我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與策略探析

蔡景慶

(中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校,湖南長沙 410001)

我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與策略探析

蔡景慶

(中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校,湖南長沙 410001)

立足于我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀,深入分析了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的縣域之間發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低下與勞動力素質(zhì)較低、縣鄉(xiāng)財政困難、農(nóng)民增收前景不樂觀、縣級政府權(quán)力與義務(wù)不對稱等五大問題,從產(chǎn)業(yè)、資源、軟硬環(huán)境、政策與機(jī)制和“三化”進(jìn)程等多方面探尋了發(fā)展壯大我國縣域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略對策。

縣域經(jīng)濟(jì);區(qū)域經(jīng)濟(jì);產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

“郡縣治,則天下安”,這句古語形象地概括出了郡縣和縣域經(jīng)濟(jì)在國家長治久安和人民生活改善中的作用。所謂縣域經(jīng)濟(jì),是以縣級行政區(qū)劃為地理空間,以縣級政權(quán)為調(diào)控主體,以市場為導(dǎo)向,優(yōu)化配置資源,具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過建國 60多年,特別是改革開放 30多年來的發(fā)展,縣域經(jīng)濟(jì)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1、縣域地域廣闊,經(jīng)濟(jì)總量巨大

我國縣域的整體特征是地域廣闊,人口眾多,是國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要領(lǐng)域。截至 2008年底,我國列入縣域統(tǒng)計范圍的有 2070個行政單位。其中,縣共計 1643個,市級縣共 377個,另有 50個財政收支和市政建設(shè)相對獨(dú)立的區(qū)。目前,我國縣域國土面積為 880多萬平方公里,占全國國土面積的 92%;2008年底,全部縣域人口總數(shù)為 9.2億,人口占全國的 71%;2009年地區(qū)生產(chǎn)總值和社會消費(fèi)總額都約占全國的 50%。①

2008年,我國縣域經(jīng)濟(jì)的地區(qū)生產(chǎn)總值 15.05萬億元,占全國 GDP的 50.05%;全國縣域經(jīng)濟(jì)的地方財政一般預(yù)算收入 6592億元,占全國地方財政一般預(yù)算收入的 23.01%。全國縣域人均地區(qū)生產(chǎn)總值為 16430元,是全國的 72.39%;2008年末的縣域金融機(jī)構(gòu)存款余額為 12萬億元,占全國的25%;縣域全社會商品零售總額為 3.5萬億元,占全國的 35.7%?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模,目前,縣域范圍內(nèi)的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)有 10萬多家,從業(yè)人員達(dá) 2800萬人,2008年末的固定資產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到 4萬億元。

2、發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)已成為國民經(jīng)濟(jì)一個最具活力的亮點(diǎn)

(1)百強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)規(guī)模令人矚目,經(jīng)濟(jì)水平遙遙領(lǐng)先。2008年我國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣國土面積僅占全國全部縣域面積的 1.41%,人口占全部縣域的9%,但國內(nèi)生產(chǎn)總值占到全部縣域的 21.5%,財政收入占到 29.5%,城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額占到25.5%。2008年全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到 49080元,分別是全國平均水平的 2.2倍,是全國縣域平均水平的 4倍多。按匯率換算,前十強(qiáng)及部分百強(qiáng)縣的人均 GDP達(dá)到 1.8萬美元,已完全達(dá)到中等收入國家水平。以實(shí)現(xiàn)購買力換算,人均 GDP接近發(fā)達(dá)國家水平。以人均 GDP衡量,經(jīng)濟(jì)總量前十強(qiáng)及部分百強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近甚至超過京、津、滬以及江、浙、粵等地級以上城市的平均水平。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá),城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯。隨著高速路網(wǎng)的建設(shè),近年來,許多百強(qiáng)縣與大都市的距離縮短到 1小時車程,大多數(shù)百強(qiáng)縣成功納入大都市經(jīng)濟(jì)圈。縣域市政建設(shè)、通訊設(shè)施、環(huán)境美化也已達(dá)到較高水平,公路密度已達(dá) 1.42公里/平方公里,每百戶擁有電話 115個,每百戶擁有民用小汽車 23輛,城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯。

(3)投資與出口增長,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)良性互動發(fā)展。2008年,百強(qiáng)縣縣均完成基本建設(shè)投資 35.9億元,實(shí)際利用外資達(dá)到 5.5億美元?？h均出口額創(chuàng)匯 15.5億美元,比上年增長了 31%。統(tǒng)計顯示,2008年百強(qiáng)縣非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá) 92.2%。規(guī)模以上企業(yè)達(dá) 57344家,規(guī)模以上企業(yè)銷售收入達(dá) 5.2萬億元。百強(qiáng)縣(市)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為一、二三產(chǎn)業(yè)比例是 11.8∶55.3∶32.9?？梢娊?jīng)濟(jì)強(qiáng)縣均以工業(yè)為主,第三產(chǎn)業(yè)正在不斷壯大。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,從農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)到制造業(yè),從普通工業(yè)到高科技產(chǎn)業(yè),百強(qiáng)縣都確立了自身較為強(qiáng)勢的產(chǎn)業(yè)。

(4)“三農(nóng)”問題得到較好解決,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展走在全國前列。百強(qiáng)縣的農(nóng)村社會保障體系已初步完善,“三農(nóng)”問題得到較好解決,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展得到切實(shí)落實(shí)。部分縣已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民居民化,農(nóng)村衛(wèi)生、教育事業(yè)全面發(fā)展,已基本普及高中教育。

3、縣域經(jīng)濟(jì)的固縣、強(qiáng)省效應(yīng)明顯

(1)集聚導(dǎo)向效應(yīng)?？h域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中比較突出的部分,具有區(qū)位或資源等比較優(yōu)勢,具有強(qiáng)大的集聚效應(yīng),是全國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要空間載體,是社會關(guān)注的重點(diǎn),為經(jīng)貿(mào)合作和生產(chǎn)力布局提供科學(xué)導(dǎo)向。全國縣域經(jīng)濟(jì)空間分布以及全國縣城的空間分布圖為全省和全國金融、經(jīng)貿(mào)等機(jī)構(gòu)在縣級層次的分支機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了向?qū)А?/p>

(2)區(qū)域崛起效應(yīng)?？h域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅力量,在一定程度上是區(qū)域崛起的先鋒隊。省域經(jīng)濟(jì)之間的差距深層次上是縣域經(jīng)濟(jì)的差距,強(qiáng)省必先強(qiáng)縣,中西部地區(qū)發(fā)展相對落后,是由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足。全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣在省(市、區(qū))間的分布也說明這一點(diǎn)。縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣將會在西部大開發(fā)和中部崛起中扮演先鋒隊角色。

二、我國縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中存在的主要問題

1、縣域之間發(fā)展的不平衡性明顯

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣主要分布在東部,而落后的縣市主要集中在西部。浙江、江蘇、山東和廣東等省是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的四個省份,而廣大的中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)落后。2008年,東部縣市超過 90億元 GDP的共有 254個,占全國過90億元縣市總數(shù)的 65%;中部縣市超過 90億元GDP的有 98個,占總數(shù)的 25%;而西部縣市超過90億元 GDP的只有 37個,僅占總數(shù)的 10%。在2009年第九屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣(市),江蘇省 27個,浙江省 26個,山東省 26個,三個沿海省占據(jù)百強(qiáng)縣市的 79%。但廣東多年來一直致力于“縣市”改“區(qū)”的工作,使許多的縣市由此而退出全國百強(qiáng)縣市的排名,去年廣東省僅有2個縣市進(jìn)入百強(qiáng),否則百強(qiáng)縣市向沿海一邊倒的現(xiàn)象將更加明顯。

(2)全國縣域經(jīng)濟(jì)的主體和亮點(diǎn)主要集中在百強(qiáng)縣市。2008年全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣(市)的平均生產(chǎn)總值 367.26億元,地方財政一般預(yù)算收入19.89億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值為 49080元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約 17900元,農(nóng)民人均純收入約8470元。百強(qiáng)縣的 GDP、地方財政收入、人均 GDP分別是全國縣域平均數(shù)的 4.5倍、5.5倍、2.2倍。百強(qiáng)縣的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均明顯高于一般縣市,縣域經(jīng)濟(jì)的亮點(diǎn)主要集中在百強(qiáng)。

(3)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)弱勢突顯,與全國平均經(jīng)濟(jì)水平差距很大。到 2008年底,全國生活在 786元貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的絕對貧困人口的數(shù)量為1497萬;人均年收入位于 786元至 1067元之間的稱之為“相對貧困人口”的數(shù)量為 2841萬。2008年,全國 592個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣貧困人口占全國貧困人口 60%(其中絕對貧困人口與相對貧困人口各占 80%與 20%比例);國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司2008年發(fā)布相關(guān)報告顯示,2007年全國 592個國家扶貧重點(diǎn)縣人均 GDP和農(nóng)民人均純收入分別為 5584元和 1928元,僅分別相當(dāng)于全國平均的 35%和54%。國家扶貧重點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍大大低于全國平均水平,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為 27.4∶40∶32.6,農(nóng)業(yè)比重大大高于全國平均水平,第二、三產(chǎn)業(yè)大大低于全國平均水平;城鎮(zhèn)化水平為 22.1%,僅相當(dāng)于全國上世紀(jì) 80年代初的水平。[1]

2、縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低下與勞動力素質(zhì)較低并存

當(dāng)前,各縣加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖動十分強(qiáng)烈,但制約縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素也很多。這種制約主要表現(xiàn)如下:一是農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)不強(qiáng),工業(yè)企業(yè)競爭力缺乏,縣域現(xiàn)有企業(yè)做大做強(qiáng)很難;二是資金、土地、勞動力等生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市集中,縣域發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺乏要素資源;三是城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);四是縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性難度大,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要集中在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行,也難以煥發(fā)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。目前,我國大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)要素的極端缺乏。有人形象的描述縣域發(fā)展存在的四大抽水機(jī):一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,目前來看農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還處于初期階段,農(nóng)產(chǎn)品增值的部分主要在城市完成,農(nóng)民未能直接受益。二是土地,土地是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民最寶貴的資源,也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大資本,近年來,隨著中心城市和大量開發(fā)區(qū)的圈占,農(nóng)民失地、失業(yè)、失利的情況十分嚴(yán)重,2005年全國清理出各種開發(fā)區(qū) 6700多個,平均一個縣有 3個開發(fā)區(qū)。三是中央對農(nóng)民的補(bǔ)貼,由于層層截留,真正發(fā)到農(nóng)民手里的大打折扣。四是信貸金融的缺失,四大國有商業(yè)銀行從農(nóng)村的退出,使得農(nóng)民缺乏必要的金融支持,而與此同時,郵政儲蓄等攬儲業(yè)務(wù)的滲透反而加劇了農(nóng)村資金的外流。

從勞動力素質(zhì)看,縣域勞動力的素質(zhì)明顯偏低。據(jù)統(tǒng)計,在縣域,小學(xué)文化程度的人口占了總?cè)丝诘?3%,即使是排名最前的10個縣,人口平均受教育的年限還是低于全國城市的平均年限。目前縣域6歲以上的人口,平均接受教育的年限是 7年多,而城里受教育的平均年限是 8年多,兩者相差 1年多。教育落后、人才不足是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)面臨的一個突出問題,有技術(shù),懂市場、熟悉法律的高層次人才十分匱乏。這種狀況直接導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不牢,農(nóng)民增收困難,也對國家糧食安全和縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

3、縣鄉(xiāng)財政問題突出,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中有許多盲目性

據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)在全國平均每個縣的赤字是一個億,全國赤字縣占全國縣域的比重大約在 3/4左右,赤字總量占這些地方財政總量的近 80%。早在四年前,國務(wù)院發(fā)展研究中心做了一個報告,結(jié)論是目前中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險實(shí)際上已經(jīng)超過金融風(fēng)險,成為危及我國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定的頭號殺手。縣級政府沒有財力考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的財政支持問題,在項目配套、支農(nóng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及小城鎮(zhèn)建設(shè)方面有心而無力?？h鄉(xiāng)農(nóng)村金融問題突出,難貸款、貸款難的問題依然存在,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏財政金融支持。與此同時,政府長期負(fù)債又造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重,進(jìn)一步使縣鄉(xiāng)村政府的信用降低。

由于縣鄉(xiāng)的財政問題突出,在一定程度上造成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中出現(xiàn)盲目性,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是把工業(yè)化等同于建開發(fā)區(qū)、建工廠、建基地。這一方面直接導(dǎo)致了大量失地失業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn),據(jù)國土資源部的抽樣調(diào)查和估計,現(xiàn)在我國完全失地又失業(yè)的農(nóng)民約 1200萬人,平均每年以 200萬人的人數(shù)增加。[2]另一方面導(dǎo)致了各縣市在招商引資方面的無序競爭和胡亂招商,為吸引投資,“饑不擇食”的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。目前,從全國總體情況看,高耗材、高耗能、高污染項目主要轉(zhuǎn)移到了中西部地區(qū),中西部地區(qū)的縣市又是其中的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移區(qū)域。二是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化等同于加快城鎮(zhèn)建設(shè),搞政績工程、形象工程。不少縣領(lǐng)導(dǎo)將推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作中的精力集中在了建大馬路、建大市場、建大廣場、建豪華辦公樓上,這種所謂推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法不僅使得建設(shè)資金大量浪費(fèi),而且極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。

4、農(nóng)民增收的前景不容樂觀

2009年 2月,黨的十七屆三中全會的《中共中央國務(wù)院關(guān)于 2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出到 2020年農(nóng)民人均純收入要實(shí)現(xiàn)比 2008年翻一番的目標(biāo),這要求今后 12年農(nóng)民人均純收入年均增長速度必須保持在 5.95%以上。從過去 30年農(nóng)民收入增長的情況看,要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),任務(wù)非常艱巨。尤其是當(dāng)前受國際金融危機(jī)的影響,農(nóng)民增收形勢非常嚴(yán)峻,面臨既難以靠農(nóng)產(chǎn)品價格上漲,也難以靠外出務(wù)工增收的雙重困難。從實(shí)現(xiàn)效果看,改革 30多年來,農(nóng)民收入有了大幅度提高,改革開放 30年我國農(nóng)民人均純收入年均增長 7.1%。但受市場經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展進(jìn)程的影響,農(nóng)民收入的增長速度遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民的收入增長速度,2004年增長了 6.8%,2005年增長了 6.2%,2008年增長了 8%,2009年增長了 6%;但與此同時,這些年城鄉(xiāng)增收的差距卻越來越大,1995年城鄉(xiāng)收入對比是 2.71,2004年是 3.21,2005年是3.22,2008年是 3.31,2009年是 3.33?？h域廣大農(nóng)民增收緩慢,還有一部分農(nóng)民生活非常困苦,也導(dǎo)致農(nóng)村市場消費(fèi)偏冷,啟動和擴(kuò)大內(nèi)需的問題比較突出。

5、縣級政府擁有的權(quán)力與承擔(dān)的義務(wù)的極不對稱性

自 1994年以來,稅務(wù)、煙草、工商、醫(yī)藥、鹽業(yè)、金融、技術(shù)監(jiān)督、土地、養(yǎng)老保險等部門相續(xù)實(shí)行了垂直管理。從長期看,這種中央直屬的垂直管理體系,便于國家政策的貫徹實(shí)施,有利于垂直部門具有相對較大的超脫性和獨(dú)立性,可有效防止地方保護(hù)主義,從而建立起全國統(tǒng)一大市場。但從近期看,這種調(diào)整直接導(dǎo)致了縣級政府權(quán)利與義務(wù)的明顯不對稱,不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面,縣級政府動用力量發(fā)展經(jīng)濟(jì),進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段明顯弱化,原有權(quán)力削弱;另一方面,也一定程度上增加了縣級政府與垂直管理部門之間相互推諉、服務(wù)意識欠缺等問題隨之產(chǎn)生,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的難度隨之加大。

同時,縣級政府在現(xiàn)有職能轉(zhuǎn)換、機(jī)構(gòu)設(shè)置方面仍存在很多問題。從政府機(jī)構(gòu)方面看,人員過多、機(jī)構(gòu)臃腫問題仍十分嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查,目前我國一個縣(市)享受縣級待遇的干部一般有80人左右,副科級到正科的干部一般為 300人左右,還有為數(shù)眾多一般的管理干部,人員數(shù)量十分巨大。再如,目前我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了設(shè)立黨委、政府和人大主席團(tuán)外,普遍都還設(shè)有 “四所五站一中心一院”:“四所”為財政所、國土資源所、勞動和社會保障所、計生所,“五站”為文化廣播電視站、獸醫(yī)站、水利站、林業(yè)站、小城鎮(zhèn)建設(shè)交通管理站,“一中心”為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心,“一院”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。初步估計,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政飯的人數(shù)為 50人左右(不含教師)。由此可見,縣級政府權(quán)力與義務(wù)極不對稱,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要背負(fù)的包袱很重。

三、發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)采取的對策措施

1、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)構(gòu)建縣域優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品

當(dāng)前,加快縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,必須堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。一是堅持以人為本,大力發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)。應(yīng)通過大力開發(fā)縣域人力資源,提高人的生活質(zhì)量和改善人的生活條件,吸引外來人才,取得市場競爭優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。二是發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)的后發(fā)趕超優(yōu)勢。縣域經(jīng)濟(jì)在全國工業(yè)化發(fā)展的歷史進(jìn)程中已相對落后,但辯證地看,落后也有優(yōu)勢。首先,由于相對落后,縣域生產(chǎn)要素物美價廉,勞動力和土地價格低,具有競爭的低成本優(yōu)勢。其次,后發(fā)者可以很好地借鑒先行者的經(jīng)驗,省去了自己摸索的過程,可少走許多彎路,也可以節(jié)省大量人力物力。再次,后發(fā)者處于較高的發(fā)展起點(diǎn),由于社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,可以很快獲得更有利的發(fā)展條件。最后,后發(fā)者較少受到舊技術(shù)結(jié)構(gòu)的制約和傳統(tǒng)觀念的束縛,既有追趕目標(biāo),又有競爭的壓力,更有強(qiáng)烈的積極進(jìn)取精神和上進(jìn)心。三是努力擴(kuò)大資源經(jīng)濟(jì)的相對比較優(yōu)勢。當(dāng)前,站在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度看,縣域經(jīng)濟(jì)最大的比較優(yōu)勢還是自然資源,因而理應(yīng)以發(fā)展資源工業(yè)為突破口,迅速取得突破性發(fā)展。其核心內(nèi)容有兩條:其一是強(qiáng)調(diào)在擴(kuò)大資源經(jīng)濟(jì)的相對比較優(yōu)勢中強(qiáng)化以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展;其二是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境的全面發(fā)展,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與效益相統(tǒng)一,保持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的長久可持續(xù)發(fā)展。

在實(shí)際操作中,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),努力構(gòu)建縣域優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品,需要注重以下戰(zhàn)略對策:一是要立足于發(fā)揮縣域區(qū)域優(yōu)勢是發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。要堅持因地制宜的原則,在畜牧業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū),發(fā)展奶產(chǎn)品加工業(yè)、畜產(chǎn)品加工業(yè)會有很好的市場空間;如在糧食主產(chǎn)區(qū),則大力發(fā)展糧食產(chǎn)品加工業(yè)和糧食深加工,空間十分廣闊;在山區(qū)半山區(qū),發(fā)展特產(chǎn)加工產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)得天獨(dú)厚,而且開發(fā)的項目很多?？h域經(jīng)濟(jì)只有充分利用好當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源條件,才能收到事半功倍的效果。二是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的加工業(yè),并使之迅速成為縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是一條十分現(xiàn)實(shí)而直接的途徑。首先,要充分發(fā)揮縣域勞動力廉價和農(nóng)副產(chǎn)品豐富的優(yōu)勢,把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的加工、保鮮、運(yùn)輸,儲藏、提高農(nóng)產(chǎn)品的加工深度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的精加工,深加工、提高農(nóng)產(chǎn)品附加值作為縣域工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。其次,要努力培植農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)。完善農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈,使 “公司 +基地 +農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營模式成為農(nóng)副產(chǎn)品深加工的主線。三是培育和鞏固縣域產(chǎn)業(yè)和企業(yè)品牌。縣域產(chǎn)業(yè)和企業(yè)品牌是迎接壓力和挑戰(zhàn)最強(qiáng)有力競爭底氣。首先必須做到以市場為導(dǎo)向,找準(zhǔn)本地區(qū)的特色和最具品牌價值的企業(yè)和產(chǎn)業(yè);其次,因地制宜,抓規(guī)模經(jīng)營,縣域要依據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢、自然和資源條件,亮出自己的優(yōu)勢,打造自己的名牌,培育和壯大特色品牌經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

2、激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地、資金和勞動力資源

就整個縣域而言,有三大現(xiàn)實(shí)的優(yōu)勢資源:土地、資金和勞動力。縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須立足激活上述三大資源,并努力將三大資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)的長久優(yōu)勢。一是農(nóng)村資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)村資本。要變農(nóng)村資金為農(nóng)村資本,可以通過股份合作制等方式,讓農(nóng)民加入到企業(yè)。即縣級政府要通過創(chuàng)造好的政策環(huán)境,制度安排、通過民營經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民企業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)民的就業(yè)來盤活農(nóng)村的閑散資金;鼓勵具有資本優(yōu)勢和經(jīng)營能力的 “能人”興辦農(nóng)產(chǎn)品加工和工業(yè)企業(yè),把農(nóng)民的錢整合在一起,由小到大、由弱到強(qiáng),建廠辦店,發(fā)揮農(nóng)村資金的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。二是將土地資源轉(zhuǎn)化為土地資本。自2006年以來,中央政府采取了最嚴(yán)格土地管理措施,并加快推進(jìn)征地制度的改革?？陀^評價,征地制度的改革能在一定程度上保證了農(nóng)民在失去土地時獲取相對更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,規(guī)范各項用地行為,但農(nóng)民的長久利益仍很難保證,另外在一定程度上也使得征地過程的監(jiān)督成本和風(fēng)險也會相應(yīng)提高。能否在即不改變當(dāng)前的土地所有權(quán)關(guān)系,并能長久保證農(nóng)民的利益,已成為當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個重大課題。近年來,部分縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面做了一些嘗試,其做法是即通過股份化的改造把土地資源轉(zhuǎn)化為土地資本,將土地“集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w共有”,土地資本為資本就可以投股、參股和控股,地流轉(zhuǎn)由傳統(tǒng)的土地管理部門和上級政府監(jiān)控轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自我控制、自我管理和自我受益,農(nóng)民的利益在土地流轉(zhuǎn)過程中便得到了長久性地回報,也不至于失利、失地、失業(yè)、從而使土地真正變成縣域經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民致富的一筆最大財富。三是將人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本。人力資本是企業(yè)的核心資本,人力資源是企業(yè)的核心資源,這種資本一旦激發(fā)出來,就可以創(chuàng)造出無窮的價值。因此,各級政府尤其是縣級政府必須強(qiáng)化教育,全面提高縣域民眾的知識水平。要把吸引和用好人才,加強(qiáng)教育的投入作為縣域發(fā)展的一項重要任務(wù),提高農(nóng)村勞動力的文化素質(zhì)和技術(shù)能力,加大對農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)力度,加快農(nóng)村人力資源向人力資本的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。

3、加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程

(1)加快推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。我國目前大約有2.4億農(nóng)戶,每個農(nóng)戶的耕地規(guī)模僅大約為 6.5畝,每家每戶的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出量很低,是典型的小規(guī)模非專業(yè)化經(jīng)營。如何實(shí)現(xiàn)眾多農(nóng)戶和大市場的對接是提出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的初衷,也是現(xiàn)階段我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的必然選擇。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色化。這種特色既可能是新型農(nóng)業(yè)技術(shù)下孕育的新品種,也可能是地方幾百年來形成的特色產(chǎn)品。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；Ｈ绻麤]有大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,便沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)。但規(guī)?；男问娇梢院芏?既可以采取公司 +零散農(nóng)戶的形式,比如統(tǒng)一品種的奶牛按照標(biāo)準(zhǔn)化方式在農(nóng)村眾多農(nóng)戶中分散養(yǎng)殖,也可以采取基地式自身的規(guī)范化生產(chǎn),如水果生產(chǎn)基地、大面積的蔬菜種植等。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。生態(tài)化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一個必然趨勢。四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工的過程中要高度關(guān)注營銷鏈條與市場需求的建設(shè),營銷環(huán)境的營造和市場信息的獲得必須采取多種多樣的靈活方式。五是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌化。對業(yè)已形成的品牌要注意保護(hù),堅決避免自毀品牌的行為,與此同時,注重聯(lián)合質(zhì)量監(jiān)督共同打擊偽劣等損毀品牌的違法行為。

(2)有效推進(jìn)縣域工業(yè)化。工業(yè)化是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線,是縣域現(xiàn)代化的主題。目前,我國大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)尚處于工業(yè)化的初級階段,在推進(jìn)縣域工業(yè)化的進(jìn)程中應(yīng)始終注意如下幾個問題:一是縣域總體發(fā)展思路與規(guī)劃問題。當(dāng)前幾乎所有的縣都在做區(qū)域規(guī)劃,但普遍都存在發(fā)展思路與規(guī)劃不科學(xué)和不長久的問題。二是縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇問題。確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè),對于一個縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言,是一個定位問題,是一個方向性的問題。三是工業(yè)園區(qū)建設(shè)與布局問題。在規(guī)劃和建設(shè)工業(yè)園區(qū)的時候,縣域應(yīng)充分考慮幾個因素。首先,工業(yè)區(qū)建設(shè)必須與城鎮(zhèn)化發(fā)展統(tǒng)籌考慮。在規(guī)劃建設(shè)工業(yè)區(qū)的時候,要充分考慮縣城建成區(qū)及未來發(fā)展的總體布局,做到各功能區(qū)協(xié)調(diào)互動,空間結(jié)構(gòu)合理;其次,必須集約利用土地。堅決濫設(shè)開發(fā)區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生,避免大量圈點(diǎn)土地;再次,要完善園區(qū)功能,把園區(qū)的軟硬環(huán)境建設(shè)作為重點(diǎn),為進(jìn)駐企業(yè)提供全方位服務(wù);最后,要盡可能引進(jìn)市場前景好、科技含量高、環(huán)境污染小和勞動力資源能夠充分發(fā)揮的骨干企業(yè),迅速提高園區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。四是縣域招商引資問題。對于一個縣而言,成功招商引資的關(guān)鍵主要有兩點(diǎn):其一,能否準(zhǔn)確界定本身的比較優(yōu)勢,并采取務(wù)實(shí)有效的方法讓外商了解并認(rèn)可你縣域的比較優(yōu)勢;其二,能否為客商、外商創(chuàng)造有利于其創(chuàng)業(yè) “硬件”和 “軟件”兩方面的環(huán)境。五是縣域產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展問題。發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群是加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及促進(jìn)縣域化專業(yè)市場形成的重要體現(xiàn)。

(3)科學(xué)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴而行,城鎮(zhèn)是工業(yè)化的重要載體。我國目前縣域城鎮(zhèn)化水平滯后,由此造成的機(jī)會成本與效率成本損失很大,需要采取有效措施加以解決。一是加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃。目前,全國 80%以上的鎮(zhèn)編制了建設(shè)規(guī)劃,90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃。但小城鎮(zhèn)規(guī)劃也存在城鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)不突出,職能和目標(biāo)定位不明確、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相互攀比、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等問題。[3]因此,要加強(qiáng)部門編制的縱向規(guī)劃和各專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)和溝通,完善城鎮(zhèn)現(xiàn)有規(guī)劃體系,避免重復(fù)建設(shè)。此外城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容要根據(jù)各自特點(diǎn)各有側(cè)重,規(guī)劃要突出特色。二是增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的集聚功能。要積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中,以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口轉(zhuǎn)移。要改善小城鎮(zhèn)的投資環(huán)境、簡化企業(yè)遷入城鎮(zhèn)的各項手續(xù)、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革步伐;要繼續(xù)推進(jìn)戶籍罐改革,推進(jìn)城鎮(zhèn)福利體制配套改革,保護(hù)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的合法權(quán)益;嚴(yán)格土地管理,提高土地利用率。調(diào)整建制鎮(zhèn)布局,有重點(diǎn)地推進(jìn)小城鎮(zhèn)的行政區(qū)劃體制改革,適當(dāng)歸并規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn),擴(kuò)大中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模。三是拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)資金要有新觀念和新思路。

4、把轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為工作重點(diǎn)

在市場軟環(huán)境方面,目前,縣級政府在操作上要么全面干預(yù),幾乎直接控制了整個社會的經(jīng)濟(jì)活動;要么放手不管,需要政府介入經(jīng)濟(jì)活動時,沒有進(jìn)行必要的干預(yù),導(dǎo)致 “萬能政府”和 “無為政府”同時存在。由于對市場機(jī)制認(rèn)識漠糊,一方面,地方政府干預(yù)企業(yè)的行為明顯多過。目前,大多數(shù)縣還普遍存在縣主要領(lǐng)導(dǎo) “欽定”龍頭企業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的行為,部分縣往往借助行政手段為擴(kuò)大稅收或爭上項目,甚至對企業(yè)的產(chǎn)品產(chǎn)量、發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行明確地規(guī)定,企業(yè)正常發(fā)展受到十分嚴(yán)重的干擾。另一方面,政府在市場環(huán)境建設(shè)方面的力度又十分薄弱。當(dāng)前,我國統(tǒng)一大市場仍未建立,縣域經(jīng)濟(jì)為了保護(hù)本地區(qū)的利益,仍帶有比較濃厚的行政色彩,地區(qū)封鎖和地方保護(hù)的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。從完善市場的角度看,縣級政府要堅持開放的原則,積極營造有利于區(qū)內(nèi)外公平競爭的政策環(huán)境和市場環(huán)境,加強(qiáng)本縣域與其他地區(qū)資源市場的互補(bǔ)和生產(chǎn)要素的相互流動。

基礎(chǔ)設(shè)施是硬環(huán)境,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必須注重硬環(huán)境的建設(shè)。從我們湖南縣域基礎(chǔ)設(shè)施來看,湖南縣域基礎(chǔ)設(shè)施存在不同程度的問題,要根據(jù)實(shí)際情況逐步解決?？h城建設(shè)要有要科學(xué)規(guī)劃、長遠(yuǎn)眼光,合理布局,盡可能地吸引民間資金和外地資金投入建設(shè)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要完善電力電網(wǎng)的建設(shè),與信息化社會接軌;公路養(yǎng)護(hù)要落到實(shí)處;鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備要改善、更新,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)生也應(yīng)不斷學(xué)習(xí)新的醫(yī)療知識。

5、加大中央、省財政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策力度

(1)進(jìn)一步完善中央對省市縣、省對市縣財政體制,提高縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。在現(xiàn)行政府體制架構(gòu)下,財政體制設(shè)計是否合理和調(diào)整是財政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心政策。對此,一是可以取消分稅制財政體制中的老體制,實(shí)現(xiàn)真正的財政體制并軌運(yùn)行;二是在現(xiàn)行稅制框架內(nèi),調(diào)減增值稅中各級政府的分成比例;三是確立中央、省、縣各級政府(財政)中的主體稅種;四是明確規(guī)定地方政府稅收立法權(quán)和發(fā)債權(quán),將地方稅收征收機(jī)關(guān)隸屬于各級財政管理,降低政府運(yùn)行成本,尤其是稅收征收管理成本。

(2)強(qiáng)縣虛鄉(xiāng),推廣“省直管縣”的財政管理體制。研究和實(shí)證表明,20世紀(jì) 80年代初期實(shí)行的市管縣的弊端明顯。從某種意義上講,市管縣體制是計劃經(jīng)濟(jì)體制下城市化發(fā)展的范式。行政式擴(kuò)大城市規(guī)模的后果是相互掣肘,人為地拼湊經(jīng)濟(jì)區(qū)域、阻礙了我國縣域特色工業(yè)化道路的探索和有民族、區(qū)域特色城市化道路的選擇。一是在有條件的中西部地區(qū),逐步推廣省直管縣模式;二是在實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中,適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化,因地制宜地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)行分類管理,有條件的地方可開展鄉(xiāng)財縣管體制試點(diǎn)。

(3)按照社會公平發(fā)展原則,中央和省級財政應(yīng)重點(diǎn)支持中西部地區(qū)解決三農(nóng)問題。一是按照事權(quán)與財權(quán)對等原則,中央財政承擔(dān)農(nóng)村公共衛(wèi)生、中小學(xué)教師工資發(fā)放、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會保障等職責(zé),確保廣大農(nóng)村區(qū)域民中分享全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果;二是建立專項支農(nóng)預(yù)算和國土與環(huán)境保護(hù)基金,整合中央和省市支農(nóng)資源,重點(diǎn)支持牧區(qū)建設(shè)、農(nóng)田、農(nóng)村水土保持、環(huán)境治污等;三是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化,中央和省級財政應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付方式和制度,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的順利實(shí)施。

(4)改革和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。進(jìn)一步擴(kuò)大對地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模,加大中央對省以下財政轉(zhuǎn)移支付力度。分稅制實(shí)施以來,省以下、尤其是縣鄉(xiāng)財政收入的比重逐步下降,中央財政收入占全國財政收入的比重快速上升?？h鄉(xiāng)財政的困難既與其經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)有直接關(guān)系,也與現(xiàn)行財政體制的弊端和中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小有著現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)?？梢?進(jìn)一步加大中央和省財政對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付力度,擴(kuò)大其規(guī)模是現(xiàn)實(shí)選擇。

【注 釋】

①文中相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于中國縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)(www.chinacounty.org)。

[1]劉 利 .關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的思考 [J].新長征,2008,(5):27-30.

[2]張存嶺,劉慧明,彭繼承(等).發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)全面建設(shè)小康社會 [J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2009,(7):10-12.

[3]楊 鈞 .城市化是促進(jìn)貧困縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑[J].新鄉(xiāng)師范高等專科學(xué)校學(xué)報,2009,(4):32-34.

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A

1009-4148(2010)06-0086-06

2010-10-26

蔡景慶(1974- ),男,湖南新化人,中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室副教授,主要研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)

(編輯:惠斌;校對:朱恒)