土地整理研究概述

杜 娟，孫鵬舉

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，甘肅蘭州730070；2.甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅蘭州730000）

1 土地整理的概念及內(nèi)涵

1.1 土地整理的概念

土地整理是指根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，采取一定的手段，對土地利用方式、利用結(jié)構(gòu)和利用關(guān)系進行重新規(guī)劃與調(diào)整，以提高土地利用率，實現(xiàn)土地利用目標(biāo)的一種措施[1]。它有廣義和狹義之分，廣義的土地整理分為農(nóng)地整理和市地整理兩方面內(nèi)容，狹義的土地整理僅指農(nóng)地整理。我國現(xiàn)階段土地整理的重點是農(nóng)地整理。

1.2 土地整理的內(nèi)涵

1.2.1 國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究 我國開展現(xiàn)代意義上的土地整理實踐較晚，對于土地整理內(nèi)涵眾說紛紜，其中具有代表性的有以下幾種觀點。曲福田[2]指出，土地整理不僅僅是改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和居住條件，還包括土地權(quán)屬和土地收益的調(diào)整，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、公眾參與程度的提高和環(huán)境保護意識的增強，土地整理的目標(biāo)逐漸從單一性向多目標(biāo)轉(zhuǎn)化；羅明等[3]認(rèn)為，當(dāng)前土地整理的內(nèi)涵已超前于土地整理實踐，在提高土地利用率和產(chǎn)出率的同時，更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護；王軍[4]認(rèn)為，土地整理內(nèi)涵是一項技術(shù)性和實踐性很強的系統(tǒng)工程，涉及多學(xué)科，橫跨多領(lǐng)域，它不僅僅包括土地利用空間配置和土地利用內(nèi)部要素的重新組合，還包括土地權(quán)屬和土地收益調(diào)整，在協(xié)調(diào)自然過程的同時追求生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一；王萬茂[5]認(rèn)為，土地整理是改進土地利用環(huán)境與增大土地利用效能的一項重要措施，包括調(diào)整地塊的高低、大小和形狀以及分布狀況，改善交通、水利和其他環(huán)境條件，劃定各區(qū)土地和各種利用方式的土地范圍。

1.2.2 國外學(xué)者相關(guān)研究 在不同國家，由于國情、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的差異，土地整理的內(nèi)涵不盡一致。日本東京大學(xué)Andre Sorensen認(rèn)為，土地整理是憑借科學(xué)的規(guī)劃和方法，將不規(guī)則的農(nóng)用土地重新整理為規(guī)則的可供建筑的宗地，并配套像道路、排水管等基本的城市基礎(chǔ)設(shè)施。葡萄牙學(xué)者JCCoelho和PAprinto等將土地整理項目解釋為一種鄉(xiāng)村發(fā)展活動，通過歸并地塊，在某種程度上消除土地細(xì)碎化，解決土地空間結(jié)構(gòu)問題的技術(shù)，是一種土地空間歸并的實際行動，并伴隨著道路、水利設(shè)施和其他附屬服務(wù)設(shè)施的建造。俄羅斯土地整理具有明顯的技術(shù)延續(xù)性，是指用組織土地這一生產(chǎn)資料的一整套的國家措施，其目的在于擴大再生產(chǎn)，主要任務(wù)是調(diào)整土地關(guān)系、組織土地利用和管理土地資源。德國的土地整理是指人們按照規(guī)劃要求對土地進行調(diào)整和理順。

通過分析國內(nèi)外土地整理的內(nèi)涵，結(jié)合實踐經(jīng)驗認(rèn)為，土地整理是為提高土地生產(chǎn)承載能力而實施的一項持續(xù)動態(tài)的系統(tǒng)工程過程，是在法律政策引導(dǎo)約束下的工程技術(shù)措施，既調(diào)整土地的社會關(guān)系，也改進土地的自然性狀。它隨著社會經(jīng)濟條件的變化，結(jié)合不同地區(qū)的自然環(huán)境條件，因地制宜確定整理的具體內(nèi)容和目標(biāo)，尤其是相應(yīng)的組織模式，并且不斷調(diào)整、充實和完善。

2 土地整理的歷史與發(fā)展

2.1 國內(nèi)土地整理的發(fā)展歷程

我國土地整理可以追溯到西周，奴隸社會的“井”田制、秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏到唐代中葉的均田制，這些都是土地整理的雛形。我國現(xiàn)代意義上的土地整理起步較晚，在不同的時期有特色鮮明的發(fā)展軌跡。如建國初期，土地整理的主要內(nèi)容是重新分配土地，以實現(xiàn)耕者有其田為主要目的；20世紀(jì)50年代后期，土地整理的主要內(nèi)容為農(nóng)業(yè)合作化運動，調(diào)整變更土地權(quán)屬關(guān)系是其核心；20世紀(jì)60年代受自然災(zāi)害和“文革”影響，土地整理基本處于停滯狀態(tài)；20世紀(jì)70年代重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，土地整理轉(zhuǎn)向以大搞農(nóng)田基本建設(shè)為主，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路來組織土地利用；20世紀(jì)80年代，土地整理以推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主線，土地利用方式與用地結(jié)構(gòu)均發(fā)生巨大變化；20世紀(jì)90年代，國民經(jīng)濟迅猛發(fā)展，耕地銳減，土地整理開始轉(zhuǎn)到以編制土地利用總體規(guī)劃來大力挖掘土地利用潛力，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量為主方向，同時通過土地整理來改善生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境。新世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，建設(shè)用地的整理隨之展開，農(nóng)村的空心村治理，都市更新中的舊城改造，交通用地、工礦廢棄地治理等都屬于建設(shè)用地整理。我國新時期土地整理的主要目的，在于既要保證經(jīng)濟建設(shè)增量占用土地的需要，又要確保耕地尤其是基本農(nóng)田面積不減少，力爭達到耕地面積總量不減少、質(zhì)量不降低，保障國家糧食安全[6]。

2.2 國外土地整理的發(fā)展歷程

國外的土地整理源于歐洲，與其整個現(xiàn)代化進程同步推進。土地整理始于13世紀(jì)，最初只是局部的田塊整理。到了16世紀(jì)，德國開始進行合并農(nóng)地、遷移農(nóng)莊、改造河流等全面的土地整理，這就是現(xiàn)代土地整理的起源。17世紀(jì)俄國建立了世界上第一所培養(yǎng)土地整理人才的土地整理學(xué)校。1886年巴伐利亞首次在法律上提出“土地整理”的概念，并建立了土地整理的專門機構(gòu)。世界各國根據(jù)本國的自然、經(jīng)濟和社會條件，借鑒先進的土地整理經(jīng)驗，不斷地完善各自的土地整理體系?？偟膩碚f，國外的土地整理從16世紀(jì)中葉至今，大體經(jīng)歷了3個階段：第一階段（16世紀(jì)中葉至19世紀(jì)末）為簡單的土地整理階段，有組織、有規(guī)劃地歸并土地權(quán)屬，其主要形式是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；第二階段（20世紀(jì)初至50年代）土地整理主要是圍繞城市建設(shè)和服務(wù)大型基礎(chǔ)設(shè)施，緩解城市用地緊張來進行的；第三階段（20世紀(jì)60年代至今）土地整理成為人們利用與保護土地資源的重要途徑，這一時期土地整理主要是促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差別，保護和改善生態(tài)環(huán)境。

3 土地整理的研究內(nèi)容

3.1 土地整理模式

吳蘭田等[7]通過分析多種土地整理模式存在的必然性，建立了土地整理模式的原則及程序。劉晶妹等[8]總結(jié)我國農(nóng)村土地整理經(jīng)驗，從組織形式、投資構(gòu)成、作業(yè)方式等方面提出了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的“綜合整理模式”和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的“專項整理模式”。羅為群[9]在分析脆弱退化生態(tài)區(qū)土地資源特征的基礎(chǔ)上，運用景觀生態(tài)學(xué)理論提出了景觀生態(tài)型土地整理模式。于際茂等[10]從項目組織、資金籌集、資金管理、工程承包及權(quán)屬調(diào)整等角度提出了多元化的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的“綜合治理模式”和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的“單項治理模式”及“國家投資綜合治理模式”。張正峰[11]根據(jù)土地整理特征，采用層次指標(biāo)分類法對土地整理模式進行了劃分。

不同地區(qū)自然條件、經(jīng)濟條件的差異，土地整理內(nèi)容的復(fù)雜性以及融資渠道、權(quán)屬調(diào)整、資金管理等現(xiàn)實情況的不同，決定了模式的多元化。但是無論是哪一種模式，它都具有自身適應(yīng)性，都代表了各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的特點，并能針對性地解決實際矛盾，力求社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

3.2 土地整理規(guī)劃設(shè)計

土地整理必須以規(guī)劃為先導(dǎo)，科學(xué)的規(guī)劃又是土地整理順利開展的關(guān)鍵。土地開發(fā)整理過程中，不僅涉及地形、地貌、土壤、水文條件、水資源狀況、道路、溝渠、土地利用方式等自然狀況，還與區(qū)域社會條件和經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，由于這些自然、社會條件的不同，設(shè)計的思路和技術(shù)方法也會有所差異。

目前國內(nèi)土地開發(fā)整理項目優(yōu)化設(shè)計的方法研究較多?？妱︼w[12]從土地平整工程、農(nóng)田水利工程、道路規(guī)劃、防護林建設(shè)等方面具體地闡述了土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計方法。賈明超等[13]在Arcgis和ERDAS支持下，對各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行整理和分析，建立了空間數(shù)據(jù)庫和數(shù)字表面模型，并利用可視化技術(shù)進行土地整理綜合潛力評價中的二維可視化表達和分析。張超等[14]詳細(xì)介紹了MapInfo和AutoCAD的功能及特點，提出MapInfo和AutoCAD支持下的土地整理規(guī)劃設(shè)計方法。林愛文等[15]根據(jù)DEM建立坡度分區(qū)圖，詳細(xì)介紹了坡度分析的技術(shù)路線、實施步驟和方法，為丘陵山區(qū)土地整理工程設(shè)計提供參考。趙元明等[16]結(jié)合山東省章丘市土地開發(fā)整理項目的實際，研究土地整理項目的整體布局、標(biāo)準(zhǔn)田塊的設(shè)計、農(nóng)田水利設(shè)施的布置以及優(yōu)化后的土地整理規(guī)劃設(shè)計方案。張慧等[17]結(jié)合江蘇省儀征市馬集鎮(zhèn)土地整理實際，探討了土地開發(fā)整理項目景觀生態(tài)規(guī)劃設(shè)計體系與方法。

在農(nóng)用土地整理規(guī)劃設(shè)計中，水資源供需平衡是影響規(guī)劃設(shè)計方案的主要問題。劉兆勝等[18]介紹了在土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計中有關(guān)農(nóng)業(yè)用水的水資源供需平衡分析方法，通過灌排方案的選擇和當(dāng)?shù)厮吹姆治觯瑪M定了合理的規(guī)劃方案。對特殊地貌區(qū)及地形破碎區(qū)，土地整理規(guī)劃設(shè)計有較為典型的事例。劉越巖等[19]以廣西南丹縣瑤里村為例，詳細(xì)介紹了南方巖溶石山區(qū)土地整理的設(shè)計方法，并對其效益進行了評價。金曉斌等[20]在分析地形破碎區(qū)土地整理規(guī)劃設(shè)計流程與方法的基礎(chǔ)上，借助GIS技術(shù)，對項目區(qū)地形進行模擬，進行了該類項目適宜性評價、規(guī)劃方案擇優(yōu)、工程設(shè)計等，克服了項目設(shè)計中傳統(tǒng)方法的不足。馬昌忠等[21]結(jié)合我國東部礦區(qū)土地復(fù)墾工程實踐，分析了在礦區(qū)推行生態(tài)工程復(fù)墾設(shè)計中應(yīng)注重營養(yǎng)結(jié)構(gòu)、平面結(jié)構(gòu)、垂直結(jié)構(gòu)、時間結(jié)構(gòu)等規(guī)劃結(jié)構(gòu)的設(shè)計問題。

綜上所述，土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計研究已取得了一定進展，確保了該項目的順利實施和開發(fā)整理的效果質(zhì)量。但也存在諸如規(guī)劃設(shè)計可行性不高、設(shè)計內(nèi)容和方法過于簡單等問題，仍然制約著土地開發(fā)整理綜合效益的提高。

3.3 土地整理的效益分析

效益分析是衡量土地開發(fā)整理項目是否具有實施價值的重要指標(biāo)，只有產(chǎn)出綜合效益大于投入的項目才可能予以實施。通過土地整理效益評價，保證項目的可行性，進而影響項目的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，提高項目土地生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率，使人類—土地—環(huán)境成為有機的統(tǒng)一體，取得最佳經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益。

國外及我國臺灣地區(qū)在開展土地整理項目的初期，非常重視經(jīng)濟效益評價。隨著土地整理工作的不斷深入發(fā)展，土地整理所帶來的生態(tài)負(fù)效益逐漸被人們所認(rèn)識，因此在進行經(jīng)濟效益評價時，又增加了土地整理生態(tài)效益評價，并逐步關(guān)注其社會效益，使土地整理的效益評價更加完善。世界上開展土地整理活動較早的國家，如德國、荷蘭等在土地整理的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益統(tǒng)一方面表現(xiàn)得較為明顯。德國的土地整理在注重改善農(nóng)業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)作業(yè)條件的同時，也注重了景觀的塑造與保護，以及森林和特種作物區(qū)的土地整理。荷蘭的土地整理也由以經(jīng)濟回報率作為土地整理的投資標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為土地整理的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益并重考慮，并在《土地整理法》中明確規(guī)定，在農(nóng)業(yè)用地區(qū)內(nèi)，非農(nóng)用地面積不能超過項目區(qū)總面積的5%。波蘭土地整理在滿足農(nóng)村社會發(fā)展要求的同時，綜合考慮社會經(jīng)濟、生態(tài)和景觀因素，實現(xiàn)區(qū)域土地的可持續(xù)利用及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。近年來，丹麥的土地整理主要致力于環(huán)境保護方面的努力，有許多值得借鑒的地方。我國臺灣地區(qū)自1958年以來的土地重劃，取得了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益。

我國的土地整理從一開始就注重經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。但是在實際工作中，由于受到土地整理學(xué)科發(fā)展水平的限制，存在偏重土地整理經(jīng)濟效益分析的現(xiàn)象，社會效益和生態(tài)效益分析內(nèi)容較少。對土地整理效益評價進行深入研究的文獻還較少，多數(shù)是定性分析土地整理效益。張正峰等[22]將土地整理的綜合效益定義為土地整理經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益、社會效益與景觀效益四者的綜合，并對這4種效益進行了詳細(xì)分析。范金梅等[23]在總結(jié)國內(nèi)外土地整理效益內(nèi)涵和評價方法的基礎(chǔ)上，將土地整理經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行了界定，并對國內(nèi)外土地整理效益評價內(nèi)容、評價方法、評價技術(shù)手段等進行了分析。王萬茂[5]認(rèn)為，土地整理的每項內(nèi)容都能帶來效益，并將土地整理效益進行了詳盡的分類，包括綜合和單項效益（社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益），直接和間接效益，整體設(shè)計和局部設(shè)計效益，近期和遠景效益等。

總之，我國土地整理效益評價與國外相比，在評價內(nèi)容和評價方法上都有一定差距。從評價內(nèi)容看，我國土地整理經(jīng)濟效益評價主要是投入產(chǎn)出分析，而國外除投入產(chǎn)出分析外，還包括投資回報率、勞動生產(chǎn)率、土地價格的變動等內(nèi)容；社會效益評價除改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件外，還包括娛樂休閑等人類精神方面的需求分析；生態(tài)效益評價除改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件分析外，還包括對整個生物圈影響程度的分析，如生物多樣性、水循環(huán)狀況等。從評價方法看，我國的土地整理效益評價多是定性描述，而國外除定性描述外還建立評價指標(biāo)體系，進行土地整理效益的定量評價。

3.4 土地整理的公眾參與

土地整理中公眾參與的目的在于保護、尊重土地所有者利益，及監(jiān)督行政部門依法行使權(quán)利，從而體現(xiàn)項目決策的合理與公正，體現(xiàn)“有限的政府權(quán)力與有效的公眾責(zé)任”。土地整理的各個環(huán)節(jié)都需要公眾的參與。德國把公眾的積極參與和廣泛支持作為土地整理目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵，鼓勵公眾參與土地整理的設(shè)計及實施過程，土地整理由參加者聯(lián)合會執(zhí)行，并吸收農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等政府部門及農(nóng)村發(fā)展協(xié)會等公共利益的代表參加，以保證土地整理真正促進農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民生活的改善。從荷蘭土地整理演變的軌跡中不難發(fā)現(xiàn)，其土地整理的特點是將土地整理、復(fù)墾與水資源管理等進行統(tǒng)一規(guī)劃和整治，與土地整理利益分配緊密相關(guān)的個人和團體是決定項目的啟動、規(guī)劃和實施的最為重要的力量。在1954年《土地整理法》頒布之前，很多土地整理項目的實施由當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)利益團體以及個人來決策。1954年法案頒布之后，從法律上明確了“土地整理委員會”這一形式，還明確規(guī)定“土地整理項目必須獲得當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人支持”[24]。公眾積極參與成為荷蘭土地整理的一大特點。比利時土地整理公眾參與度也很高，項目建議委員會既代表政府，又代表土地相關(guān)權(quán)益人，實現(xiàn)了政府與相關(guān)利益者相結(jié)合，充分發(fā)揮公眾的專業(yè)性及創(chuàng)造性，并突破政府、技術(shù)等部門在解決社會、環(huán)保等方面的局限性，為土地整理項目獲得成功提供保障[25]。

國內(nèi)對公眾參與研究主要集中在土地整理項目規(guī)劃方面。鮑海君等[26]分析了我國公眾參與的現(xiàn)狀與特征，并總結(jié)了公眾參與的總體框架設(shè)計，包括公眾參與規(guī)劃的各個階段及主要目標(biāo)、公眾參與土地整理項目規(guī)劃的方法和公眾參與類別以及機構(gòu)設(shè)置，并以義烏市佛堂鎮(zhèn)土地整理項目為例，闡述公眾參與機制在其中的運用過程。于法展[27]主要闡述了公眾參與的理論基礎(chǔ)，介紹幾種公眾參與土地整理規(guī)劃的方法，并以江蘇省豐縣大沙河為例進行了剖析。徐雪林[28]將公眾參與理論引入中國土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計、實施監(jiān)督管理和權(quán)屬管理工作中，逐步形成了土地開發(fā)整理公眾參與的政策主張。

當(dāng)前，國家投資的土地整理項目采用自上而下的運作模式，申請國家或省級投資的項目，通過審批就進入規(guī)劃設(shè)計階段，完成規(guī)劃設(shè)計并通過后即由國家或省投資實施整理，全過程基本上是政府行為。從多數(shù)土地整理項目運作的過程不難看出，為更好地推進土地整理工作，對于農(nóng)民參與土地整理的研究探討越來越多，而不足之處是已開展的土地整理項目中這方面的實際工作觸及較少，與土地整理密切相關(guān)的農(nóng)民還是被動參與，有的只是流于形式。針對這一問題，國土資源部在2006年9月下發(fā)的《關(guān)于適應(yīng)新形勢切實搞好土地開發(fā)整理有關(guān)工作的通知》，明確要求土地開發(fā)整理工作要“尊重民意，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益”。因此，土地整理公眾參與工作任重而道遠，需要各方利益主體的共同努力，只有這樣，才能讓更多的人參與到土地整理工作中、保證土地整理項目有效實施并達到預(yù)期的效果。

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