā)揮了重要作用。為確保國(guó)家糧食安全，要建立健全有效的糧食儲(chǔ)備制度。一是進(jìn)一步健全國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系，提高糧食儲(chǔ)備能力和供給保障水平。二是建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，防止企業(yè)運(yùn)作失敗虧空糧食儲(chǔ)備，影響糧食供給調(diào)控。三是建立健全糧食供給應(yīng)急機(jī)制。進(jìn)一步完善糧食應(yīng)急加工、儲(chǔ)運(yùn)、供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，細(xì)化和完善地方儲(chǔ)備糧應(yīng)急動(dòng)用預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備保障能力。