面向可持續(xù)發(fā)展的景觀規(guī)劃體系建構(gòu)*

李志明

0 引言

中國(guó)的快速城市化進(jìn)程極大地推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城鄉(xiāng)風(fēng)貌日新月異。然而,城市化進(jìn)程也在破壞一些優(yōu)秀的自然文化景觀和歷史遺跡,致使很多富有地域特色的城市和鄉(xiāng)村景觀正在逐漸消失,還有很多重要的生態(tài)敏感區(qū)正在被蠶食等等。這些問(wèn)題已影響到了中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程,它們的產(chǎn)生與中國(guó)景觀規(guī)劃體系的法律屬性及其宏觀制度環(huán)境有著密切的聯(lián)系。

根據(jù)歐洲理事會(huì)簽署的《歐洲景觀公約》,“景觀”是指一片被人們所感知的區(qū)域,該區(qū)域的特征是人與自然的活動(dòng)或互動(dòng)的結(jié)果;“景觀規(guī)劃”是指提升、修復(fù)和創(chuàng)造景觀的一系列有遠(yuǎn)見的行動(dòng)與過(guò)程[1]。在本文中,“景觀規(guī)劃”泛指因可持續(xù)發(fā)展需要而對(duì)各種自然與人文景觀資源所采取的干預(yù)活動(dòng)。景觀是社區(qū)、人類認(rèn)同感以及地方文化的重要組成部分,景觀規(guī)劃作為景觀資源保護(hù)與可持續(xù)利用的操作手段和法律依據(jù),它理應(yīng)成為發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)有效工具[2]。然而,面對(duì)快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的種種破壞景觀資源與環(huán)境的開發(fā)建設(shè)行為,我們不禁困惑,為什么中國(guó)的景觀規(guī)劃不能發(fā)揮很好的引導(dǎo)和調(diào)控作用,如何改變景觀規(guī)劃所面臨的這種困境,這些正是本文試圖回答的問(wèn)題。

本文首先從立法狀況和行政管理體制兩個(gè)方面,考察轉(zhuǎn)型期中國(guó)景觀規(guī)劃面臨的宏觀制度環(huán)境;然后,將景觀規(guī)劃置于國(guó)家空間規(guī)劃體系之中來(lái)分析其地位與作用,并借鑒德國(guó)景觀規(guī)劃體系的經(jīng)驗(yàn);最后,建構(gòu)一個(gè)新的面向可持續(xù)發(fā)展的景觀規(guī)劃體系。

1 轉(zhuǎn)型期中國(guó)景觀規(guī)劃的宏觀制度環(huán)境分析

1.1 保護(hù)法規(guī)的缺失:景觀資源的立法狀況分析

景觀資源是極為脆弱的不可再生資源,因此,立法保護(hù)對(duì)于景觀資源的可持續(xù)利用具有重要意義。近年來(lái),我國(guó)頒布了一系列與景觀環(huán)境資源相關(guān)的法律文件,例如,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第 32條規(guī)定,“城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展,應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源,統(tǒng)籌安排風(fēng)景名勝區(qū)及周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村莊的建設(shè)”?！董h(huán)境保護(hù)法》第 23條規(guī)定,“城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的特點(diǎn),保護(hù)植被、水域或自然景觀,加強(qiáng)城市園林、綠地和風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)”?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第 32條規(guī)定,“在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi),不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施”。

然而,總體來(lái)看,我國(guó)至今還沒(méi)有一部完整的關(guān)于景觀資源保護(hù)與管理方面的專門法律,上述相關(guān)法律法規(guī)只是提到了對(duì)優(yōu)秀景觀資源的保護(hù)與合理利用,它們并沒(méi)有對(duì)如何保護(hù)優(yōu)秀的景觀資源進(jìn)行更深入的解釋或做出程序性的規(guī)定。盡管《風(fēng)景名勝區(qū)條例》對(duì)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理等方面作了具體的規(guī)定,但是該條例還只是部門規(guī)章,而且僅針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū),其他類型景觀資源的保護(hù)依然沒(méi)有切實(shí)的法律依據(jù)。

1.2 行政體制的障礙:景觀資源的管理狀況分析

近年來(lái),景觀資源管理中的利益沖突加劇,體制矛盾突顯。一方面,景觀資源作為一種公共資源,它面臨著“公地悲劇”的困境:在實(shí)踐中,景觀資源的管理既面臨部門分割的局面,文物、宗教、環(huán)保、水利、旅游和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門都有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。同時(shí),它也面臨無(wú)人監(jiān)管的局面,這種多頭管理的局面不僅大大降低了資源管理的效率,而且對(duì)景觀資源的保護(hù)與可持續(xù)利用也極為不利[3]。另一方面,受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響,城市與鄉(xiāng)村的景觀資源難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理,管理部門之間各自為政的現(xiàn)象比較普遍。同時(shí),在地方保護(hù)主義的影響下,一些跨地區(qū)、跨流域的景觀資源在整體保護(hù)與協(xié)調(diào)管理上難度重重。

2 國(guó)家空間規(guī)劃體系中的景觀規(guī)劃:對(duì)景觀規(guī)劃地位與作用的反思

2.1 作為專項(xiàng)規(guī)劃的景觀規(guī)劃:低位階法的屬性制約了景觀規(guī)劃的作用

中國(guó)的空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)三足鼎立的局面(見圖 1),處于最高層次的規(guī)劃是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,它是全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要,是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件。在其指導(dǎo)下,分別是國(guó)土資源部主管的土地利用規(guī)劃和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管的城鄉(xiāng)規(guī)劃。景觀規(guī)劃的法律地位比較低,它只是一個(gè)從屬于城市總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。實(shí)踐中,無(wú)論是介入時(shí)間還是規(guī)劃編制程序上,景觀規(guī)劃常常處于被動(dòng)的局面,在很多情況下,它所扮演的是為城市規(guī)劃“收拾殘局”或“裝點(diǎn)門面”的無(wú)足輕重的配角。顯然,法律地位如此低下的景觀規(guī)劃難以作為政府的管理工具,來(lái)有效地引導(dǎo)和調(diào)控景觀資源的保護(hù)與合理利用,這正是快速城市化背景下許多優(yōu)秀的景觀資源不斷遭到建設(shè)性破壞的一個(gè)內(nèi)在制度根源。

2.2 德國(guó)空間規(guī)劃體系中的景觀規(guī)劃:相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒

德國(guó)的空間規(guī)劃體系包括區(qū)域與城市規(guī)劃、景觀規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、森林規(guī)劃等。景觀規(guī)劃在四個(gè)層面上(景觀政策規(guī)劃、景觀框架規(guī)劃、景觀規(guī)劃和綠地結(jié)構(gòu)規(guī)劃)都和區(qū)域與城市規(guī)劃相平行,且具有橫向指導(dǎo)的功能(盡管在有些州除外)。德國(guó)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定,F規(guī)劃(地方政府編制的土地利用總體規(guī)劃)與景觀規(guī)劃、B規(guī)劃(地方議會(huì)立法通過(guò)的建設(shè)規(guī)劃圖則)與綠地結(jié)構(gòu)規(guī)劃的制定必須相互銜接,即便是階段性的規(guī)劃成果也必須有景觀規(guī)劃專家的參與[4,5]。正是這種規(guī)劃制度,使得德國(guó)每一個(gè)層級(jí)的空間規(guī)劃都以景觀規(guī)劃為基礎(chǔ),來(lái)指導(dǎo)空間的發(fā)展與行動(dòng)。因此,景觀規(guī)劃在德國(guó)成為了一種維護(hù)景觀資源與生態(tài)環(huán)境的專業(yè)技術(shù)工具,同時(shí),它也是政府推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)極為重要的抓手。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)為我們反思景觀規(guī)劃在中國(guó)空間規(guī)劃體系中的地位與職能提供了有益的啟示。

3 面向可持續(xù)發(fā)展的景觀規(guī)劃體系建構(gòu)

針對(duì)景觀資源管理中存在的部門分割、城鄉(xiāng)分割以及區(qū)域協(xié)調(diào)管理難等根本性的問(wèn)題,本文認(rèn)為,可以由國(guó)務(wù)院設(shè)立管理全國(guó)景觀資源的專門機(jī)構(gòu),做好全國(guó)范圍內(nèi)景觀資源的普查和評(píng)估工作,同時(shí)在省一級(jí)設(shè)置垂直的分支管理機(jī)構(gòu),直管省域范圍的景觀資源,從而避免地方政府干預(yù)和部門分割帶來(lái)的一系列弊端[6]。

針對(duì)景觀規(guī)劃在國(guó)家空間規(guī)劃體系中地位低下、職能薄弱的局面,可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的部門立法(經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)),改變景觀規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃的地位,將其提升為與城鄉(xiāng)規(guī)劃相平行的景觀規(guī)劃體系(見圖 2)。在這個(gè)新的體系中,景觀規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面上都能互相約束對(duì)方,并能指導(dǎo)下一層級(jí)的規(guī)劃編制。等將來(lái)時(shí)機(jī)成熟時(shí),可再通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)立法,來(lái)進(jìn)一步提升景觀規(guī)劃在國(guó)家空間規(guī)劃體系中的地位與職能,從而真正賦予景觀規(guī)劃作為轉(zhuǎn)型期中國(guó)可持續(xù)發(fā)展工具的潛能。

[1]Council of Europe.The European Landscape Convention[EB/OL].http://www.coe.int,2000.

[2]Kavaliauskas,Paulius.A sustainable landscape planning system and landscape ecology[J].Ekologija,2007(53):4-9.

[3]祁黃雄.中國(guó)保護(hù)性用地體系的規(guī)劃理論和實(shí)踐[M].北京:商務(wù)印書館,2007.

[4]Winkelbrandt,Arnd.景觀規(guī)劃在德國(guó):現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題與法律的解決[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì),2007(3):64.

[5]Von Haaren,Chirstina.景觀規(guī)劃在德國(guó)的目標(biāo)、方法和實(shí)施[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì),2007(3):67.

[6]Zhang Jiebin.Implication of Environmental Law for Mountain Protection in China[A].In H.Vogtmann and N.Dobretsov(eds.).Environmental Security and Sustainable Land Use-with special reference to Central Asia[C].2006:149-158.