行權(quán)履職,根在“入口”

選舉問(wèn)題解決不好，人大代表行權(quán)履職自然會(huì)打折——

“被代表”與“被當(dāng)選”

3月14日，3000多名全國(guó)人大代表投票通過(guò)了第五次修正的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，意味著“城鄉(xiāng)按1:1選舉人大代表”、“設(shè)立秘密寫票處”等成為現(xiàn)實(shí)，其中一些修訂正是針對(duì)當(dāng)前一些地方在代表選舉中存在的問(wèn)題。

在我國(guó)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表采取直接選舉，各政黨、各人民團(tuán)體可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人，選民或者代表十人以上也可聯(lián)名推薦，盡管選舉法對(duì)候選人的提名方式、差額比例等有明確規(guī)定，但由于對(duì)入選方式缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，導(dǎo)致一部分直選的人大代表行權(quán)履職能力偏低。

基層往往須遵循“戴帽”下達(dá)的代表結(jié)構(gòu)比例，“指選”、“派選”等現(xiàn)象普遍存在，甚至要求選民必須提名某一特定的性別、行業(yè)、民族的人為候選人;許多地方重視政黨團(tuán)體提名而忽視選民聯(lián)名提名，選民提名的初步“候選人”被當(dāng)作“陪襯”，往往在經(jīng)過(guò)“醞釀”、“協(xié)商”后，“被差額”。

而更多的情形是選民對(duì)候選人知之甚少?！懊看芜x人大代表時(shí)，都說(shuō)選民要行使好自己的民主權(quán)利，投好自己手中神圣的一票，這些候選人我們既不認(rèn)識(shí)也不熟悉，選誰(shuí)不都一樣?！币晃粎⒓舆^(guò)上屆縣人大代表選舉的市民坦言。

中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授曾在河北寬城滿族自治縣直接選舉作過(guò)調(diào)查，他認(rèn)為，在實(shí)際操作中，選民聯(lián)合推薦候選人的情況非常少，即使有也會(huì)因各種原因而不能確定為正式候選人?！斑x舉法規(guī)定選民或者代表可以‘聯(lián)名提名’推薦代表候選人，但現(xiàn)實(shí)操作透明度低，所謂的‘聯(lián)名’也是按照‘組織意圖’提出的?！币晃豢h人大工作者向記者透露。

“包辦”的問(wèn)題在于，有可能讓有代表選民意愿和能力的人沒有機(jī)會(huì)入選，而個(gè)別缺乏代表能力或意愿的人卻被動(dòng)當(dāng)選?！叭绻幢壤仨氂袀€(gè)‘無(wú)、知、少、女’，而剛好有個(gè)無(wú)黨派人士、知識(shí)分子、少數(shù)民族的女干部，那么她將毫無(wú)疑問(wèn)地成為候選人，最終‘被當(dāng)選’。”

這樣的情形勢(shì)必會(huì)影響選民的積極性。事實(shí)上，在基層，大量選民對(duì)選舉人大代表態(tài)度漠然，“選舉本身與選民利益關(guān)聯(lián)度不大，導(dǎo)致選民熱情度還不及選村官?！彼f(shuō)，“基層群眾缺乏選舉意識(shí)，與基層人大權(quán)力虛化也有關(guān)系，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)連牌子、辦公場(chǎng)地都沒有，談何重視呢?！?/p>

而學(xué)界有這樣一種觀點(diǎn)，公民政治參與的動(dòng)力來(lái)自于利益取向。缺乏博弈優(yōu)化過(guò)程的選舉，形成了“高參選率”與“低參選熱情”的強(qiáng)烈反差。各地都把代表選舉當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)完成，選舉者與被選舉者處于被動(dòng)接受狀態(tài)，據(jù)一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示，近70%的基層選民對(duì)上一次選舉的結(jié)果“沒什么印象”，表現(xiàn)淡漠?！安恢舜蟠硎钦l(shuí)、在哪，并且找了也不管用。”一位經(jīng)常到各級(jí)信訪辦反映問(wèn)題的村民告訴記者。

“選民和候選人都缺乏利益動(dòng)機(jī)，無(wú)法形成穩(wěn)定、長(zhǎng)期的利益代理表達(dá)關(guān)系和博弈環(huán)境，選民產(chǎn)生‘厭選’心理，當(dāng)選代表沒有強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，甚至抱著‘無(wú)所謂’的態(tài)度就不難理解了。”深圳大學(xué)法學(xué)院憲政與人權(quán)研究中心主任鄒平學(xué)教授曾撰文指出。

間接選舉下的結(jié)構(gòu)難題

縣級(jí)以上人大代表的選舉方式是間接選舉，上一級(jí)人大代表由下一級(jí)人民代表大會(huì)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下選出。有學(xué)者指出，間接選舉在一些地方運(yùn)行過(guò)程中存在缺乏透明度、候選人之間缺少競(jìng)爭(zhēng)、差額選舉流于形式等問(wèn)題。

為體現(xiàn)“組織意圖”，一些地方人大候選人考察一般是組織部門牽頭，甚至有的地方人大常委會(huì)從班子成員到代表成員直接交由組織部門一手“操持”?！斑@樣就容易讓人感覺地方人大選舉上一級(jí)人大代表是由組織部門‘包辦’的，選舉只是走走形式?！币晃坏丶?jí)市人大工作者告訴記者，“這樣容易產(chǎn)生代表結(jié)構(gòu)問(wèn)題，官員和企業(yè)家等比例過(guò)大，非富即貴，真正的基層代表人數(shù)太少了?！?/p>

為了使本地的代表更具有影響力，間接選舉出的代表最終容易是兩類人:首先是官員，其次就是當(dāng)?shù)赜猩鐣?huì)影響力的人，如當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家、各界知名人士等?！斑@些人在本地政界商界等領(lǐng)域都是有權(quán)威的，有很大的社會(huì)影響力，但不見得有很強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，不見得是全體選民最好的代言人?！蹦呈腥舜笱芯渴抑魅畏綍哉J(rèn)為。

這些年，“官員代表”呈逐屆增長(zhǎng)的勢(shì)頭，占據(jù)很大比例。全國(guó)人大代表鄧明義指出，政府官員已占代表總數(shù)的50%以上。曾有媒體報(bào)道，某省全國(guó)人大代表共160名，其中政府官員60名，包括省委書記、省長(zhǎng)、各地級(jí)市長(zhǎng)和重要廳局一把手等，僅有的4名基層代表，也是村支書、村主任、村婦女主任等，此外，企業(yè)老總代表有50余名?，F(xiàn)在不少官員愛說(shuō)官話，一些企業(yè)家受制于政府，看官員表情說(shuō)話，能在多大程度上代表民意?

一些地方為了讓代表比例結(jié)構(gòu)“更好看”，從形式上更能代表民意，體現(xiàn)基層性，在統(tǒng)計(jì)代表界別時(shí)，為代表披上“馬甲”。有地方將領(lǐng)導(dǎo)干部劃為“知識(shí)分子”，廠長(zhǎng)劃為“工人”，甚至將企業(yè)家寫成“農(nóng)民”。

其實(shí)，人大代表“結(jié)構(gòu)問(wèn)題”由來(lái)已久。蔡定劍教授曾撰文指出，一些地方的選舉沒有真正的體現(xiàn)民意，有計(jì)劃安排的成分，所以官員很容易得到代表的位置?！懊磕辍畠蓵?huì)’期間打開電視，人大分組討論發(fā)言的、記者專訪的、出鏡率高的幾乎都是官員?！标P(guān)心時(shí)政的市民陳先生觀點(diǎn)犀利，“既代表政府管理社會(huì)，又代表人民監(jiān)督政府。”

采訪中許多群眾認(rèn)為，官員代表很難真正成為公眾利益的代言人，“作為社會(huì)管理者，官員在涉及許多公共事務(wù)時(shí)，其立場(chǎng)不可能與公眾完全一致?！笔忻窆空J(rèn)為?！肮賳T代表”太多，導(dǎo)致民意機(jī)關(guān)被“架空”，基層訴求難上傳，公眾權(quán)益被忽視。

“官員代表”同時(shí)面臨許多制度性困境，比如監(jiān)督。監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關(guān)系，否則監(jiān)督只是一句空話，當(dāng)大量官員代表以人大代表身份參與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督時(shí)，雙重身份如何“自己監(jiān)督自己”或者“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”?既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情況同樣會(huì)使監(jiān)督流于形式。

某市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任委員和運(yùn)(化名)向記者透露，該市250名市人大代表中，官員代表占80%以上，作為本級(jí)人大代表，他們很少提建議或意見，一是嫌麻煩，皮球踢來(lái)踢去也是“自問(wèn)自答”;另一個(gè)原因就是不愿太張揚(yáng)太“刺頭”，影響政治前途。

當(dāng)然，也有部分代表認(rèn)為這種比例合理。一位局長(zhǎng)代表指出:“這是中國(guó)的特色，總體上看，官員的文化、政治素質(zhì)較高，工作經(jīng)驗(yàn)為其行權(quán)履職準(zhǔn)備了基礎(chǔ)條件。同時(shí)他們掌握著大量的社會(huì)資源，對(duì)國(guó)情和地方情況往往吃得更準(zhǔn)，這些是其他人群很難擁有的良好履職條件?！?/p>

個(gè)別富商爭(zhēng)當(dāng)代表的虛功實(shí)唱

今年“兩會(huì)”，面對(duì)高房?jī)r(jià)批評(píng)，全國(guó)人大代表、廣東省化州市第二建筑工程公司寶安分公司經(jīng)理陳華偉站出來(lái):“沒人叫你去廣州買，也沒人叫你去深圳買，你回老家買就可以啊!”這樣“何不食肉糜”的論斷與常?！袄子牦@四座”的人大代表任志強(qiáng)“年輕人就該買不起房，買不起房為什么不回農(nóng)村”一樣“雷人”。這些富人代表代表的是民意還是各自利益集團(tuán)?“不能讓各級(jí)‘兩會(huì)’被像這樣的強(qiáng)勢(shì)群體掌握了話語(yǔ)權(quán)。”一位學(xué)者如是看。

有專家指出，個(gè)別的名流富商爭(zhēng)當(dāng)人大代表，除了因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)本身的重要性外，也將代表視為一個(gè)身份和光環(huán)的象征，并且通過(guò)這一利益表達(dá)機(jī)制上的重要渠道進(jìn)入體制內(nèi)，更有利于他自身利益的實(shí)現(xiàn)?！靶袠I(yè)佼佼者、社會(huì)名流并不代表就有很強(qiáng)的履職能力，官員身份也不能說(shuō)明其履職積極性更高?！币幻麃?lái)自基層的全國(guó)人大代表則批評(píng)，“一些名流富商，開會(huì)不熱情，履職不積極，倒熱衷于會(huì)下拉關(guān)系、跑項(xiàng)目，尋求生意機(jī)會(huì)，更有個(gè)別人將人大代表身份作為保護(hù)傘，胡作非為。”

現(xiàn)實(shí)中不乏一些地方人大在選舉中把關(guān)不嚴(yán)或者暗箱操作，將一些違法亂紀(jì)的人也選為人大代表。如今年“兩會(huì)”前夕曝出的“粵北首富”、韶關(guān)市宜達(dá)燃料開發(fā)有限公司董事長(zhǎng)朱思宜，靠賄賂謀得全國(guó)人大代表的身份，竟然還被當(dāng)?shù)匦麄鳛椤懊餍谴怼?吉林省惡名昭著的“黑老大”、長(zhǎng)春吉港集團(tuán)公司監(jiān)事會(huì)主席?；洿阂苍侨珖?guó)人大代表;而在本次重慶打黑中抓獲的黑惡勢(shì)力頭目，許多當(dāng)?shù)匾话远际歉骷?jí)人大代表;更在早年出現(xiàn)過(guò)將已被紀(jì)委“兩規(guī)”的人選作人大代表的鬧劇。

而另一方面，在一些地方那些真正履職熱情高、能力強(qiáng)的候選人卻有可能落選，或者那些敢言善言的人大代表因得罪當(dāng)?shù)囟荒苓B任。最近，深圳選民鄭祖華投書深圳市人大，建議換屆時(shí)為市民留下4位以直言出名的人大代表，擔(dān)心這些得罪人的代表“被打入另冊(cè)”。

“無(wú)論是官員還是富商，最關(guān)鍵的是真正選出那些具有德才兼?zhèn)洹⒋砻褚?、調(diào)查研究、獨(dú)立思考的從政議政能力的代表，”和運(yùn)認(rèn)為，“今年新修訂的選舉法‘應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表’的規(guī)定將在事實(shí)層面上減少‘權(quán)勢(shì)代表’，對(duì)擴(kuò)大民主基礎(chǔ)具有重要意義。”有全國(guó)人大代表預(yù)測(cè)，選舉法的修改將導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)干部的代表要相應(yīng)減少，尤其是省一級(jí)”，應(yīng)該說(shuō)是大勢(shì)所趨，符合民意。