水電工程建設征地移民安置費用控制的幾點思考

康建民

（中國水電顧問集團公司北京勘測設計院，100024，北京）

建設征地移民安置費用編制構成復雜、控制難度大，調概普遍且調整幅度大，給水電工程建設帶來了較大影響。

一、水電建設征地移民安置費用編制工作的復雜性

建設征地移民安置費用編制是一項復雜的工作，其復雜性體現在：①建設征地處理范圍廣、內容多。水電站水庫建成后，淹沒處理對象較多、較雜，涉淹對象從性質分，涉及農村、城市和專項設施；從所有制構成分，涉及個人、集體和國家所有；從環(huán)境內容分，涉及人和自然；從實物類別分，涉及生物和非生物、動物和植物、地上和地下等等。淹沒對象的復雜性給移民工程費用的計列帶來了較大難度和過重的工作量。②費用編制的參與方多。項目業(yè)主、移民安置對象都要參與，尤其是地方政府也要全面參與。根據目前執(zhí)行的國務院471號令，移民安置報告要征得地方同意，并出具確認意見，明顯增加了建設征地移民安置費用控制的不確定性，很多情況下與地方官員的全局性觀念和地方政府對項目的支持力度有關。③國家不同行業(yè)執(zhí)行不同的定額、規(guī)范、概算編制標準和辦法，造成同一份報告中不同的專業(yè)項目，單價、其他費用等均不相同，增加了實施管理的難度。實施管理單位有時為了推動項目進展，作出一些調整，并要求項目法人、設計單位按其調整，也給移民工程費用控制帶來了難度。

二、建設征地移民安置費用編制及實施中難以控制的原因分析

建設征地移民安置工作的復雜性，給處理費用編制和實施帶來了難度。分析原因主要有：

①設計周期短，設計方案考慮不周，可實施性不強。項目業(yè)主一旦決定上項目，都想在較短的時間內實現水電站早日投產發(fā)電，給前期工作留的設計周期十分有限，經常要求設計單位在1～2年的時間內完成可研設計工作。一般情況下，待建設征地范圍審查確定，已經時間過半，給移民規(guī)劃設計工作留的時間很少，目前移民規(guī)劃設計工作程序較多，有實物指標調查確認階段、大綱審批階段、規(guī)劃審核，一步一認定。即使感覺方案有問題了，一般單位都不愿意修改，所以方案論證不充分，瑕疵多，給后期執(zhí)行帶來困難。

②地方政府對移民工程設計想法多，期望值大，大多通過移民工程改善原來不完善的基礎設施。

③地方政府在配合移民安置方案的制定中，多是各相關部門臨時抽調出來的一般工作人員，對區(qū)域實際情況了解有限，提出的方案多有考慮不周的問題。

④地方政府官員更換頻繁，上屆政府提出的方案，本屆政府又有新想法。項目業(yè)主和設計單位經常在妥協中作出讓步，修改方案。而在實施過程中，地方政府作為具體的實施者，經常對方案提出不同程度的修改意見，變更現象十分普遍。

⑤根據國務院471號令要求，移民安置方案要征求廣大移民的意愿。移民在規(guī)劃方案制定過程中提出的方案存在投資大、方案效益低等問題。項目法人為了工程進度不得不作出讓步。移民想法的隨機、易變和局限性，再加上水電實施周期較長，等到實施時，移民又有了新的想法，方案又有修改的風險。

⑥目前國家移民主管機構的缺位，各地方政府移民政策層出不窮、五花八門，建設征地移民安置費用的編制辦法差別較大。信息網絡發(fā)達，造成移民攀比心理強，移民工程按規(guī)劃實施的難度進一步加大。

三、關于強化管理、減少變更、有效控制的幾點認識

①給設計方留足設計周期，強化移民先行理念。移民工作較為復雜，要想加強規(guī)劃方案的可實施性，有效控制工程風險，就必須有充分的設計周期，對移民安置方案進行認真認證，提出尊重移民意愿、符合當地實際的移民安置方案，同時要在工程開工前，完成施工區(qū)移民搬遷安置工作，為工程建設創(chuàng)造良好的條件。

②恢復限額實施的理念和規(guī)定。原移民安置條例中有 “投資包干”的指導思想，但新條例中沒有這樣要求，造成各方尤其是地方政府認為這是一項沒有收口的工作，所以在實施中到處開口子、改方案，審定的移民安置規(guī)劃方案執(zhí)行十分不嚴肅。建議國家主管部門應提出移民安置費用在實施過程中限額使用的原則，并要求地方政府按核定的投資作為工作的根本依據。

③盡快明確國家移民主管機構。盡快明確國家移民主管機構，規(guī)范國家移民管理，制定適合全國的移民安置政策，盡量統(tǒng)一移民補償標準，否則國家移民安置工作很難做好。目前云南省出臺的159號等文件，對金沙江中游的移民實施長效補償，移民較為歡迎，在一定程度上緩解了移民與工程建設的矛盾和難度；但同時對其他地區(qū)的移民安置工作帶來了影響，造成了區(qū)域的不平衡，尤其對于一江兩省的庫區(qū)，由于政策不統(tǒng)一且相差懸殊，導致發(fā)生了一些群體性上訪和沖突事件。

④審查部門要嚴把審查關，發(fā)揮核定投資的作用。目前，在移民安置規(guī)劃報告編制過程中，方案的推薦、選定上，地方政府都充當著重要的角色。移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃要有地方政府的確認文件，尤其是一些專業(yè)項目，方案與方案間差別較大，設計單位推薦的經濟型方案，地方不同意，也就不出確認意見，沒有確認意見，項目報告又不能送審，所以給項目概算控制造成很大的困難。在目前國家水電是以國有投資為主體的情況下，移民安置規(guī)劃設計完成后，可暫不需要地方政府的確認意見，而是在規(guī)劃方案的制定過程中廣泛征求地方政府和廣大移民意愿即可。這樣可以充分發(fā)揮設計單位中介的客觀、公正、公平、依法設計的立場和作用。審查機關要嚴把審查關，充分發(fā)揮“裁決”作用。

⑤加強移民監(jiān)督評估機構的作用和地位。國務院471號令中，明確了移民監(jiān)督評估機構的作用和職責。國家已經于20世紀90年代起在大中型水利水電工程建設中逐步開展了與此要求相對應的工作——移民綜合監(jiān)理。移民安置后期評估工作也已陸續(xù)開展。但是移民綜合監(jiān)理的有效作用發(fā)揮受到了多方質疑，移民綜合監(jiān)理不像工程監(jiān)理在工程建設中作用明顯、制度完善，在移民安置過程中更多是起到 “眼睛”和“耳朵”的作用，對項目進展推動作用十分有限，沒有真正發(fā)揮監(jiān)督和評估的有效作用。國家主管部門要盡快頒布移民監(jiān)督工作和評估工作的相關管理辦法，明確和提高移民監(jiān)督和評估工作的地位和作用，尤其要明確監(jiān)督單位對監(jiān)督對象、地方實施部門在關鍵環(huán)節(jié)要有一定的約束作用，在重要程序中要有有效的作用，真正起到監(jiān)督的作用。監(jiān)督評估業(yè)務的委托，不宜由地方移民管理機構和項目法人共同委托，而是應由更高層次的機構來委托，比如國家移民主管部門、行業(yè)主管部門、國家水利水電規(guī)劃設計總院等直接委托，明確責任，規(guī)范程序，提高地位，讓移民監(jiān)督評估部門充分有效地發(fā)揮中介評估作用，有效發(fā)揮國家投資的經濟效益和社會效果。

水電站建設征地移民安置費用的控制是一項十分復雜的問題，為了移民利益和項目利益的統(tǒng)一，為了地方政府利益和國家利益的統(tǒng)一，為了國家的長治久安和水電清潔能源的可持續(xù)開發(fā)利用，確實應該有相關部門針對目前工作中存在的問題開展研究并提出相應的對策和措施，規(guī)范各方的行為和統(tǒng)一各方的工作思路。