水資源一體化管理過程中爭議和沖突的調(diào)解(上)

楊立信

(南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室,江蘇南京 210029)

水資源一體化管理過程中爭議和沖突的調(diào)解(上)

楊立信

(南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室,江蘇南京 210029)

介紹了在中亞地區(qū)實施水資源一體化管理過程中產(chǎn)生的爭議和沖突及其調(diào)解情況。以中亞費爾干納示范渠道為例,論述了在水資源一體化管理條件下,與水資源管理有關(guān)的爭議和沖突產(chǎn)生的原因,較為典型的沖突實例,調(diào)解沖突的經(jīng)驗、機(jī)制和建議。

水資源管理;一體化管理;中亞地區(qū)

眾所周知,水是一切動、植物生命中最重要的元素之一,如果沒有水,所有動、植物都無法生存。所以,各國和各地區(qū),特別是那些缺水地區(qū),為了維護(hù)本國和本地區(qū)的利益,在分水時會產(chǎn)生各種各樣的爭議和沖突情況就毫不奇怪。古今中外、各行各業(yè),只要涉及用水,在分水時都有可能會出現(xiàn)相互對立的爭議甚至發(fā)生沖突的情況。

1 爭議和沖突的主體、類型及原因

1.1 爭議和沖突的主體

在世界范圍內(nèi),在國際河流(流經(jīng) 2個以上國家的河流叫國際河流,現(xiàn)在世界上共有 263條國際河流)水資源的開發(fā)、利用和治理過程中,為了維護(hù)本國的利益,在國家之間,特別是在那些缺水國家之間,經(jīng)常會有各種各樣的爭議和沖突情況發(fā)生。處于下游的沿岸國家經(jīng)常會抱怨上游沿岸的國家,如敘利亞對土耳其、巴基斯坦對印度、埃及對埃塞俄比亞,以色列對巴勒斯坦等等,不勝枚舉。這些國家之間的用水沖突,除了以色列與巴勒斯坦之間的沖突以外,大多數(shù)沖突經(jīng)過談判并簽署協(xié)定都可以得到解決。對于中亞地區(qū)的各國來說,在實施水資源一體化管理之前,位于上游的吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦要蓄水發(fā)電,以解決冬季取暖問題;而位于下游的哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦則要求提供夏季灌溉用水,這樣的用水矛盾會導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生沖突。在全球水伙伴和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等許多國際組織和發(fā)達(dá)國家的幫助下,中亞各國之間的用水沖突經(jīng)過多年的談判和協(xié)商,現(xiàn)在采用水資源一體化管理的方式,已使國家之間的用水沖突得到了緩解。

在中亞各國內(nèi)部,即便現(xiàn)在已實行水資源一體化管理,但在各部門之間也還存在著用水的爭議和沖突情況。例如,在農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間、農(nóng)業(yè)與水力發(fā)電之間、工業(yè)與生態(tài)環(huán)保之間同樣存在著用水的爭議和沖突情況。從部門內(nèi)部來說,特別是農(nóng)業(yè)部門,灌溉與水產(chǎn)養(yǎng)殖部門也曾為用水發(fā)生爭議;而灌溉部門內(nèi)部,其農(nóng)場主之間、農(nóng)場主與用水戶協(xié)會之間、農(nóng)場主與水利機(jī)構(gòu)之間、各級水利機(jī)構(gòu)(流域管理局、州、區(qū)(縣)、灌溉系統(tǒng)之間)也同樣存在著用水的爭議和沖突情況。

1.2 爭議和沖突的類型

大體上可將爭議和沖突的類型分為兩大類:

(1)第 1類,是各國之間、各州之間、各區(qū)縣之間常常為水的所有權(quán)和管理權(quán)發(fā)生的爭議和沖突;

(2)第 2類,是個人之間(農(nóng)場主與農(nóng)場主之間)、個人與團(tuán)體之間(水管理機(jī)構(gòu)的主管與屬地個人之間)、團(tuán)體與團(tuán)體之間(即水管理機(jī)構(gòu)與用水戶協(xié)會之間、各用水戶協(xié)會之間)經(jīng)常為用水發(fā)生爭議和沖突。

1.3 爭議和沖突的等級

由于水沖突的主要原因是水資源短缺,所以沖突的緊張程度取決于水的時空分布和短缺程度。貧水年,沖突發(fā)生的次數(shù)和緊張程度會大大增加。概括地說,發(fā)生的有關(guān)水的爭議和沖突大體上可分為3級:

(1)第 1級為小范圍的沖突,一般是指灌溉系統(tǒng)內(nèi)部的用水爭議,即個人之間(農(nóng)場主與農(nóng)場主之間)、個人與團(tuán)體之間的爭議;

(2)第 2級為中等范圍的沖突,一般是指灌溉系統(tǒng)之間的爭議和沖突,即用水戶協(xié)會之間的沖突,這種沖突有可能會導(dǎo)致群體性械斗或較大的流血事件發(fā)生;

(3)第 3級為大范圍的沖突,一般是指區(qū)縣級以上為水的所有權(quán)和管理權(quán)所發(fā)生的沖突。這種沖突有可能會導(dǎo)致地方性或種族性的武裝沖突或重大的人員傷亡事件。若不能妥善解決,將會造成地區(qū)性或種族性的深仇大恨。

1.4 爭議和沖突的原因

發(fā)生水沖突的原因大致可分為以下幾種:

(1)對于第 1類即國家之間和地區(qū)之間的沖突來說,主要是水資源的管理權(quán)屬不清,沒有簽訂水資源管理協(xié)定,或者協(xié)定的條款不清晰、不明確,或者沒有遵守協(xié)定的條款。對于中亞地區(qū)費爾干納盆地示范渠道來說,在水資源一體化管理條件下,由于是按照以流域水文地理邊界為單元的原則實施水管理,所以國家之間和地區(qū)之間的用水爭議和沖突基本消除,所發(fā)生的極個別爭議是因為渠道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有及時完成而造成的。

(2)對于第 2類即個人之間、個人與團(tuán)體之間和團(tuán)體與團(tuán)體之間的沖突來說,其產(chǎn)生的原因是復(fù)雜而多種多樣的。具體到中亞費爾干納示范渠道,沖突的主要原因有:①水管理機(jī)構(gòu)物質(zhì)技術(shù)條件不佳所造成的。例如,渠道管理處與水工段、水泵站和用水戶的聯(lián)系不暢;備品備件和建筑材料不夠用;水量計量設(shè)備不夠用;因停電造成的水泵站和設(shè)備突然停機(jī)(發(fā)生流量和水位不穩(wěn)定,泄水、溢流的可能性等);渠道水工段線路工作人員缺少交通工具等等,都說明物質(zhì)技術(shù)供應(yīng)狀態(tài)不能滿足需要。②管理能力不夠和管理水平低下。如供水渠道給用水戶供水不均勻;供水渠道給用水戶供水不穩(wěn)定(渠道中水位變化比較大);在植物生長期供水渠道停止供水;在非植物生長期供水渠道停止向用水戶供應(yīng)日常用水;排水歸屬的不確定性;用水戶申請的用水量偏高(或偏低);灌溉系統(tǒng)流域管理處沒有及時確定供水渠道的整定限額;分水監(jiān)測結(jié)果不準(zhǔn)確和不可信;供水渠道供水服務(wù)費收繳率低;相鄰地區(qū)不合理用水造成土地、土壤狀態(tài)的惡化;控制面積和種植面積的不確定;不允許出現(xiàn)的從渠道中取水(偷竊);不允許的渠道引水工程;居民對水保區(qū)的侵占;居民對水保區(qū)和渠道水的污染等等。水沖突的上述原因只是水沖突的直接理由。如果談到產(chǎn)生水沖突的深層次原因,則主要是水管理領(lǐng)域存在的問題。經(jīng)驗表明,直到現(xiàn)在,占優(yōu)勢的管理方式還僅僅是在工程技術(shù)領(lǐng)域?qū)徱暫脱芯克畣栴}的產(chǎn)生原因,而這樣看問題的方式就意味著只見樹木不見森林。應(yīng)該指出,這里絲毫沒有忽視工程技術(shù)的重要性,而是說完善水管理問題不僅僅是需要工程技術(shù),更重要的是需要切實可行的管理制度和管理方式。完善的管理制度和管理方式的優(yōu)點是不需要巨大的資金消耗就能夠取得令人滿意的效果。

2 爭議和沖突實例

根據(jù)統(tǒng)計資料,在中亞費爾干納盆地水資源一體化管理示范渠道范圍內(nèi),在 2005～2007年間,烏茲別克斯坦“阿克巴拉巴德”用水戶協(xié)會仲裁委員會分別處理了 20、20和 19次爭議;吉爾吉斯斯坦“扎帕拉克”用水戶協(xié)會仲裁委員會分別處理了 54、30和 14次爭議;而塔吉克斯坦“澤拉夫尚”用水戶協(xié)會仲裁委員會分別處理了 54、62和 88次爭議。進(jìn)一步分析表明,在“阿克巴拉巴德”用水戶協(xié)會,3 a中供水爭議有 2次,而違規(guī)用水 29次,未及時繳費 10次,勞務(wù)費爭議 5次,用水戶協(xié)會與非成員之間的爭議 1次,用水戶之間的爭議 12次;在“扎帕拉克”用水戶協(xié)會,供水爭議 9次,而違規(guī)用水 12次,未及時繳費 39次,勞務(wù)費爭議 3次,用水戶協(xié)會與非成員之間的爭議 2次,用水戶之間的爭議 33次;在“澤拉夫尚”用水戶協(xié)會,供水爭議 39次,而違規(guī)用水 37次,未及時繳費 60次,勞務(wù)費爭議 14次,用水戶之間的爭議 54次。下面列舉一些用水爭議的具體實例。

2.1 實例 1:國家邊界上的沖突

在南費爾干納干渠安集延段,在卡爾基丹供水渠道取水之前有 1條吉爾吉斯阿里克支渠。在該渠的起始段是吉爾吉斯斯坦國用水,中段是烏茲別克斯坦國用水,而末段又是吉爾吉斯斯坦國用水。由于在支渠起始段灌溉面積不斷增加,中段和末段的水不夠用,因此在植物生長期經(jīng)常會發(fā)生用水沖突。直到建設(shè)了 2座水泵站從南費爾干納干渠給中段的烏茲別克斯坦國供水,從卡爾基丹渠道給末段的吉爾吉斯斯坦國供水,產(chǎn)生沖突的狀況才暫時消失。

2.2 實例 2:各州之間的沖突

南費爾干納干渠 4號水文站位于(烏茲別克斯坦國)安集延州與費爾干納州的邊界處。調(diào)查確定,水工段的領(lǐng)導(dǎo)出于自私的目的而隱瞞了來自安集延州 1～3 m3/s的回歸水。當(dāng)南費爾干納干渠安集延段沒有這些回歸水時,安集延就響起了供水不足的聲音。在完全更換了 4號水文站水工段的領(lǐng)導(dǎo)人后,沖突暫時消失。但是,產(chǎn)生沖突的事件說明,初看起來沖突是個人性質(zhì)的,但實際上在這種沖突中雙方都不對,安集延人多取了水,費爾干納人隱瞞了渠道中由于回歸水而出現(xiàn)的多余水量。后來通過貫徹水文地理原則和建立南費爾干納干渠管理處才解決了沖突情況。

2.3 實例 3:區(qū)縣之間的沖突

在南費爾干納干渠末段的費爾干納州,位于 8號水文站之前的阿爾特阿雷克區(qū)是從水泵站“法伊澤”(流量小于 3 m3/s)和“波瓦爾貢”(流量小于 1 m3/s)取水來灌溉費爾干納區(qū)的土地(共同用水)。在南費爾干納干渠末段,只要供水不足,阿爾特阿雷克區(qū)與費爾干納區(qū)之間就會發(fā)生用水沖突。爭議的妥協(xié)決定是關(guān)掉某個水泵站的 1～2臺水泵或全部水泵。由于渠道末段供水不足,暫時不能開動“波瓦爾貢”水泵站的水泵。有時沖突會再次發(fā)生,這證明產(chǎn)生沖突的根本問題沒有得到解決,而只是在拖延。直到成立法伊澤水工段并建立了法伊澤水工段水委員會,由南費爾干納干渠管理處和法伊澤水工段水委員會出面進(jìn)行協(xié)調(diào)才使沖突得以緩解。

2.4 實例 4:渠道管理處與地方政權(quán)之間的沖突

為了使水流入末段區(qū),一位高級官員下令關(guān)閉南費爾干納干渠的一座攔水建筑物閘門,如果渠道工作人員明白其后果,應(yīng)該拒絕執(zhí)行這個命令。然而,他們卻執(zhí)行了該命令,結(jié)果發(fā)生急劇斷流。在攔水建筑物之前水沒有停留,而是在其后的渠道上造成了災(zāi)難性后果。這是地方權(quán)力機(jī)構(gòu)官員干擾水管理的負(fù)面實例,當(dāng)然也有正面實例。但是,事情不在于此,而在于地方政權(quán)以及其他用水部門應(yīng)該以其他的方式參與水管理。為了防止和解決這類沖突,包括跨部門(農(nóng)業(yè)與水力發(fā)電,飲用水供水、生態(tài)、工業(yè)供水等等)的沖突,在示范渠道區(qū)域組建了渠道水委員會,地方政權(quán)以及其他部門的代表都參與該委員會的工作。而且直接用水戶(水力發(fā)電、灌溉、水渠)可以通過渠道用水戶聯(lián)盟進(jìn)入渠道水委員會,間接用水戶(地方政權(quán)、自然保護(hù)組織等)的代表可以直接進(jìn)入渠道水委員。

2.5 實例 5:渠道管理處與水電站之間的沖突

在南費爾干納干渠上有 2座小水電站。在 1號水電站清洗進(jìn)水口攔污柵時,由于攔水建筑物閘門的控制,致使渠道末段的供水量小于 3m3/s,渠道內(nèi)流量的變化導(dǎo)致發(fā)生沖突。水電站的這種作業(yè)沒有及時通報渠道管理處,而恢復(fù)渠道內(nèi)的流量變化至少需要 3 h。在 2號水電站,由于電網(wǎng)的電壓下降或電網(wǎng)突然停電,造成水電站自動泄水;由于自動關(guān)閉了引水渠的進(jìn)水閘門,致使南費爾干納干渠增加了20 m3/s的水流量,而由于與之相鄰的這一段斷面不夠大,導(dǎo)致水流溢出渠道而發(fā)生災(zāi)難性的后果。

2.6 實例 6:渠道管理處與農(nóng)場主之間的沖突

用水戶利用虹吸管、小水泵和新的支管等進(jìn)行超指標(biāo)取水而發(fā)生沖突。這種沖突一方面是農(nóng)場主的無知,另一方面也可以說是用水戶協(xié)會軟弱而導(dǎo)致的結(jié)果。由于不知道或者由于問題在用水戶協(xié)會級沒有得到解決,用水戶直接找到渠道管理處,從而導(dǎo)致與渠道管理處之間的沖突。分析表明,為了防止這類沖突,必須要在基層加強對水文地理邊界方面知識的了解和學(xué)習(xí),并鼓勵公眾積極參與水管理方面的工作,提高水工段渠道用水戶聯(lián)盟和用水戶協(xié)會委員會共同工作的效率。

(未完待續(xù))

TV 213.4

A

1006-0081(2010)10-0001-03

2010-08-08

楊立信,男,南京水利科學(xué)研究院,水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室,譯審.

(編輯:趙秋云)