遏制農(nóng)村無序建房與耕地流失的基本對策

李永芳

(河南師范大學社會發(fā)展學院,河南新鄉(xiāng)453007)

遏制農(nóng)村無序建房與耕地流失的基本對策

李永芳

(河南師范大學社會發(fā)展學院,河南新鄉(xiāng)453007)

改革開放以來農(nóng)村住房建設(shè)速度日趨加快,這無疑反映出了農(nóng)民生活水平的提高以及新農(nóng)村建設(shè)扎實推進的發(fā)展進程,但同時亦帶來了耕地大量流失的不良后果,直接危及了我國的糧食安全問題。遏制耕地流失應采取的基本對策是:規(guī)范農(nóng)民建房用地行為,嚴格治理“空心宅”現(xiàn)象;堅持節(jié)約用地原則,合理規(guī)劃村莊建設(shè);利用農(nóng)業(yè)科技實現(xiàn)糧食高產(chǎn),增強農(nóng)民的耕地保護意識;加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè),集中住宅節(jié)約耕地;嚴格控制人口增長,改善宅基地分配方式;加強宣傳教育工作,提高農(nóng)民對耕地的法律認識和基層干部的依法執(zhí)政能力。

新農(nóng)村建設(shè);農(nóng)民建房;耕地保護

近年來,隨著農(nóng)民收入的大幅度增加和生活水平的普遍提高,農(nóng)村家庭住房建設(shè)速度呈日益加快之勢,這從一個側(cè)面折射出了改革開放帶來的深刻變化、農(nóng)民對改善居住條件的理想追求以及新農(nóng)村建設(shè)扎實推進的發(fā)展進程。但與此同時我們亦不能不看到,大量耕地在嚴重流失,這不僅直接危及我國的糧食安全問題,而且對于農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建等方面,都產(chǎn)生著不可低估的消極影響。因此,在新農(nóng)村建設(shè)中,在改善居民住房條件這一民生問題的同時切實加強耕地保護,是擺在我們面前亟待解決的一項嚴峻課題。

一、近年來農(nóng)民建房速度加快的發(fā)展趨勢

在新中國建國初期,全國廣大地區(qū)農(nóng)村居民住房十分擁擠,幾代同室的情況相當普遍,人均住房面積非常狹小。如據(jù)河南省人民政府于1949年11月對42縣123村10000多農(nóng)戶進行的調(diào)查統(tǒng)計,戶均占有房屋3.81間,人均0.3間(包括生產(chǎn)用房在內(nèi))。1950年代后期到1970年代后期,該省“大多數(shù)年份農(nóng)村家庭戶均使用房屋面積在3.7至4.2間,個別年份戶均使用房屋不足3間”[1]。1978年中共十一屆三中全會以后,隨著農(nóng)村改革開放的深入發(fā)展,農(nóng)民收入大幅度增加,生活水平普遍提高,農(nóng)村家庭住房建設(shè)速度呈日益加快之勢,其住房面積亦逐步增加。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),我國農(nóng)村居民人均居住面積1978年為8.1平方米,1997年為22.5平方米,2005年為29.68平方米,2006年則達到30.65平方米[2]。另據(jù)河南省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊統(tǒng)計,河南省農(nóng)民家庭人均住房面積從1982年的9.72平方米,逐步提高至2006年的28.44平方米[3]。在該省的遂平縣嵖岈山鄉(xiāng)下宋村,農(nóng)民在“新房室內(nèi)或改跨度‘為面積’由過去5米增至7-8米,新建房又擴大了廊檐空間,增加了相應的套房配置,大大增加了住房室內(nèi)面積”,“一般家庭中的成員,父母、夫妻、姊妹都有自己的臥室”[4]。同時,隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化,核心家庭的日趨上升,村民居住日益分散,單家獨院的數(shù)量日益增多[5]。中國百縣市國情調(diào)查顯示,到20世紀90年代末,在農(nóng)村6716戶農(nóng)民居住的房屋類型中,居住獨門獨院平房的占30.09%,獨居封閉單元樓的占1.35%,獨居樓房的占11.14%。居民戶均住房間數(shù)為4.14間,較之城鎮(zhèn)居民戶均住房間數(shù)2.94間多1.20間[6]459-463。

需要指出的是,在農(nóng)村住房面積逐步擴大的同時,居民獨用廚房、浴室及其廁所等亦大量增加。改革開放以前,全國廣大地區(qū)村民由于住房擁擠,廚房和寢居普遍合而為一,即便有極少數(shù)單設(shè)廚房者,也只是用土坯壘就、木棍搭棚的簡陋草房而已。20世紀80年代以后,隨著新建房屋的增加,擁有獨用廚房的農(nóng)戶亦與日俱增。據(jù)中國百縣市國情調(diào)查,到20世紀90年代末,在所調(diào)查的6743戶農(nóng)戶中,擁有廚房的占92.27%。在所調(diào)查的6599戶有廚房的農(nóng)戶中,擁有獨用廚房的占92.21%[6]475-476。

在過去,中國農(nóng)村大多數(shù)廁所極為簡陋,在北方“一個坑兩塊磚,三尺土墻圍四邊”,在南方不少地方露天糞缸散落在路旁和擁擠的村舍之間。改革開放以后,尤其是進入上世紀90年代以后,中國農(nóng)村的“廁所革命”真正提上了議事日程[5]。據(jù)1999年8月全國農(nóng)村改廁工作會議披露,全國2.3億農(nóng)戶已建成各類家庭衛(wèi)生廁所8343.37萬座,并新建、改建農(nóng)村公共廁所77.6萬座[7]。另據(jù)中國百縣市國情調(diào)查的數(shù)字統(tǒng)計,到20世紀90年代末,在所調(diào)查的6736戶農(nóng)戶中,具有房外獨用廁所者占70.20%,房內(nèi)廁所者占9.14%。同時,傳統(tǒng)的中國村民向來沒有洗澡的習慣,當然洗澡對于連溫飽還難以解決的他們來說也只能是一種奢望。改革開放以后,隨著經(jīng)濟的逐步發(fā)展,人們生活質(zhì)量的不斷提高,洗澡也逐漸成為人們不可或缺的生活行為。如果說在20世紀80年代村民大凡是偶爾進城到澡堂洗上一次的話,那么到90年代以后,村民便開始在新建房屋時配設(shè)自用浴室。在中國百縣市國情調(diào)查于20世紀90年代末所調(diào)查的6686戶農(nóng)戶中,具有自用浴室的已占到25.46%[6]477。

二、農(nóng)民無序建房與耕地的大量流失

近年來農(nóng)村住房建設(shè)的大量增加,無疑反映出了改革開放以來農(nóng)民生活水平的提高以及新農(nóng)村建設(shè)扎實推進的發(fā)展進程,但與此同時農(nóng)民的無序建房致使農(nóng)村耕地大量流失,加劇了人地之間的矛盾,直接危及了我國的糧食安全。

有關(guān)資料顯示,1986—1995年,全國耕地減少2898萬畝,平均每年減少290萬畝[8]。另據(jù)2009年國土資源部披露,1996—2008年,全國耕地面積由19.51億畝減少到18.2574億畝,減少的部分中大部分是因為城市化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民建房而被占用。而僅農(nóng)民建房所使用的黏土磚一項,“根據(jù)生產(chǎn)量測算,目前我國每年因耗用黏土破壞的耕地相當于一個中等縣,令人非常震驚”[9]。根據(jù)筆者最近在河南省的豫東永城市十八里鎮(zhèn)李莊村、豫西義馬市常村鎮(zhèn)北溝村、豫南上蔡縣百尺鄉(xiāng)紙張村、豫北安陽市南務村、豫中中牟縣三官廟鄉(xiāng)坡劉村等地的實際調(diào)查統(tǒng)計,五村耕地面積從1949年至2008年,除了豫西北溝一村由235畝增加至274畝之外,其他四村均呈逐年減少趨勢,其中豫東李莊村由633畝減少至500畝,豫南紙張村由4583畝減少至4503畝,豫北南務村由2200畝減少至2068畝,豫中坡劉村由1550畝減少至1460畝。當然,農(nóng)村耕地的減少并非只是農(nóng)民建房一方面的原因所致,另還包括國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建占地、退耕還林、因災廢棄、修墳建廟等多種因素。但總體來講,五地的共同之處就是農(nóng)民建房還是占有較高的比例。

中國自近代以來就呈現(xiàn)出人多地少的矛盾,保護耕地以促進糧食生產(chǎn)是歷屆政府的一項重要興農(nóng)措施。我國現(xiàn)有人口已超過13億,預計2050年將達到15億。那么,如果按中等發(fā)達國家人均需要糧食500公斤計算,到2050年,15億人口則需要糧食總產(chǎn)量達到7500億公斤。而目前我國糧食單產(chǎn)按實際播種面積計算還不到200公斤。據(jù)有關(guān)專家預測,到2050年,若糧食單產(chǎn)達到365公斤,糧食播種面積需要達到20.5億畝;若復種指數(shù)按163%計算,需要凈耕地12.6億畝;若經(jīng)濟作物按占總耕地面積的30%計算,約需耕地5.4億畝。到2050年,中國達到中等發(fā)達國家水平,保證15億人口吃飯至少要凈耕地18億畝[10]。由此可見,目前耕地連年大幅度下降的趨勢若得不到根本扭轉(zhuǎn),“如果國家不采取相關(guān)可行政策,國務院一再宣稱的守住18億畝耕地這個不可逾越的‘紅線’將成為空談”[11]。另外,農(nóng)民的無序建房不僅帶來了耕地的大量流失,而且發(fā)生的土地糾紛事件亦明顯增多。據(jù)筆者在河南省的上述典型農(nóng)村調(diào)查,鄰里之間因建房中的地基劃線以及耕田中的地邊劃界等問題,發(fā)生爭執(zhí)乃至毆斗的事件時有發(fā)生。在這些農(nóng)戶看來,哪怕是一寸土地,對于自己宅院的寬敞、莊稼的收成都顯得至關(guān)重要,這也就難怪其采取“針鋒相對,寸土必爭”的態(tài)度了。這種因建房而導致的土地糾紛事件,損害了鄰里之間的和諧關(guān)系,增加了農(nóng)村的不穩(wěn)定因素,同時也是農(nóng)村基層干部解決起來比較棘手的一個問題。

三、農(nóng)民建房與耕地保護的若干思考

努力使全體人民“住有所居”,這是中共十七大提出的“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”的基本內(nèi)容之一[12]。那么,在新農(nóng)村建設(shè)過程中,如何在農(nóng)民建房以改善居住條件的同時防止耕地的大量流失?我們認為應采取如下對策。

第一,規(guī)范農(nóng)民建房用地行為,嚴格治理“空心宅”現(xiàn)象。近年來農(nóng)民建房大有因嫌原居所狹窄而向村外交通方便、土地平坦等有利地形集中之勢,致使“空心宅”現(xiàn)象愈顯突出。而“空心宅”的主人則情況各異,除了已規(guī)劃批有新宅而對舊宅仍“久占為業(yè)”者以外,不乏有戶口已遷出多年的在外地工作者,在城區(qū)上班并已安家卻仍在騎“雙頭馬”者等。而這些“空心宅”或是被閑置荒廢,或是被用于種菜栽樹、養(yǎng)雞喂豬、堆放雜物等。據(jù)我們在河南省五村的典型調(diào)查統(tǒng)計,截止到2008年底,“空心宅”在豫東李莊村有26戶,占全村總宅基地戶數(shù)的40%;在豫西北溝村有 12戶,占全村總宅基地戶數(shù)的21.42%;在豫南紙張村有62戶,占全村總宅基地戶數(shù)的14.55%;在豫北南務村有35戶,占全村總宅基地戶數(shù)的8.08%;在豫中坡劉村有32戶,占全村總宅基地戶數(shù)的5.21%。而與“空心宅”相對應的則是一戶多宅情況的出現(xiàn),總計五村中擁有2宅的121戶,3宅的29戶,平均每份宅基地的面積為224.556平方米,人均宅基地面積為62.48平方米。鑒于此況,嚴格按照《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定,規(guī)范農(nóng)民的建房用地行為,悉數(shù)收回“空心宅”等多占之地,是抑制耕地流失的首要舉措。當然,在拆除“空心宅”的同時,還應注意妥善處理好評估補償?shù)扔嘘P(guān)問題,以避免損害群眾利益的問題發(fā)生,促使村民能夠自主地參與到合理建房與耕地保護的活動之中來。

第二,堅持節(jié)約用地原則,合理規(guī)劃村莊建設(shè)。當前不少地方以新農(nóng)村建設(shè)的名義,采用未批先用地或超計劃用地等形式,進行盲目拆遷和擴張建筑,從而導致了居民點日趨分散,以及部分農(nóng)民在農(nóng)田建房辦廠即“開天窗”等無序建房問題。因此,需要村鎮(zhèn)領(lǐng)導在集中廣大群眾意見的基礎(chǔ)上,對村莊建設(shè)予以合理規(guī)劃。一是必須堅持“先規(guī)劃后建設(shè)、未規(guī)劃不批建”的方針,做到“規(guī)劃一張圖,審批一支筆,建設(shè)一盤棋”,嚴厲整治和查處私自“開天窗”等濫用耕地的不法行為;二是要根據(jù)“因地制宜,有利生產(chǎn),方便生活,節(jié)約用地”的原則,統(tǒng)籌解決農(nóng)民建房問題,使居民點相對集中;三是要在村莊布局及其設(shè)施建設(shè)中盡可能地減少占用耕地的不利因素,譬如,鋪設(shè)引水管以減少灌溉渠占用耕地、宅基地復耕要大于建設(shè)占地等;四是要積極引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變建房思維,促進建筑樣式由平房向樓房轉(zhuǎn)變,充分利用高層空間;五是要嚴格執(zhí)行《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中關(guān)于“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的有關(guān)規(guī)定,實現(xiàn)建新拆舊,退地返耕[13]。總之,村鎮(zhèn)規(guī)劃,應體現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的要求,符合當?shù)亟?jīng)濟、社會、文化發(fā)展的實際,立足當前,兼顧長遠,量力而行,節(jié)約資源,盡量不占和少占耕地。

第三,利用農(nóng)業(yè)科技實現(xiàn)糧食高產(chǎn),增強農(nóng)民的耕地保護意識。中共十七大報告強調(diào)指出,要“加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度,嚴格保護耕地,增加農(nóng)業(yè)投入,促進農(nóng)業(yè)科技進步,增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,確保國家糧食安全”[12]。目前中國農(nóng)村的耕地收益呈邊際遞減狀態(tài),農(nóng)民辛辛苦苦種一年地,除去種子、化肥、澆水、收割等費用之外,耕地獲得的純收益實際并沒有多少,這也正是農(nóng)民在很大程度上占用耕地建房的原因之一。因此,在耕地不斷減少的背景下要想保障糧食安全,就必須使有限的土地得到最充分的利用,利用農(nóng)業(yè)科技實現(xiàn)糧食高產(chǎn)。只有通過運用農(nóng)田灌溉電力化、收播機械化等科技進步手段,提高單位面積耕地產(chǎn)值,才能使農(nóng)民充分認識到土地的價值,喚起農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,從而大大增強其保護耕地的意識。

第四,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè),集中住宅,節(jié)約耕地。中國作為一個農(nóng)業(yè)大國,在近13億人口中有9億是農(nóng)民,這一特殊國情決定了農(nóng)村城鎮(zhèn)化將是今后相當長時期內(nèi)的發(fā)展方向。誠然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中,勢必會增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地,但我們決不能由此便認為農(nóng)村城鎮(zhèn)化就是一種“浪費土地”的過程。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚比“天女散花”式地分布于廣大農(nóng)村更能共享基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)約耕地,尤其是通過城鎮(zhèn)與農(nóng)村住宅用地的置換,能節(jié)約更多的農(nóng)村建房用地。眾所周知,城市的首要特征是密集性,城市規(guī)模越大,人口密度越高,單位土地的人口和產(chǎn)出密度也就越高,對土地的利用自然就越集約。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計,1998年,我國城市人均建設(shè)用地約為100平方米,其中特大城市人均占地僅75平方米,小城市為143平方米,建制鎮(zhèn)為154平方米,而農(nóng)村居民點的人均建設(shè)用地則高達170平方米。因此,城鎮(zhèn)化是加強了土地利用的集約化程度,節(jié)約了土地[14]。當然,城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開國家的宏觀調(diào)控,國家在城鎮(zhèn)化建設(shè)起步階段應積極倡導經(jīng)濟適用房的建設(shè),限制高檔別墅發(fā)展。同時,政府在城鎮(zhèn)化中征用土地,要做到科學合理利用,公平對待被征地農(nóng)民,充分考慮并盡量滿足農(nóng)民的利益[15]。改革開放30年來的歷史實踐業(yè)已表明,農(nóng)村城鎮(zhèn)化是緩解農(nóng)村人口壓力與土地承載之間的矛盾、吸納農(nóng)村剩余勞動力的“蓄水池”,是啟動農(nóng)村市場乃至整個國內(nèi)市場、解決農(nóng)民長期存在的消費需求與投資需求不足狀況的“切入點”,是轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟增長方式、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向集約化發(fā)展的“突破口”,是拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后發(fā)展空間、促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化向深層次發(fā)展的“主載體”,是打破原有城鄉(xiāng)隔絕格局、塑造一代新型農(nóng)民的“催化劑”[20]。

第五,嚴格控制人口增長,改善宅基地分配方式。農(nóng)民之所以要占用耕地新建房屋,從根本上來說是由于人口的不斷膨脹以及隨之而來的居住需要。目前大部分農(nóng)村并不是按照一戶村民只有一戶宅基地來計算,而是一個男嬰一份宅基地,人口的增加無疑使村民的建房規(guī)模不斷擴大,許多耕地不得不開辟成住宅。因此,進一步貫徹計劃生育政策,嚴格控制人口數(shù)量,仍是擺在當前農(nóng)村的一項艱巨任務。不過在實施過程中要注意講究策略,可以開展一些行之有效的活動,積極推進其健康發(fā)展,即在進行深入宣傳教育的基礎(chǔ)上,譬如建立和完善農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶持制度,加強農(nóng)村計劃生育服務網(wǎng)絡和設(shè)施建設(shè)等。在宅基地分配方式方面,應當改變目前所實行的從男嬰出生時即分配宅基地的做法,根據(jù)我國婚齡男性為22周歲的規(guī)定,建議應定在20至22歲之間方能獲得宅基地為宜。這樣,不僅能夠解決孩童幼年時荒廢耕地的現(xiàn)象,而且值此年齡段的男性村民日后是前往外地還是留居故里已基本確定,這樣做還可以避免前往城市者退宅等一系列麻煩問題。

最后,加強宣傳教育工作,提高農(nóng)民對耕地的法律認識和基層干部的依法執(zhí)政能力。當前農(nóng)村無序建房現(xiàn)象之所以大量存在,在很大程度上還是由于農(nóng)民對耕地法律認識的淡薄,以及基層干部的不作為和亂作為?！吨腥A人民共和國土地管理法》曾明文規(guī)定,建設(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。但據(jù)我們在河南省部分農(nóng)村的調(diào)查了解,大多數(shù)農(nóng)民不曉得這條法規(guī),均是根據(jù)自己的需要直接占地建房,根本無人辦理審批手續(xù)。而不少農(nóng)村基層干部要么也是對此規(guī)定不甚清楚,對私自建房行為坐視不理,要么就是簡單地對占用耕地建房者采取“以罰代法”的處理方式。因此,這就要求我們必須進一步加強宣傳教育工作,采取會議、板報、廣播、電影以及聘請有關(guān)法律專家現(xiàn)場講解等方式,加大對土地的所有權(quán)與使用權(quán)等問題的宣傳,普及關(guān)于土地經(jīng)營與管理的一些法律常識,提高農(nóng)民對耕地的法律認識。與此同時,加強對農(nóng)村基層領(lǐng)導干部的培訓工作,使其加深對黨和國家關(guān)于耕地保護政策的理解,提高其執(zhí)政素質(zhì)和依法執(zhí)政能力,徹底杜絕那種或“以罰代法”或坐視不理的不作為、亂作為等做法,切實有效地遏止農(nóng)民無序建房占用耕地現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展。

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F301.2

A

1000-2359(2010)06-0126-04

李永芳(1954—),男,河南清豐人,歷史學博士,河南師范大學社會發(fā)展學院教授,碩士生導師,主要從事中國社會史研究。

國家大學生創(chuàng)新性實驗計劃項目“新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民建房與耕地保護問題研究”(081047614)階段性研究成果

2010-06-01

[責任編輯 迪 爾]