數(shù)字化城市管理理論和實(shí)踐初探

□蔡 虹

( 山西綜合職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西 太原 030006)

數(shù)字化城市管理有別于傳統(tǒng)的條塊分割，各自為戰(zhàn)的城市管理模式。本文在對全國數(shù)字化城市管理新模式推廣情況進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，試對其理論基礎(chǔ)、系統(tǒng)特點(diǎn)、發(fā)展方向作一探討。

一、數(shù)字化城市管理的哲學(xué)基礎(chǔ)

數(shù)字化城市管理新模式的出現(xiàn)是中國人對世界范圍內(nèi)城市管理方法論的一大創(chuàng)新。中科院院士陳述彭認(rèn)為“數(shù)字城市管理理論融會(huì)貫通了來自西方的系統(tǒng)論、信息論、控制論和協(xié)同論，以及可持續(xù)發(fā)展的理論精華，又傳承了我國先哲們的“善治”思想，網(wǎng)格系統(tǒng)等東方思維的風(fēng)范”。 微軟公司總裁比爾·蓋茨在對北京市東城區(qū)政府?dāng)?shù)字化城市管理業(yè)績的介紹時(shí),稱贊這一城市管理新模式是一項(xiàng)“世界級(jí)案例”。國內(nèi)外學(xué)者的評論深刻地解讀了數(shù)字化城市管理理論的哲學(xué)基礎(chǔ)。筆者以為數(shù)字化城市管理理論的哲學(xué)基礎(chǔ)主要基于兩點(diǎn)：(一)充分發(fā)揮東方哲學(xué)的“天人合一”整體世界觀，敢于打破常規(guī)，把最新高科技成果與綿延數(shù)千年的城市管理體制有機(jī)地結(jié)合起來。(二)在受人為因素影響較深的城市公共管理領(lǐng)域革命性的引進(jìn)西方精細(xì)化管理理論，前所未有地實(shí)現(xiàn)城市管理的全過程數(shù)字化監(jiān)控。正是這種打破常規(guī)、縱橫萬里、不拘行業(yè)限制的寬泛眼界和靈活思想使得數(shù)字化城市地理框架信息系統(tǒng)這一剛剛萌芽的最新信息化成果直接服務(wù)于城市管理領(lǐng)域；使得多級(jí)政府以城市管理行業(yè)為突破口真正實(shí)現(xiàn)了深入基層，主動(dòng)服務(wù)，以人為本，提高效率的行政管理理念；使得基礎(chǔ)部件的普查、更新、信息采集的市場化運(yùn)作模式、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)源提供成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，進(jìn)而創(chuàng)造了新的就業(yè)機(jī)會(huì)；使得原有的分散在各個(gè)部門的信息化資源，比如：公安視頻監(jiān)控資源，政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源，便民服務(wù)熱線，信息資源有效地整合到同一個(gè)平臺(tái)，互為補(bǔ)充，集中綜合利用產(chǎn)生了1+1>2的管理效果，提高政府公共資源的利用效率。數(shù)字化城市管理新模式的成功可以說首先是方法論的成功。

二、數(shù)字化城市管理模式的共性特點(diǎn)

2005年以來，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在總結(jié)北京市東城區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先后分三批在全國51個(gè)試點(diǎn)城市(城區(qū))重點(diǎn)推廣數(shù)字化城市管理新模式。從全國試點(diǎn)城市的情況來看，各地在嚴(yán)格按照部頒標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí)都給各地城市管理現(xiàn)行體制的具體情況作了適應(yīng)性改造。形成了以建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，相互借鑒，各有創(chuàng)新，服務(wù)本地，獨(dú)具特色的特點(diǎn)。比如在監(jiān)督軸，指揮軸層級(jí)設(shè)定上，有的地方是一級(jí)監(jiān)督，兩級(jí)指揮；有的地方是兩級(jí)監(jiān)督，兩級(jí)指揮；還有一些試點(diǎn)城區(qū)實(shí)質(zhì)上形成了一級(jí)監(jiān)督，一級(jí)指揮的模式。再比如在建設(shè)、運(yùn)行模式上有的實(shí)行政府財(cái)政自建模式，有的則采用企業(yè)投資一次建成，政府財(cái)政分期支付建設(shè)費(fèi)用。建設(shè)部在頒發(fā)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也考慮到相關(guān)情況，比如對市建部件種類就預(yù)留了擴(kuò)展項(xiàng)目，但由于我國幅員遼闊，東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，實(shí)事求是講建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)不能是萬能鑰匙。最典型的例子就是由建設(shè)部推薦的綜合指標(biāo)測算模式在許多城市被迫調(diào)整修改。必須認(rèn)識(shí)到這些情況是數(shù)字化城市管理推廣過程中的正?，F(xiàn)象。這一新模式強(qiáng)大的生命力正來源于各地從實(shí)際出發(fā)，不斷創(chuàng)新的需求。但在此背景下，數(shù)字化城市管理的共性特點(diǎn)也十分明顯。筆者總結(jié)為以下四點(diǎn)：(一)全面覆蓋。1.從數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的監(jiān)管、時(shí)間段上看，可以全天24小時(shí)不間斷監(jiān)控;2.從數(shù)字化城市管理系統(tǒng)監(jiān)管區(qū)域看實(shí)現(xiàn)了城市建成區(qū)內(nèi)看全區(qū)域、無縫隙的監(jiān)控;3.從監(jiān)控部門或行政區(qū)來看可以根據(jù)城市管理的的實(shí)際需要實(shí)現(xiàn)對所有涉及到城市管理業(yè)務(wù)部門和區(qū)域的總體監(jiān)管。在某些城市甚至于已經(jīng)出現(xiàn)延伸到城市管理行業(yè)部門以外的監(jiān)管。比如：成都市對地震災(zāi)情的統(tǒng)計(jì)普查；杭州市對文物古跡(古井)的普查統(tǒng)計(jì)等，真正實(shí)現(xiàn)了大城管;4.從監(jiān)管的對象看，城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)所有涉及到公共服務(wù)、市容市貌、街面秩序、宣傳廣告等內(nèi)容的部件或事件都可納入數(shù)字城管的監(jiān)控范圍。在有的城市，數(shù)字城市管理系統(tǒng)的監(jiān)控對象已經(jīng)從地面向地下設(shè)施延伸。(二)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)區(qū)別于傳統(tǒng)的城市管理模式的一個(gè)很重要的特征就是由專門信息采集隊(duì)伍主動(dòng)發(fā)現(xiàn)城市管理問題，成為政府部門的日常工作。以前，城管發(fā)現(xiàn)問題的渠道主要依靠市民來電、來信、來人舉報(bào)反映、媒體記者批評報(bào)道。12319城建服務(wù)熱線，12345便民服務(wù)熱線以及各部門自行設(shè)立的舉報(bào)熱線都屬于該范疇。信息來源的質(zhì)量和數(shù)量主要取決于市民的公共意識(shí)，參與熱情及表達(dá)。受此限制，信息的數(shù)量和質(zhì)量都有限，不能全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地反映城市管理的現(xiàn)狀，也影響到責(zé)任部門和處置單位解決問題的效果。數(shù)字城市管理系統(tǒng)變被動(dòng)為主動(dòng)，成立了專門的監(jiān)督員(信息采集隊(duì)伍)，劃定責(zé)任區(qū)域，設(shè)置規(guī)定路線，提出巡查要求，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)呈報(bào)各類城管問題，真正體現(xiàn)了政府城管部門以人為本的執(zhí)政理念。從大多數(shù)城市來看，數(shù)字城市管理的案卷上報(bào)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以前傳統(tǒng)的被動(dòng)案卷數(shù)量。(三)現(xiàn)實(shí)處理。凡是列入數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的事件和部件問題都必須明確案卷處理時(shí)限。這首先是數(shù)字城市管理系統(tǒng)應(yīng)用軟件的要求，否則就無法對案卷進(jìn)行評價(jià)考核。(四)閉環(huán)考核。傳統(tǒng)的城市管理案卷的最終結(jié)果缺乏第三方的必要監(jiān)督和核實(shí)。為了彌補(bǔ)這一缺陷，數(shù)字城市管理系統(tǒng)增設(shè)了核查環(huán)節(jié)，所有問題案卷在反饋處理結(jié)果之后必須經(jīng)過監(jiān)督員的現(xiàn)場核查拍照并經(jīng)過城市管理中心對比核實(shí)后才能判斷是否應(yīng)該結(jié)案，在結(jié)案的同時(shí)由應(yīng)用軟件系統(tǒng)對案卷處理效果自動(dòng)生成評價(jià)結(jié)果，這種評價(jià)結(jié)果是動(dòng)態(tài)全面的，既包括不同區(qū)域，不同時(shí)間段的評價(jià)考核，也包括對每個(gè)案卷處理流程中涉及到的各有關(guān)部門工作效能的考核。需要指出的是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在總結(jié)了全國各地?cái)?shù)字城市管理評價(jià)指標(biāo)的模式后，提出了一個(gè)推薦版的綜合指標(biāo)測算模型，但各地在與本土化城市管理模式的特點(diǎn)相結(jié)合的同時(shí)，對此模式都有不同程度的調(diào)整和改造。

三、數(shù)字化城市管理的發(fā)展方向

數(shù)字化城市管理新模式自2005年由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推廣以來，迄今試點(diǎn)工作還未完全結(jié)束。據(jù)了解，建設(shè)部將對五年來的工作進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，從城市管理的歷史大視野來看，數(shù)字城市管理剛剛拉開了帷幕。(一)地理信息系統(tǒng)的應(yīng)用價(jià)值仍然大有可為，需要深度挖掘。目前各地?cái)?shù)字化城市管理系統(tǒng)所依賴的基礎(chǔ)地理空間框架系統(tǒng)主要涉及到1：500基礎(chǔ)地形圖。現(xiàn)在比較成熟的三維成像技術(shù)還沒有真正應(yīng)用到數(shù)字化城市管理系統(tǒng)中。從事件部件數(shù)據(jù)庫來看，分散在各個(gè)部門相互獨(dú)立的數(shù)據(jù)仍然沒有整合成一個(gè)通用的數(shù)據(jù)平臺(tái)。充分整合各類數(shù)據(jù)庫的信息資源將為城市管理的縱向到底，橫向到邊打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(二)信息采集方式將從現(xiàn)在的人機(jī)一體逐步向智能化監(jiān)控轉(zhuǎn)變。目前的監(jiān)控方式主要是信息采集員(人與城管通手機(jī))結(jié)合的方式進(jìn)行，這一方式仍存在采集員人身安全無保障，采集標(biāo)準(zhǔn)受人為主觀因素影響的問題。隨著科技發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)了移動(dòng)視頻監(jiān)控和智能化圖像識(shí)別技術(shù)，未來技術(shù)與數(shù)字化城市管理系統(tǒng)相結(jié)合將大大提高采集員工作效率和安全系數(shù)，同時(shí)最大限度地減少采集標(biāo)注的主觀因素。數(shù)字化城市管理體制的自身特點(diǎn)集中體現(xiàn)在體制的特點(diǎn)——高位監(jiān)管，總攬全局。這實(shí)際上是高效率管理的最佳模式。受其影響將越來越多地公共事務(wù)納入數(shù)字化城市管理的范圍內(nèi)，甚至包括目前遠(yuǎn)不屬于城市管理范疇的內(nèi)容。這將使數(shù)字化城市管理系統(tǒng)成為政府提高執(zhí)政能力的高科技平臺(tái)。到那時(shí)，與其說是數(shù)字化城市管理，不如說是數(shù)字化公共管理。(三)數(shù)字化城市管理新模式將直接推動(dòng)現(xiàn)行城市管理體制的改革，使城市管理走上建、管分離、高位考評的快車道。目前全國各地實(shí)施數(shù)字化城市管理的城市中，大多數(shù)地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市管理主管部門和城市建設(shè)主管部門的分離。“重建設(shè)，輕管理”的歷史已被“建管并重”甚至“三分建設(shè)，七分管理”理念代替，在此過程中，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)賦予城市管理部門高效、便捷、公正、全面的監(jiān)管效果，功不可沒。

解放初期，西方國家的城市管理專家譏笑中國共產(chǎn)黨是山溝溝里出來的土八路，只懂農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，根本不懂城市管理。60年后的今天，中國人獨(dú)立創(chuàng)造開發(fā)的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)正引領(lǐng)著世界城市管理的新潮流。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳平.網(wǎng)格化城市管理新模式[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006.