大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田功能特點及劃定方法

董 濤，孔祥斌，譚 敏，張青璞，劉小剛

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，湖南 長沙 410128；2.中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系，北京 100193；3.灤縣國土資源局，河北 灤縣 063700）

1 引言

基本農(nóng)田規(guī)劃是將土地利用總體規(guī)劃確定的耕地按照一定的指標優(yōu)選劃為基本農(nóng)田保護區(qū)的過程［1］。大都市邊緣區(qū)做為一個特定的區(qū)域，基本農(nóng)田功能日趨豐富，各級行政主體對其關注焦點存在較大差異，導致其基本農(nóng)田規(guī)劃具有特殊性。大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田科學合理地劃定對于保障區(qū)域糧食安全、生態(tài)安全，促進區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展有積極作用，因而，目前大都市郊區(qū)耕地保護及基本農(nóng)田規(guī)劃已經(jīng)成為研究的熱點問題［2-11］。

2 大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃理論體系

大都市郊區(qū)基本農(nóng)田劃定不同于一般區(qū)域，除了具備基本農(nóng)田規(guī)劃和保護的共性特征之外，其生產(chǎn)功能和社會保障功能正在弱化，而生態(tài)服務功能、阻隔功能等正在逐漸加強。因此，大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃應圍繞區(qū)域特點，不僅從基本農(nóng)田生產(chǎn)能力、生態(tài)功能和穩(wěn)定性等綜合考慮，還要理解各級行政主體的要求，使基本農(nóng)田保護區(qū)劃定兼具多重目標，更具綜合性（圖1）。

3 大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田功能特征分析

圖1 大都市郊區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃理論體系框架Fig.1 Framework of theoretical p lanning system of prime farm land in metropolitan suburbs

按照用途的不可替代程度劃分，基本農(nóng)田功能可以劃分為基礎功能與外延功能（圖2）。基礎功能包括生產(chǎn)功能和社會保障功能，外延功能包括生態(tài)功能、阻隔功能等。基本農(nóng)田不僅具有肥力特征，可以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對于缺乏社會保障的農(nóng)民，也承擔著社會保障功能。在大都市郊區(qū)，人口密度極高，城市廢氣排放量巨大，植株相對低矮的基本農(nóng)田可有效促進空氣的自由流通，緩解空氣污染，同時，耕地和基本農(nóng)田還具有很強的吸煙滯塵、凈化空氣、涵養(yǎng)水源等功能，與同等面積的喬灌木綠化隔離帶相比，基本農(nóng)田在吸附二氧化碳、釋放氧氣等方面，也具有優(yōu)勢［12］；阻隔功能是指由于基本農(nóng)田具有強制性的“紅線”特征，任何單位和個人不得隨意改變其使用性質(zhì)，因此，它可起到各建設用地組團之間的隔離作用，調(diào)控建設用地發(fā)展方向，保障區(qū)域建設用地布局的健康發(fā)展。

圖2 大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田功能體系定位Fig.2 Orientation of functional system of prime farm land in metropolitan suburbs

4 不同行政主體對大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田關注的焦點

由于特殊的區(qū)位特點，大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田劃定關系各級行政主體的利益，在進行大都市郊區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃的過程中，需要以基本農(nóng)田功能為基礎，深入剖析各利益主體關注的焦點。本研究針對中央政府、省市政府和區(qū)縣政府3個層面對大都市郊區(qū)基本農(nóng)田功能的關注焦點進行分析，為區(qū)域合理規(guī)劃基本農(nóng)田服務。

4.1 大都市邊緣區(qū)不同級別行政主體在基本農(nóng)田規(guī)劃中的關系辨析

在大都市郊區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃過程中，不同級別行政主體在利益關注焦點上存在差異。中央政府保護耕地、劃定基本農(nóng)田保護區(qū)是從國家糧食安全戰(zhàn)略目標出發(fā)，保護耕地的生產(chǎn)能力，確保糧食安全，以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和人民基本生活需要，側重耕地生產(chǎn)功能保護；省市政府對基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定一方面要滿足中央政府的要求，另一方面還要從自身區(qū)域發(fā)展出發(fā)，根據(jù)目前大都市發(fā)展程度以及自身定位，充分體現(xiàn)其生態(tài)功能，區(qū)縣政府主要責任之一是發(fā)展地方經(jīng)濟，受到多方利益的驅(qū)動，對耕地保護和基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定更多的是完成上級要求，地方政府更加關注的是耕地為地方經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用。如何協(xié)調(diào)不同行政主體之間利益關系就成為大都市郊區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃的核心問題。

4.2 中央政府對基本農(nóng)田功能的側重

耕地資源安全是確保國家糧食安全的基礎，對耕地實行保護是中國的基本國策。1986年以來中國陸續(xù)頒布實施了《中國人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)，1998年對《土地管理法》進行了修訂，進一步強化對耕地和基本農(nóng)田保護的內(nèi)容。

4.3 地方省、市政府對基本農(nóng)田功能的側重

隨著大都市人口膨脹和城市化、工業(yè)化的推進，人口與資源環(huán)境間的矛盾日益突出。地方政府更關注耕地的生態(tài)功能。因此，可依據(jù)國家對耕地保護的剛性控制政策，用城市邊緣區(qū)耕地作為實現(xiàn)永久性的綠色屏障空間。

孫強等研究證明農(nóng)田是綠色空間的重要組成部分，是區(qū)域綠色空間生態(tài)系服務價值的最大貢獻者［13］。以耕地和基本農(nóng)田作為城市周圍的生態(tài)用地，是打造生態(tài)城市和宜居城市的有效途徑。因此基本農(nóng)田保護在很大的程度上能夠有效的阻止城市“攤大餅”式的無序蔓延，調(diào)控城市發(fā)展的合理布局［12］。

4.4 區(qū)縣政府對基本農(nóng)田功能的側重

在大都市邊緣區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較快，地方政府由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動需要維護地方利益，更加關注耕地轉(zhuǎn)化之后對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用，以及耕地利用方式轉(zhuǎn)化后的效益。土地收益一般可以分為農(nóng)業(yè)用地收益、工業(yè)用地收益、住宅用地收益和商業(yè)用地收益。研究表明：在城市邊緣區(qū)，工業(yè)用地效益是耕地的10倍以上，商業(yè)用地是耕地的20倍以上［14］。伴隨著區(qū)域工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，建設用地的需求增長旺盛，對地方政府來說，耕地轉(zhuǎn)換為建設用地給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的效益，包括經(jīng)濟效益、政治效益、社會效益、生態(tài)效益等（表1）。

綜上所述，在大城市邊緣區(qū)進行基本農(nóng)田劃定，必須從耕地的功能特征和不同利益主體的需求出發(fā)，妥善處理好利益關系，才能劃定好基本農(nóng)田。

表1 耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設地方政府的效益Tab.1 Local governments’benefits after farm land converting into construction land

圖3 耕地綜合生產(chǎn)能力評價技術路線Fig.3 Technical route for evaluation of comprehensive production capacity of farm land

5 大都市郊區(qū)基本農(nóng)田功能劃定方法

5.1 生產(chǎn)功能

國家劃定基本農(nóng)田的根本用途就是保障國家的糧食安全和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用，大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田也是如此。基于此，基本農(nóng)田劃定時，要求將生產(chǎn)能力較強的耕地資源優(yōu)先入選。本研究認為可以在農(nóng)用地分等成果基礎上，對耕地的綜合生產(chǎn)能力進行評價。

以農(nóng)用地分等成果中自然等指數(shù)為基礎，對評價單元的理論產(chǎn)能進行評價。理論產(chǎn)能在實踐中無法直接獲取，可以調(diào)查指定作物審定品種的區(qū)域試驗單產(chǎn)，視作耕地理論單產(chǎn)的樣本值，然后以農(nóng)用地分等成果為基礎，建立指定作物理論單產(chǎn)樣本值與樣本地塊相應自然質(zhì)量等指數(shù)的函數(shù)關系模型（式1），將研究區(qū)所有分等單元的自然質(zhì)量等指數(shù)帶入公式，可獲得各評價單元的理論標準糧單產(chǎn)。

式1中，y′為指定作物理論樣本地塊標準糧單產(chǎn)；Ri為指定作物理論單產(chǎn)樣本地塊自然質(zhì)量等指數(shù)。

以農(nóng)用地分等成果中利用等指數(shù)為基礎，對評價單元實際產(chǎn)能進行評價。根據(jù)耕地評價單元的數(shù)量和分布進行樣點抽樣調(diào)查，調(diào)查近年的平均產(chǎn)量，然后建立指定作物標準糧單產(chǎn)樣本值與相應單元利用等指數(shù)的函數(shù)關系模型（式2），將核算區(qū)域的所有分等單元的利用等指數(shù)代入，可獲得各單元的現(xiàn)實單產(chǎn)。

式2中，y＂為抽樣單元指定作物標準糧現(xiàn)實單產(chǎn)樣本值；Yi為分等單元利用等指數(shù)。

根據(jù)評價單元的理論產(chǎn)能和現(xiàn)實產(chǎn)能，綜合考慮耕地資源的生產(chǎn)能力，這樣劃分基本農(nóng)田時既可以包含現(xiàn)狀生產(chǎn)能力強的耕地資源，又可以注重潛在生產(chǎn)能力強的耕地資源，有利于耕地可持續(xù)發(fā)展。

5.2 生態(tài)功能

通過建立耕地的生態(tài)評價指標體系核算大都市邊緣區(qū)耕地的生態(tài)功能強弱。作為衡量大都市邊緣區(qū)耕地生態(tài)評價的指標體系，不僅應遵循客觀性、科學性、完整性、有效性的原則，還要從以下幾個方面進行考慮：（1）根據(jù)都市郊區(qū)耕地所具有的功能，從生態(tài)系統(tǒng)的服務功能和景觀2個方面選取指標，全面反映耕地生態(tài)系統(tǒng)的特色。（2）評價指標體系應充分考慮都市郊區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)的特點，結合評價區(qū)的實際情況，選取相應的指標。（3）指標體系應根據(jù)研究系統(tǒng)的結構應由宏觀到微觀，由抽象到具體，并在此基礎上進行指標分析。（4）選取的指標應可比、可量、可行（圖4）。

耕地資源的生態(tài)服務價值核算可以從調(diào)節(jié)大氣組成、凈化環(huán)境、保育土壤等方面進行考慮，測算各斑塊的生態(tài)價值；景觀功能應該注重耕地斑塊形狀、連片度指數(shù)、面積指數(shù)等方面。最后，將指標標準化處理，綜合評價各個耕地評價單元的生態(tài)功能的強弱，最終為耕地入選基本農(nóng)田服務。

5.3 阻隔功能

基本農(nóng)田的阻隔功能可以通過其穩(wěn)定性進行合理的表達［15］，耕地的穩(wěn)定性即耕地的用途變?yōu)榻ㄔO用地的可能性，耕地變?yōu)榻ㄔO用地的可能性越大，其穩(wěn)定性越低，反之越強。耕地的穩(wěn)定性越強其被建設用地占用的可能性也就越小，阻隔功能越強，反之，阻隔功能也就越弱。耕地的穩(wěn)定性評價和建設適宜性、區(qū)位條件、經(jīng)濟社會因素都有很強的聯(lián)系，可以從這三個方面選取指標進行評價（圖5）。

區(qū)位因素是影響耕地非農(nóng)化的重要因素之一，區(qū)位條件越好，耕地轉(zhuǎn)化為建設用地的可能性越大，可以選取距離城鎮(zhèn)的距離、距離主要道路的距離等因素進行考察；建設的適宜性主要指地塊的自然屬性，應該主要參考評價單元建設的適宜情況，例如坡度、地質(zhì)災害程度等；社會經(jīng)濟因素同樣影響耕地非農(nóng)化的過程，區(qū)域經(jīng)濟越發(fā)達，耕地轉(zhuǎn)為建設用地可能性越大，可以選取二、三產(chǎn)業(yè)GDP比重、城鎮(zhèn)化率、固定投資規(guī)模等指標進行評價。

6 結論

本研究認為大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田劃定應該從耕地功能和不同級別行政主體關注的焦點出發(fā)，科學合理地構建劃定基本農(nóng)田的指標體系，具體要點如下：

（1）根據(jù)中央對基本農(nóng)田的要求，積極保護優(yōu)質(zhì)耕地資源，保障區(qū)域糧食安全，研究耕地資源的生產(chǎn)能力，將生產(chǎn)能力強的耕地資源優(yōu)先劃定基本農(nóng)田。

（2）根據(jù)大都市區(qū)省、市政府對基本農(nóng)田的需求，進行耕地的生態(tài)功能研究，將生態(tài)功能較好的耕地規(guī)劃為基本農(nóng)田進行保護，滿足大都市建設生態(tài)城市、宜居城市的要求。

圖4 耕地生態(tài)功能綜合評價技術路線Fig.4 Technical route for comprehensive evaluation of ecological functions of farm land

圖5 耕地阻隔功能評價技術路線Fig.5 Technical route for evaluation of barrier function of farm land

（3）根據(jù)區(qū)縣政府對基本農(nóng)田功能的需求，為了在一定程度上滿足地方政府經(jīng)濟發(fā)展的需求、緩解區(qū)域基本農(nóng)田保護的壓力，依據(jù)耕地資源的穩(wěn)定性劃定基本農(nóng)田。

（4）綜合不同級別行政主體對基本農(nóng)田關注焦點和功能的側重，以多目標規(guī)劃為原則，綜合考慮各方面的因素，協(xié)調(diào)各級行政主體之間的耕地功能需求，對區(qū)域基本農(nóng)田進行綜合規(guī)劃。

因此，在實際工作中，要以“一要吃飯、二要建設、三要保護生態(tài)環(huán)境”為基本農(nóng)田的規(guī)劃目標，以協(xié)調(diào)各級行政主體之間對耕地功能的需求，以實現(xiàn)大都市邊緣區(qū)耕地保護共贏為原則劃定基本農(nóng)田。

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