國有資本經(jīng)營預算研究述評

杜 寧

一、引言

在我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟條件下,國有經(jīng)濟發(fā)揮著至關重要的作用。政府作為國有經(jīng)濟受托責任人,應當從總體上做好國有資本的管理工作。但長期以來,國有資本效率不高、流失大一直為人們所詬病,也成為困擾我國政府的痼疾之一。因此,大量學術文獻和改革實踐致力于這方面的研究,在研究過程中人們逐漸意識到,政企不分、產(chǎn)權(quán)不清是制約國有經(jīng)濟活力的重要原因之一。1993年之后,我國在財政收支、國有資本管理體制以及政府職能方面進行了一系列改革,通過完善稅收制度、規(guī)范政府支出、轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和出資人制度等,將國有資本管理職能與政府公共管理職能逐步分離,并依公司治理機制塑造了新型國有資本管理體制。

但是,作為資源配置和控制約束工具的政府預算,沒有將國有資本收支單列,而是將其分散在公共財政收支各項目下反映,這種做法既不符合政府分別行使職能、分別管理收支的需求,也不利于出資者從總體上控制國有資本收支,提升國有資本管理效率。因此,2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》正式要求“建立國有資本經(jīng)營預算制度”,2005年十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中明確要求“加快建立國有資本經(jīng)營預算制度”。而且,1994年稅制改革時,國家為減輕國有企業(yè)歷史負擔,促進其發(fā)展,暫時停止向企業(yè)收繳利潤,在歷史問題逐漸解決后,政府也迫切希望借助國有資本經(jīng)營預算重新規(guī)范政府與國有出資企業(yè)的分配關系。溫家寶總理在 2007年政府工作報告中明確提出,要建立國有資本經(jīng)營預算制度,規(guī)范國家與企業(yè)的分配關系。

如果追根溯源,國有資本經(jīng)營預算早在 1994年就被《預算法》確立,當時的名稱是國有資產(chǎn)經(jīng)營預算, 1988年政府機構(gòu)改革后,財政部新“三定”方案將國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的提法改為國有資本金預算,2003年十六屆三中全會又修改為國有資本經(jīng)營預算。本文主要對國有資本經(jīng)營預算 (包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、國有資本金預算)的主要學術觀點進行梳理和評述,為方便總結(jié),除特別指明外,一般統(tǒng)稱為國資預算。

國有資本經(jīng)營預算是指政府以國有資本所有者身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的預算,是我國特有的預算制度,因此與國資預算相關的文獻基本都出自國內(nèi),可查閱到的以國資預算為題名的文獻始于 1994年,文獻的時間分布及標題都顯示出較強的政策特征。1994年《預算法》確立包含國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的復式預算制度之后,1995年多有此類文章涌現(xiàn)。1998年財政部新“三定”方案提出改進預算制度,逐步建立起政府公共預算、國有資本金預算和社會保障預算制度后,1999、2000兩年此類文章出現(xiàn)了一個小高潮,約占筆者搜集到的文章總量的 12%①根據(jù)自己搜集的文獻統(tǒng)計,統(tǒng)計時間段 1995-2007。。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立國有資本經(jīng)營預算制度”后,這方面的文章更是逐年增多,之后 4年的文章總量達到了已搜集文章總量的 71%②根據(jù)自己搜集的文獻統(tǒng)計,統(tǒng)計時間段1995-2007。。文章的題名也帶有鮮明的政策特征,先后以國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、國有資本金預算和國有資本經(jīng)營預算冠名。

由于國資預算是實踐性較強的問題,而且受國家政策的引導,因此國資預算的研究主要圍繞“制度(體系)設計”展開,研究內(nèi)容主要包括國資預算的范圍和內(nèi)容、組織和監(jiān)管、目的和原則、編制時間和周期、國資預算與其他預算的關系以及所需要的配套改革措施等問題,但其中觀點多有分歧,梳理其中的觀點差異有利于國資預算的后續(xù)研究及各地國資預算的制度建設。

二、國有資本經(jīng)營預算的理論依據(jù)

(一)雙元財政理論。1993年葉振鵬提出,國家財政預算應區(qū)別為公共財政的政府經(jīng)費預算與國有資產(chǎn)財政的國有資產(chǎn)經(jīng)營預算兩部分,分別采取不同的政策③葉振鵬:《適應社會主義市場經(jīng)濟的要求重構(gòu)財政職能》,《財經(jīng)研究》1993年第 3期。,公共財政與國有資產(chǎn) (本)財政被稱為雙元財政,雙元財政需要包含公共財政預算和國有資產(chǎn)預算的復式預算做管理手段。1995年葉振鵬將上述提法修正為國家預算制度應由公共預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預算所組成④葉振鵬、張馨:《雙元結(jié)構(gòu)財政.中國財政模式研究》,北京:經(jīng)濟科學出版社,1995年,第 210頁。。2005年鄧子基進一步解釋,社會主義國家財政本質(zhì)內(nèi)含的“一體五重”⑤一個主體(國家或政府);兩種身份(政權(quán)行使者、國有資產(chǎn)所有者);兩種權(quán)力(政治權(quán)力、財產(chǎn)權(quán)力);兩種職能(社會管理、經(jīng)濟管理);兩種分配形式(稅收、國有資產(chǎn)收益);兩種分配關系(稅收征納、利潤上繳)。關系是雙元結(jié)構(gòu)模式的基礎,對應于財政管理部門來說,則形成國家財政部門和國家稅務部門與國有資產(chǎn)管理部門的“一體兩翼”格局 (其中,財政是“母體”,稅務與國資是與母體不可分割的“兩翼”)。公共預算和國有資本經(jīng)營預算都有自己的收入來源,各自平衡,相對獨立,同時又密切銜接,適度互通,共同構(gòu)成“一體兩翼”框架下的政府預算的有機整體⑥鄧子基:《建立國有資本經(jīng)營預算的思考》,《中國財政》2005年第 12期。。

(二)國家財務理論。1986年郭復初在江西南昌召開的“全國企業(yè)財務理論與學科建設座談會”上,首次提出社會主義財務包括國家財務、部門財務、企業(yè)財務三個層次的觀點。1988年公開提出國家財務的概念⑦郭復初:《社會主義財務的三個層次》,《財經(jīng)科學》1998年第3期。。至 1993年逐步構(gòu)建了系統(tǒng)的國家財務理論框架⑧郭復初:《國家財務論》,成都:西南財經(jīng)大學出版社,1993年,第 32頁。,主要由五個具體理論構(gòu)成,分別是國家財務獨立論、國家財務籌資論、國家財務投資論、國家財務分配論和國家財務控制論,其中核心部分是國家財務獨立論,即在市場經(jīng)濟條件下,國家財務活動必然從原有的財政活動中獨立出來,成為獨立的經(jīng)濟活動。

(三)所有者財務理論。于勝道教授于 1995年首先提出所有者財務問題⑨于勝道:《所有者財務論:一個全新的領域》,《會計研究》1995年第6期。,同時將傳統(tǒng)的企業(yè)財務視作經(jīng)營者財務。所有者財務理論將傳統(tǒng)的財務管理主體分為所有者和經(jīng)營者二個層次,并逐步確立了所有者財務的理論結(jié)構(gòu),包括財務管理主體、目標、內(nèi)容、特征等。2006年李世聰、謝英姿根據(jù)國家財務理論提出國有資本經(jīng)營預算應屬于國家財務范疇,應獨立于公共預算體系,國資預算的主體、預算目標和內(nèi)容應基于國家財務角度確立10李世聰、謝英姿:《國家財務理論視角下的國有資本經(jīng)營預算問題探討》,《宏觀經(jīng)濟管理》2006年第1期。。并依據(jù)所有者財務的特征,提出了國資預算的主體、目標和內(nèi)容。

以上理論是國資預算觀點分歧的重要基礎但不是全部基礎。更多學者的觀點差異來自其學科背景、身份及看待實踐問題的切入點。

三、國有資本經(jīng)營預算的觀點差異

(一)國有資本經(jīng)營預算的概念和定位?！稑?gòu)建上海國有資產(chǎn)經(jīng)營預算管理體系》課題組 (以下稱上海課題組,1997)認為:國有資產(chǎn)經(jīng)營預算是政府預算的重要組成部分;是國家以所有者身份將其依法擁有或支配的貨幣資金用于資本性投入的收支計劃:它是國有資產(chǎn)所有權(quán)管理的基本手段,是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要依托①《構(gòu)建上海國有資產(chǎn)經(jīng)營預算管理體系》課題組(陳步林等):《構(gòu)建上海國有資產(chǎn)經(jīng)營預算管理體系研究》,《經(jīng)濟研究參考》1997年第A8期。。李燕(2004)認為:國有資本經(jīng)營預算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預算。即是對政府在一個財政年度內(nèi)經(jīng)營性國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具,反映國有資本所有者與國有資本經(jīng)營者之間的收益分配和再投資關系②李燕:《論建立我國國有資本經(jīng)營預算制度》,《中央財經(jīng)大學學報》2004年第2期。。課題組 (楊華等, 2005)認為,國有資本經(jīng)營預算,是指國有資本監(jiān)督管理機構(gòu)依據(jù)政府授權(quán),以國有資產(chǎn)出資人身份依法取得國有資產(chǎn)經(jīng)營收人、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預算。其實質(zhì)是以現(xiàn)金流量為預算內(nèi)容,對傳統(tǒng)的公共財政預算中建設性預算加以細化和單列,具有對國有資本經(jīng)營管理過程中現(xiàn)金收支資金運動的階段性預算管理功能③課題組(楊華等):《關于建立國有資本經(jīng)營預算制度的探討》,《中州學刊》2005年第1期。。陳懷海(2005)認為,國有資本經(jīng)營預算是指政府以國有資產(chǎn)出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預算④陳懷海:《國有資本經(jīng)營預算:國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的財政制度約束》,《當代經(jīng)濟研究》2005年第 5期。。

從以上定義不難看出,將國資預算定位于一種出資人預算已經(jīng)成為大家的共識。但從定義內(nèi)容看,國資預算的外延在哪里——是資本性投入、經(jīng)營性國有資產(chǎn)還是傳統(tǒng)預算中的建設性預算部分還普遍存在分歧,這種分歧不僅體現(xiàn)在定義中,還繼續(xù)影響到他們在“國資預算范圍及內(nèi)容”上的觀點。

(二)國有資本經(jīng)營預算的范圍和內(nèi)容。從國資預算范圍看,各學者的分歧主要表現(xiàn)在對資源性國有資產(chǎn)、金融性國有資產(chǎn)應否納入國資預算范圍存在不同的意見。趙白羽 (1995)⑤趙白羽:《關于建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的設想》,《財經(jīng)問題研究》1995年第 12期。、段溢波 (1997)⑥段溢波:《試論國有資產(chǎn)經(jīng)營預算》,《中央財經(jīng)大學學報》1997年第 10期。、焦建國(2005)⑦焦建國:《國有資本預算與國有資產(chǎn)管理體制改革》,《經(jīng)濟與管理研究》2005年第 8期。等主張將資源性國有資產(chǎn)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入國資預算;上海課題組 (1997)、李燕 (2004)則提出國資預算的范圍是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。另外,經(jīng)濟研究參考(2000)認為應當依據(jù)“財政收支是否是國家以國有資產(chǎn)所有者身份取得或支配的國有資本的收益與支出”為標準建立;叢樹海、呂建永(2001)⑧叢樹海、呂建永:《關于編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的探討》,《財經(jīng)問題研究》2001年第10期。認為國資預算的范圍應是國有企業(yè)。

2003年國資委成立后,由于國資委的管轄范圍不包括金融性國有資產(chǎn),所以各學者對金融性國有資產(chǎn)應否納入國資預算范圍也產(chǎn)生了分歧。夏林生(2005)⑨夏林生:《編制國有資本經(jīng)營預算初探》,《預算管理會計月刊》2005年第3期。提出“國資預算的編制范圍應和國資委的監(jiān)管范圍相一致”,萬瑩(2003)10萬瑩:《建立我國國有資本預算的構(gòu)想》,《國有資產(chǎn)管理》2003年第 7期。、陳懷海(2005)認為國資預算的范圍應是自然壟斷行業(yè)和一般競爭領域經(jīng)營性企業(yè)的國有資產(chǎn),而焦建國(2005)則主張應將金融性國有資產(chǎn)包括在國資預算范圍之內(nèi)。

從國資預算的內(nèi)容看,各主要作者的分歧主要表現(xiàn)在對國債收支應否納入預算范圍存在不同意見。例如段溢波 (1997)、袁海堯 (2003)11袁海堯:《建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的基本框架》,《經(jīng)濟研究參考》2003年第 63期。、李丹、吳祖宏 (2005)12李丹、吳祖宏:《構(gòu)建國有資本經(jīng)營預算制度的思路》,《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2005年第 2期。、王晟、楊飛虎 (2005)13王晟、楊飛虎:《國有資產(chǎn)經(jīng)營預算體系制度設計》,《財經(jīng)論壇》2005年第 4期。、鄧子基 (2006)14鄧子基:《論國有資本經(jīng)營預算》,《產(chǎn)權(quán)導刊》2006年第 1期。、李世聰(2006)15李世聰、謝英姿:《國家財務理論視角下的國有資本經(jīng)營預算問題探討》,《宏觀經(jīng)濟管理》2006年第1期。等均將債務收支(或資本性融資收支)列入了國有資本收支項目,上海課題組 (1997)、叢樹海、呂建永(2001)則更加明確地指明是“用于國有資本性投入的直接或間接融資收入”。持相反意見的一方設計的國資預算收支項目沒有涉及債務收支,例如吳祥云(2005)①吳祥云:《建立國有資本經(jīng)營預算的若干思考》,《當代財經(jīng)》2005年第 4期。、陳懷海(2005)。

綜合各種文獻資料,國資預算應包含的收支項目覆蓋了以下內(nèi)容:

收入項目:(1)國有資本經(jīng)營收益,指收取的利潤、股息、紅利等;(2)國有資產(chǎn)出售或轉(zhuǎn)讓收入;(3)資源性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入;(4)政府其他單體預算(如公共預算、社保預算等)轉(zhuǎn)入;(5)專項基金收入;(6)歷年預算結(jié)余轉(zhuǎn)入;(7)貸款/債務收入;政府專項補助等;(8)其他。

支出項目:(1)投資性支出;(2)管理性支出,指為監(jiān)管國有資本發(fā)生的支出,包括管理費用、獎勵等; (3)補貼性支出;(4)改革成本支出;(5)向政府其他單體預算轉(zhuǎn)出;(6)專項基金支出;(7)預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年;(8)歸還貸款/債務支出;政府征收國有資本經(jīng)營收益;(9)其他。

(三)國有資本經(jīng)營預算的組織和監(jiān)管。國資預算的編制主體代表著國有資本配置權(quán)的主體,因此文獻中關于編制主體的論述較多,觀點爭鳴也較大。主要意見有三種:一是由財政編制,如趙秀英 (1998)②趙秀英:《關于編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的幾個問題》,《稅務與經(jīng)濟》1998年第2期。、姚慶華(1998)③姚慶華:《建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的初步設想》,《四川財政》1998年第 9期。、卓崇勛、胡國斌 (1999)④卓崇勛、胡國斌:《建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的理論與實踐》,《國有資產(chǎn)管理》1999年第 6期。、經(jīng)濟研究參考 (2000)、陳懷海 (2005)、吳祥云 (2005)、鄧子基(2005)、嚴士通 (2007);二是由國有資產(chǎn)管理部門編制,如上海課題組 (1997)、李燕 (2004)、謝茂拾(2005)⑤謝茂拾:《關于建立我國國有資本經(jīng)營預算制度的框架設計》,國研網(wǎng) 2005年 3月 17。、課題組 (楊華等,2005)、李世聰 (2007)⑥李世聰、周曉蓉、唐鶯:《國有資本經(jīng)營預算制度若干問題的探討》,《財會月刊》2007年第 10期。、張瑞琰 (2007)⑦張瑞琰:《淺析國有資本經(jīng)營預算的編制主體》,《財會月刊(綜合)》2007年第 9期。。由于我國國有資產(chǎn)管理體制還沒有改革到位,現(xiàn)實中還存在部門間工作和利益銜接與沖突問題,因此有作者提出第三種觀點進行折衷——由財政和國有資產(chǎn)管理部門共同編制,如趙白羽 (1995)、文宗瑜 (2005)⑧文宗瑜、劉微:《國有資本預算編制和審批》,《國有資產(chǎn)管理》2005年第 8期。劉永澤 (2005)⑨劉永澤、陳艷利、孫光國:《國有資本預算制度的構(gòu)建目標、原則與基本框架》,《財經(jīng)問題研究》2007年第 9期。、歐陽凇 (2007)10歐陽淞:《國有資本經(jīng)營預算制度的幾個基本問題》,《法學家》2007年第4期。。在具體編制環(huán)節(jié),多數(shù)作者基于當時的國有資產(chǎn)管理體制提出了兩級或三級預算編制主體。即由財政部或者國資管理機構(gòu)為一級編制主體,授權(quán)投資公司為二級編制主體,權(quán)屬企業(yè)為三級預算編制主體。多級編制主體的客觀需要,使得共同編制說更趨于主流。例如主張財政編制的如鄧子基 (2005)提出應委托國資委做實際編制主體,主張國資委編制的如張瑞琰(2007)則提出國資預算最終應由財政匯總。

對于國資預算的審批,多數(shù)學者基本認同是人大的職責,并且認為國資預算應與財政預算匯總后報人大審批11主張國資委為編制主體的作者和主張財政、國資委為共同編制主體的作者大多認為,國資預算應與公共財政預算匯總后由人大審批;主張財政為編制主體的作者則認為無須解釋,因為國資預算與公共預算的編制主體都是財政,國資預算自然應當同財政預算一道由人大審批。。如果國資預算的編制主體是國資委,那么國資預算應否經(jīng)過政府 (財政)的審批還需要明確,多數(shù)作者沒有正面回答這一問題,李曉丹(2006)則提出:“國資委國有資本經(jīng)營預算編制出來后,應將其及時上報同級政府和人大審核、通過”12李曉丹:《國有資本經(jīng)營預算管理與監(jiān)督體系探討》,《中南財經(jīng)政法大學學報》2006年第 5期。。

在國資預算的監(jiān)管問題上,文宗瑜 (2005)認為:應當實行兩級監(jiān)督,即現(xiàn)有公共財政體系內(nèi)的監(jiān)督制度以及人大的監(jiān)督;國題(2006)13國題:《努力構(gòu)建國有資本經(jīng)營預算監(jiān)管體系》,《宏觀經(jīng)濟管理》2006年第 1期。、李曉丹 (2006)、李世聰 (2007)、歐陽淞 (2007)、劉永澤 (2007)等認為應當實行人大、政府(財政)、國資委三級監(jiān)督,同時還要加強中介機構(gòu) (決算審計)的監(jiān)督作用。為保障監(jiān)督工作,在機構(gòu)設置上,文宗瑜(2005)、國題(2006)提出,應在人大設置專門的國資預算監(jiān)督機構(gòu)。在具體的監(jiān)督方式上,散見于文獻中的有預算報告制度、績效評價制度、預算資金專戶存儲、國庫集中支付制度。

(四)國有資本經(jīng)營預算的目的和原則。關于國資預算的目的,主流觀點是兩目的說,以陳石(1999)14陳石:《國有資本金預算的特征分析》,《國有資產(chǎn)管理》1999年第 2期。、經(jīng)濟研究參考 (2000)、文宗瑜 (2005)、劉永澤 (2007)為代表,國資預算的目的主要集中在兩點上:一是服務于政府宏觀調(diào)控要求,推動國有資本優(yōu)化配置,二是服務于國有資本的保值增值要求,提高國有資本效率。部分作者提出了單一目的,課題組 (楊華等,2005)認為,國資預算的目標和起點是控制國有資本經(jīng)營過程。國題(2006)和李世聰(2006)認為,國資預算的目標是提高國有資本效益。李燕 (2004)提出了四點目的:(1)加強對國有資本的整體規(guī)劃和調(diào)控,進一步規(guī)范國有資本管理、監(jiān)督、營運主體之間的關系,實現(xiàn)國有資本收益的最大化;(2)進一步明確和落實國有資本出資人的收益權(quán),完善收益分配的管理程序,維護國有資本出資者的合法權(quán)益;(3)強化國有資本營運的過程監(jiān)控,反映國有資本經(jīng)營過程、結(jié)果以及經(jīng)營效率的財務信息,加強國有資本經(jīng)營收益的管理,提高資本營運質(zhì)量;(4)形成一套既符合國有資本管理需要又能體現(xiàn)國有資本運營機構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運作的制度及程序。內(nèi)容比較具體,其實質(zhì)是服務于國有資本收益最大化(保值增值)的要求。

關于國資預算的原則,上海課題組(1997)、劉新文(1999)①劉新文、趙慶國、蔣亞朋:《國有資本金預算模型構(gòu)建》,《商業(yè)研究》1999年第12期。、課題組 (楊華等,2005)主要從制度構(gòu)建角度進行探討,段溢波(1997)、經(jīng)濟研究參考(2000)、袁海堯 (2003)、吳祥云 (2005)、鄧子基 (2005)、劉永澤(2007)則主要從編制角度提出原則。綜括起來,有三方面的原則。(1)目的性原則:國資預算應實現(xiàn)兩個目標,一是宏觀調(diào)控目標,包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和不同預算資金之間的調(diào)劑;二是國有資本收益最大化或國有資本保值增值目標。(2)制度建設原則:一是責權(quán)配置應符合國有資本管理體制,不相容職責和權(quán)利要分離;二是循序漸進,逐步在實踐中完善;三是能夠保障國資預算目標的實現(xiàn)。(3)編制和執(zhí)行原則:一是量入為出;二是周期平衡,包括國資預算的平衡和國家預算的綜合平衡;三是適度負債;四是法制原則。

(五)國有資本經(jīng)營預算的編制時間、周期及載體。關于國資預算的編制時間,經(jīng)濟研究參考 (2000)、朱有國(2002)②朱有國:《國有資本金預算改革探討》,《湖湘論壇》2002年第1期。提出將國資預算的編制時間提前到預算年度開始前 10個月左右,即從每年 3月份開始編制下年度預算,以緩解預算編制壓力,提高預算編制質(zhì)量。

關于國資預算的編制周期,課題組(楊華等,2005)認為,預算周期為一年;上海課題組 (1997)提出,除編制一年期短期預算外,還應當編制三年長期預算;經(jīng)濟研究參考(2000)、朱有國(2002)提出,除編制一年期短期預算外,還應當分別編制三年期和五年期的長期預算。

關于國資預算的記載方式,主要觀點如下:李燕 (2004)指出,為更好地體現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算的編制目的,我國國資預算應由年度的收支計劃和要達到的預期盈利目標組成,即除采用政府預算報表反映當年的經(jīng)營性國有資產(chǎn)收支情況外,還應采用企業(yè)會計報表形式綜合反映經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保值增值情況,以及運用附表及經(jīng)營報告說明國有資產(chǎn)的經(jīng)營績效情況、財務狀況的變動情況及重大事項的披露等,以使公眾及時了解受托責任方的充分信息。課題組(楊華等,2005)提出的國資預算的內(nèi)容由十張報表組成,包括(1)國有資本經(jīng)營盈余預算表;(2)國有資本權(quán)益變動預算表;(3)長期股權(quán)投資出資單位分布預算表;(4)現(xiàn)金收支預算表;(5)資產(chǎn)負債預算表;(6)非現(xiàn)金收支預算表;(7)國有資本社會責任預算表;(8)專門預算;(9)附表:企業(yè)財務預算表;(10)國有資本經(jīng)營預算報告。李世聰 (2006)認為,應根據(jù)國資委、營運機構(gòu)兩層預算主體的特點,構(gòu)建總預算和基礎預算兩層次的內(nèi)容體系。國有資本營運機構(gòu)編制基礎預算,采用企業(yè)財務預算內(nèi)容,同時為了便于與總預算銜接編制專門的收付預算和國有資本權(quán)益變動預算。國資委編制總預算,采用政府收支預算形式,以方便與公共財政預算相銜接,同時為了反映國有資本全貌進行匯總預算。

國資預算到了操作層面,一些細節(jié)問題包括預算時間、周期、記載方式都需要事先確定下來。在預算的記載方式上,各位作者的觀點反映了實踐中一個必須要解決的問題——如何與企業(yè)財務預算和政府公共預算銜接的問題。企業(yè)財務預算是編制國資預算的素材,而國資預算最終要納入公共財政預算的框架下(或者對口銜接),而兩者運用的會計基礎又不同,前者是權(quán)責發(fā)生制,后者是收付實現(xiàn)制,要解決銜接問題必須要跨越這條障礙,因此各位作者對預算表的設計中既包含了國有資本的收支計劃,又吸納了企業(yè)財務預算的內(nèi)容,是在有意識地跨越這個障礙。

四、國有資本經(jīng)營預算的制度環(huán)境

(一)國有資本經(jīng)營預算與其他預算的關系及資金協(xié)調(diào)。國資預算是規(guī)劃中的復式預算的三個單體預算之一,其他還包括政府公共預算和社會保障預算,后兩種預算都屬于政府公共管理職責范圍內(nèi)的預算(后文合稱公共預算)。國資預算與它們之間的關系包括關系定位問題和預算資金之間的轉(zhuǎn)移問題。

關于國資預算與公共預算的關系定位,主要有兩種觀點,一是獨立說(也稱平行說),一是附屬說。獨立說觀點認為,國資預算應當獨立于公共預算,與公共預算并列,例如李燕 (2004)、李世聰 (2006)、歐陽凇(2007),主要依據(jù)是政府公共管理職責和所有者職責的分離。附屬說觀點認為,國資預算應作為政府預算的組成部分或者子系統(tǒng),例如吳祥云(2005)、文宗瑜 (2005),當然很多作者都承認,國資預算和政府預算應統(tǒng)一于我國復式預算框架內(nèi)①持獨立說觀點的作者也承認,雖然國資預算應當獨立于公共預算,但最終應匯總到財政那里。。黃茹原(2007)還提出,平行說的理論相對成熟,代表著國有資產(chǎn)管理體制改革和國有資本經(jīng)營預算未來的發(fā)展方向,但附屬說符合現(xiàn)階段國家對非稅收入統(tǒng)一管理的要求,操作性較強。具體到呈報形式上,存在平行呈報和附屬(匯總)呈報兩種觀點。文宗瑜、劉微 (2008)指出,國資預算不應與公共財政預算平行上報,而是作為公共預算的附加預算上報人大,歐陽凇(2007)認為,國資委會同財政部門編制的國有資本經(jīng)營預算,由財政部門連同公共預算匯編成政府總預算,向人民代表大會報告。

在與其他預算的資金關系上,也存在兩種觀點,一種觀點是國資預算資金應當獨立循環(huán),不與其他預算相互結(jié)轉(zhuǎn),如叢樹海、呂建永(2001)、萬瑩(2003);另一種是強調(diào)公共財政預算、國資預算和社會保障預算三種預算的綜合平衡,即各子預算之間可以有資金的相互調(diào)劑。如陳懷海(2005)、焦建國(2005)。李世聰(2006),具體觀點如下:

叢樹海呂建永(2001)認為,公共預算的結(jié)余不應當轉(zhuǎn)入國資預算,同樣,公共預算也不應當對國資預算進行專項撥款,以確保政企分開。但是,國資預算可以對社保預算支出。萬瑩 (2003)提出,應嚴格限制公共預算向國資預算提供資金。陳懷海 (2005)認為,我國的預算目標模式應該是建立公共預算、國資預算、社會保障預算相互統(tǒng)一與平衡的框架體系。具體而言包括:(1)建立三種預算統(tǒng)一的信息通道與三種預算平衡的調(diào)控機制;(2)以“國有企業(yè)改革”為導向來確認國有資本用于彌補公共財政與社?；鹑笨诘念~度;(3)從支持財政與社保的社會目標考慮國有資本的中長期預算;(4)完善國有資本與社?；鸱旨夘A算服從全國社?；鸾y(tǒng)一預算的制度。焦建國 (2005)認為,國有資本預算要與社會保障預算同步建立。建立國有資本預算、公共財政預算、社?；痤A算的統(tǒng)一預算體系,實行三種預算的統(tǒng)一與平衡。李世聰(2006)認為,國資預算和公共預算之間可以通過設置相應的預算科目接口進行連接。公共財政的資金可以作為增加經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資流向國有資本經(jīng)營預算,國有資本經(jīng)營預算的收入部分也可依相應的規(guī)定和程序流向財政預算,充實財政預算資金;國家財政預算結(jié)余還可通過有償方式給國家財務部門使用,作為國家財務籌資預算的來源。另外,上海課題組 (1997)提出在條件成熟時,由政府有關部門,共同組成政府復式預算協(xié)調(diào)委員會或小組,解決政府各單體預算的相互銜接和合并問題。

(二)國有資本經(jīng)營預算所需配套改革。國資預算的實行不是獨立的,還需要其他各方面的配套改革,需要政策法規(guī)的支持。一些作者探討了這些問題,主要觀點如下:

宋文玉、霍煒(2000)②宋文玉、霍煒:《建立國有資本金預算存在的現(xiàn)實問題和需要進行的配套改革》,《經(jīng)濟研究參考》2000年第 18期。認為建立國資預算需要進行的配套改革有:(1)完善國有資本金收益分配制度,包括理順和規(guī)范國有企業(yè)利潤分配、促進國有股上市流通;規(guī)范中小企業(yè)改制行為;(2)重塑財政投融資格局;(3)建立國有資本運營主體。胡國斌(2005)③胡國斌:《國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的理論與實踐》,《財會月刊》2005年第 9期。認為,建立國資預算還需要解決三個問題:(1)健全相關的法律依據(jù);(2)突破收付實現(xiàn)預算制度,實現(xiàn)對國資的監(jiān)管;(3)加強對國資委的監(jiān)督。趙得林 (2005)④趙得林:《如何建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算》,《中國農(nóng)業(yè)會計》2005年第 10期。認為,需要的配套改革包括:(1)深化預算管理制度改革;(2)明確各部門職責分工;(3)加快有關立法工作的進度;(4)明確各部門的工作程序。“建立國有資本經(jīng)營預算制度研究”課題組 (2005)提出,國資預算法制建設存在的問題包括:(1)主體存在較大的爭議,預算法與暫行條例沖突,運營公司主體法律地位不明確;(2)收益征收法律依據(jù)不充分;(3)國資經(jīng)營預算法律制度存在空白。李曉丹 (2006)提出,為建立完備的國資預算管理與監(jiān)督體系,應當采取的配套措施包括:(1)加快國資預算相關法律法規(guī)的建設,尤其是《國有資產(chǎn)法》和《預算法》;(2)設立相關職能機構(gòu),充實技術力量,包括國資委及人大;(3)加強審計力量,建立人大審計制度;(4)運用國庫制度改革成果,強化收益管理。

五、研究述評

(一)文獻研究圍繞“國有資本經(jīng)營預算制度設計”進行。從整理的文獻資料看,國資預算的研究領域主要集中在“國有資本經(jīng)營預算制度設計”上,上文總結(jié)的國資預算的觀點差異,或者是制度本身的內(nèi)容,例如國資預算的范圍和內(nèi)容、組織和監(jiān)管、時間、周期及載體;或者是指導制度設計的要素,例如國資預算的依據(jù)、概念和定位、目標與原則;或者屬于制度外圍的必要事項,基本圍繞制度設計這個中心。

(二)蘊涵兩種觀點差異。關于國資預算的建設,各位學者的觀點不夠統(tǒng)一,既有相似之處,也有爭鳴,但沒有一個學者的觀點是完全相同的。盡管如此,各位學者在國資預算與其他預算關系上的觀點爭鳴,包括對預算編制權(quán)、審批權(quán)的觀點差異,還是體現(xiàn)了兩種觀點的碰撞,也體現(xiàn)出他們對財政和國資關系的認識——在政府這個統(tǒng)一主體下,財政與國資的關系應該是并列還是國資附屬于財政?主張國資預算應獨立于公共財政預算,兩類預算應并行報送給人大審批,以及主張國資委作為國資預算編制主體的學者在一定意義上表達了“財政與國資比肩”的觀點,未來復式預算的模式特征應當是國資預算獨立于財政預算,二者并行存在。而主張國資預算應統(tǒng)一于政府預算,國資預算應由財政部門編制的學者則表達了“大財政、小國資”觀點,未來復式預算模式的特征應當是國資預算依附于公共財政預算,作為公共財政預算的組成部分而存在。這種觀點分歧將對國有資本經(jīng)營預算的權(quán)利配置及預算效果產(chǎn)生影響。除以上兩種觀點外,還有一些學者的觀點比較折中或模糊,例如很多學者主張由國資委和財政共同編制預算,共同管理資金。

(三)理論依據(jù)不夠充分。多數(shù)學者研究國有資本經(jīng)營預算制度的依據(jù)是“法律依據(jù)”和“政策依據(jù)”。法律依據(jù)是指 1995年開始實施的《預算法》規(guī)定:“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”;政策依據(jù)即我國在 1998年、2003年陸續(xù)出臺的建立復式預算制度和國有資本經(jīng)營預算制度的政策。這些學者主要基于我國財政、國有資產(chǎn)管理制度的現(xiàn)狀提出國有資本經(jīng)營預算模式的建議,但這種建議是不是最有效的,即能否最大限度地實現(xiàn)政府推行此政策的目標,尚難以確定。

(四)研究視角單一。由于各學者的專業(yè)不同、身份不同,因此他們在進行研究時,往往從一個角度或兩個角度出發(fā),探討制度設計中的問題,有的從政府預算角度,有的從國有資本管理角度,有的從財政管理體制角度,有的從政府權(quán)利分配角度?？梢哉f,從任何角度提出的觀點都有一定科學道理,但在單一視角下提出的政策建議難免有失偏頗。國資預算建設涉及多維、多學科,它首先是一種預算制度,加之國資預算是從政府預算中分離出來的,因此國資預算制度出臺牽涉政府整個預算管理體制改革;其次作為一種與組織結(jié)構(gòu)、組織目標密切相關的制度形式,它與政府(財政)管理體制、國有資本管理體制息息相關;再次預算制度改革是我國政治經(jīng)濟體制改革的一個組成部分,因此它與總體改革目標和改革歷程相關;最后,國有資本的微觀組織基礎是國有出資企業(yè),因此國資預算還與企業(yè)微觀管理、企業(yè)預算相關。

因此,國資預算的研究應從以下視角出發(fā):(1)歷史視角和制度變遷視角,即從預算發(fā)展歷史、國家政治、經(jīng)濟改革歷史中尋找國資預算制度建設的依據(jù),根據(jù)制度變遷的原理評判國資預算制度出臺的必要性和制度效率;(2)預算視角,即從預算的普遍原理中尋找國資預算的建設依據(jù);(3)政府財政體制和國有資本管理體制視角,這樣才能保證國資預算制度內(nèi)容與國有資本組織結(jié)構(gòu)、管理機制相匹配,與政府財政體制相協(xié)調(diào);(4)國有出資企業(yè)視角,國有出資企業(yè)是國有資本投資對象,是國有資本的載體,國有出資企業(yè)規(guī)模、布局、管理方式及微觀效益是影響國資預算程序、內(nèi)容及效果的要素,國資預算研究不能忽視這個微觀基礎。