新一輪農(nóng)村改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)

肖 勇

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長沙 410205)

新一輪農(nóng)村改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)

肖 勇

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長沙 410205)

為順應(yīng)城市化進(jìn)程中農(nóng)村遺留問題的處理,對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置現(xiàn)狀展開研究,發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置越位、缺位、錯(cuò)位嚴(yán)重,不能有效承擔(dān)起后城市化農(nóng)村治理的任務(wù),當(dāng)前必須重構(gòu)其職能,并特別就其保障、保護(hù)、建設(shè)(整改)、引導(dǎo)(規(guī)劃)、維護(hù)等基本職能給出具體構(gòu)思,并建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置基建所、指導(dǎo)員辦公室和人民調(diào)解委員會(huì)等二級(jí)機(jī)構(gòu)。

新一輪;農(nóng)村改革;鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)

新一輪農(nóng)村改革是自上個(gè)世紀(jì)八十年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后農(nóng)村的又一大制度革新。這一改革使廣大農(nóng)民徹底告別了在我國延續(xù)了 2000多年的皇糧國稅歷史,同時(shí),也使他們開始獲得免費(fèi)教育的機(jī)會(huì),開始享受醫(yī)療、養(yǎng)老甚至失業(yè)保障,長期以來的城鄉(xiāng)國民待遇差別有望得到解決,從而對(duì)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,也對(duì)我國鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)帶來強(qiáng)烈沖擊。由于政策變化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展,以前那種“行政管理型”甚至是“利益驅(qū)動(dòng)型”政府職能定位顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的客觀實(shí)際,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位必須向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變,特別是面對(duì)我國城市化進(jìn)程中遺留在農(nóng)村的一些懸而未決的難題,迫切需要政府負(fù)起相關(guān)職責(zé)。從目前的實(shí)際情況來看,“盡管稅費(fèi)改革顯著地改變了鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的職能結(jié)構(gòu),但是,基層政府并沒有切實(shí)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化。”[1]“職能殘缺”和 “職能弱化”現(xiàn)象仍然比較普遍。因此,新一輪農(nóng)村改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體職能的確定、重構(gòu)以及如何才能保證其高效地行使自己的職能成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置的現(xiàn)狀

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的各種職責(zé)和任務(wù)的總稱。根據(jù)2004年10月頒布的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有的法定職能大致包括以下三個(gè)方面:一是執(zhí)行,即本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算,執(zhí)行鄉(xiāng)人大的決定和辦理上級(jí)政府的交辦事項(xiàng);二是管理,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、民政、司法、計(jì)劃生育等事務(wù);三是保護(hù),保護(hù)集體、個(gè)人和各種經(jīng)濟(jì)組織的合法財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益,并對(duì)少數(shù)民族特有的風(fēng)俗習(xí)慣提供保障。從法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位可以看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層充當(dāng)了“代表者”和“執(zhí)行者”的角色,其中,“代表者”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府,是國家政權(quán)在基層的代表者,“執(zhí)行者”則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級(jí)政府各種方針政策在基層的具體執(zhí)行者,即所謂的 “對(duì)上千線穿一針,對(duì)下一針穿千線”[2]。

2、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置

一般來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照黨章和憲法的規(guī)定,按照縣級(jí)政府的架構(gòu)設(shè)置黨委、人大、政府三套班子,個(gè)別地方甚至還設(shè)置了政協(xié)聯(lián)工委。其中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,負(fù)責(zé)在本地宣傳和執(zhí)行黨的方針和政策,并監(jiān)督和協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)各部門對(duì)相關(guān)方針政策的執(zhí)行。鄉(xiāng)人大是本行政區(qū)域內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān),擁有選舉本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、聽取和審查鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的工作報(bào)告、撤銷鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等權(quán)力。至于鄉(xiāng)政府則是鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),除行政辦公室以外,一般還設(shè)有企業(yè)辦、綜治辦、民政辦、紀(jì)委、團(tuán)委、婦聯(lián)、武裝部等直屬單位,還有通常所說的諸如司法所、國土所、農(nóng)技站、林業(yè)站等 “七站八所”,總數(shù)一般在 20個(gè)以上,個(gè)別地區(qū)甚至超過 30個(gè),不過,自 2004年以來,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn),把許多機(jī)構(gòu)合并成了數(shù)個(gè)服務(wù)中心,或者將其轉(zhuǎn)制為企業(yè)或中介服務(wù)組織等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)大幅減少。

3、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的行使現(xiàn)狀

自新一輪的農(nóng)村改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經(jīng)發(fā)生了較大的改變[1]。但是,與建立 “服務(wù)型政府”要求不相適應(yīng)的是,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有真正完成從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “領(lǐng)導(dǎo)者”向公共服務(wù)的“提供者”的轉(zhuǎn)變。據(jù)調(diào)查,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)將 “執(zhí)行黨的路線、方針、政策和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令、決定作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要工作”,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然履行著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能,公共產(chǎn)品供給職能仍然不強(qiáng)”[3]。從針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共服務(wù)職能的滿意度調(diào)查來看,僅有 47.9%的民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能比較滿意,40.48%的民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)態(tài)度不滿意,甚至有 49.7%的民眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作就是 “陪客喝酒打牌”[4]。雖然新一輪農(nóng)村改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經(jīng)有所改觀,服務(wù)意識(shí)也有所增強(qiáng),但是,依然存在很多的缺陷與不足。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置存在的主要問題

1、職能配置不規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能一般通過三個(gè)方面來規(guī)定或者賦予:一是由法律賦予,如《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》及其他各種專門法所賦予的職能;二是由地方法規(guī)或決策賦予的職能;三是由上級(jí)行政部門以命令或政策性文件所規(guī)定的職能。但是,“實(shí)黨委,虛政府”是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。而且,當(dāng)前法律、法規(guī)僅僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能權(quán)限范圍進(jìn)行了原則性規(guī)定,并未明確其具體的職責(zé)范圍和內(nèi)容,也未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行明確的劃分?，F(xiàn)實(shí)中,上級(jí)政府常常將本應(yīng)由縣級(jí)政府以上履行的職能轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;同時(shí),作為上一級(jí)的行政機(jī)關(guān),縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的有關(guān)政策或者決定變動(dòng)頻繁,突擊性或臨時(shí)性工作較多,表現(xiàn)出較大的工作彈性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度缺陷,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心與中心工作往往體現(xiàn)為本屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人色彩,因而,很多決策或政策缺乏必要的連續(xù)性和穩(wěn)定性,常常造成普通干部或職能部門無所適從的局面。另外,附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的 “七站八所”,其財(cái)權(quán)和人事權(quán)大多由上級(jí)對(duì)口部門管理,有時(shí)在對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作安排上消極配合,也降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能效率。

2、職能依然殘缺

作為最基層的政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能配置必須同時(shí)滿足上級(jí)政府和當(dāng)?shù)厝罕姷囊蟆谋举|(zhì)上來說,上級(jí)政府的要求和當(dāng)?shù)厝罕姷囊笫且恢碌?。但?受多種因素的影響,上級(jí)政府的要求與群眾的利益有時(shí)并不是完全一致,甚至有時(shí)還存在一定的矛盾。而從當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員考核制度來看,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員政績考核的主要力量來源于上級(jí)政府而不是基層群眾,因此,作為一個(gè)理性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員來說,嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的命令或者熱衷于一些短期容易出政績的項(xiàng)目無疑是一種理性選擇。至于在當(dāng)前農(nóng)村迫切需要解決的諸如環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等,一方面由于短期很難顯現(xiàn)政績,另一方面受制于資金短缺,除了被動(dòng)配合或執(zhí)行上級(jí)政府的政策命令以外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未主動(dòng)承擔(dān)起其相應(yīng)的責(zé)任。另外,有些由上級(jí)部門垂直管理的 “七站八所”,“在一定范圍內(nèi)行使這本來屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán),從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能和權(quán)威,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空、肢解為一級(jí)不完全政府”[5]。所有這些,都造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能殘缺。

3、職能錯(cuò)位、越位現(xiàn)象仍然比較明顯

從目前的實(shí)際情況來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能中,普遍呈現(xiàn)出以“促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為中心的職能特征,“招商引資”、“推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”以及“大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”成為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)這種特征尤為明顯。同時(shí),出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和政績的考慮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般熱衷于建設(shè)與工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施,而對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往比較輕視,即使表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視,也僅僅是重視那些與招商引資相關(guān)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。至于對(duì)于農(nóng)民所需要的公共服務(wù)如農(nóng)產(chǎn)品銷售信息、農(nóng)畜產(chǎn)品的種養(yǎng)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)村垃圾和廢水的處理服務(wù)、農(nóng)村教育和醫(yī)療服務(wù)以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的相關(guān)服務(wù)等提供很少,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然表面上在這方面有相關(guān)的制度安排,但往往流于形式。另外,受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性思維的影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能越位現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重,在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地的規(guī)模化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面仍然存在替農(nóng)民決策的現(xiàn)象,扼殺了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。同時(shí),在部分公共產(chǎn)品的提供上,也存在不考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際需求、部分公共產(chǎn)品供給過度的現(xiàn)象,降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮的整體效率。

三、新一輪農(nóng)村改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的重構(gòu)

1、進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能效率的關(guān)鍵。當(dāng)前,應(yīng)在 “運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效廉潔、服務(wù)農(nóng)村”為基本原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的配置,杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位或越位現(xiàn)象。要在充分考慮各地地域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上,根據(jù)國務(wù)院 2006年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》 (國發(fā) [2006]34號(hào))所要求的精神,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些職能,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能必須重點(diǎn)強(qiáng)化。其次,理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府和部門之間的關(guān)系,按照權(quán)責(zé)一致原則賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的財(cái)權(quán)和事權(quán),以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)要進(jìn)一步建立健全各種管理制度,確保政府決策實(shí)施的連續(xù)性和嚴(yán)肅性,減少單個(gè)人員變更對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常工作的影響。第三,進(jìn)一步改革當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的職能分工,避免出現(xiàn)職能重復(fù)、責(zé)任模糊和職能真空現(xiàn)象。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效考核體制,以激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)提高自身的服務(wù)效率

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核體系是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn) “政績工程”、“欺上瞞下”、“虛報(bào)瞞報(bào)”等現(xiàn)象的主要原因,也是“唯上不唯民、只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”等思想觀念在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)中根深蒂固的根源。因此,為切實(shí)引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向 “服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變,必須在結(jié)合宏觀政治經(jīng)濟(jì)變量的基礎(chǔ)上,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為本轄區(qū)所提供的服務(wù)績效為主要考核指標(biāo)來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能績效。在具體考核時(shí),必須以所轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民為績效考評(píng)主體,考察本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)滿意度,如果服務(wù)滿意度未達(dá)到令本轄區(qū)居民滿意水平則實(shí)行 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能績效考核一票否決”,以此來激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變自己的行為方式,努力提高自身的職能效率。

3、改革和整合當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所,在降低行政成本的同時(shí)努力提高其職能效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所當(dāng)前的設(shè)置方式不但提高了行政成本,同時(shí)也降低了其職能效率的發(fā)揮,特別是個(gè)別站所只收費(fèi)不服務(wù)的現(xiàn)象更是嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民群眾中的整體印象。為在降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所行政成本的同時(shí)提高其職能效率,首先必須改革當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的管理模式,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所充分的管理和監(jiān)督權(quán)限,同時(shí),按照 “精簡高效、建立服務(wù)型政府”的要求,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所整合為數(shù)個(gè)服務(wù)中心,考慮到農(nóng)村居民住所分散的實(shí)際,還要注意吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域的能人加入服務(wù)中心以提高對(duì)農(nóng)村服務(wù)的點(diǎn)和面。此外,有條件的地方還可以建立服務(wù)中心的分支機(jī)構(gòu)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)服務(wù)隊(duì)以便更好地為農(nóng)村服務(wù)。

4、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

的教育和培訓(xùn),改變其思想觀念和行為方式,為切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能提供智力保障

從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部隊(duì)伍實(shí)際情況來看,結(jié)構(gòu)不合理是其主要缺陷。除了年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)與一般干部的比例不合理以外,知識(shí)結(jié)構(gòu)也很不合理。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)型干部多,經(jīng)濟(jì)管理型干部嚴(yán)重不足,在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有技術(shù)知識(shí)背景的干部更是鳳毛麟角,導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)橐曇盎蛘呒夹g(shù)等原因損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能績效的發(fā)揮。因而,新一輪農(nóng)村改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)除了進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以外,還必須著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的完善。當(dāng)前,要在加強(qiáng)對(duì)本地干部培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,通過各種途徑從其他行業(yè)引入經(jīng)濟(jì)管理型和技術(shù)型人才充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍,以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)。同時(shí),要通過各種形式舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)班,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立現(xiàn)代政府的管理理念和服務(wù)理念,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體服務(wù)水平。

四、新一輪農(nóng)村改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)的原則、內(nèi)容和策略

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)的原則

(1)漸進(jìn)性原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)實(shí)際上重構(gòu)我國鄉(xiāng)村治理機(jī)制,它是鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)改革的一切出發(fā)點(diǎn),在重構(gòu)中,必須堅(jiān)持調(diào)查、試點(diǎn)、擴(kuò)點(diǎn)、推廣、立法整體漸次推進(jìn)的原則。

(2)農(nóng)民利益至上原則。立黨為公,執(zhí)政為民,人民利益至上的原則,是我黨建黨立黨的核心宗旨,因此,我們必須堅(jiān)持為農(nóng)民服務(wù),保護(hù)農(nóng)民農(nóng)業(yè),在利益協(xié)調(diào)方面堅(jiān)持農(nóng)民利益至上原則。

(3)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)原則。黨的領(lǐng)導(dǎo),是我們辦事情的基本綱領(lǐng)和辦好事情的基本保證。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的,只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo),提高黨的執(zhí)政能力,才能真正堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)方面必須遵守堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)的原則。

(4)因地制宜,分級(jí)、分類指導(dǎo)原則。我省地處中部地區(qū),又是農(nóng)產(chǎn)品大省,各地情況有很大差距,發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)有將近 20多年的差距,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)在全省范圍內(nèi)一刀切是不可行的,因此在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能時(shí),各級(jí)政府應(yīng)分工合作,分類指導(dǎo),以縣為重點(diǎn),省市配合,各縣(市)在各自行政區(qū)域內(nèi),依據(jù)實(shí)際情況,進(jìn)行分類指導(dǎo),這里有些是基本職能,有些是特殊職能,各地應(yīng)因地制宜地制定。

(5)統(tǒng)一效能原則。這里統(tǒng)一是在省、市、縣統(tǒng)一其轄區(qū)內(nèi)整個(gè)農(nóng)村治理工作,就鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身來講,統(tǒng)一是指把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)整體來設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本職能重構(gòu)的基本內(nèi)容

(1)保護(hù)職能。保護(hù)農(nóng)民的合法利益是我國政府應(yīng)盡的基本職能,也是維持社會(huì)穩(wěn)定的首要任務(wù),保護(hù)農(nóng)民的合法利益有很多途徑:一是調(diào)解,人民調(diào)解是過去處理人民內(nèi)部矛盾和利益糾紛的主要手段,也是成本最低,后遺癥最少的手段。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大干部的教育、培訓(xùn),提高其調(diào)解水平;二是通過法庭進(jìn)行審判,大量的民事糾紛在當(dāng)代將要通過司法來解決,但是我國司法執(zhí)行率偏低,要盡可能提高我司法能力,提高執(zhí)行率,以提高其在農(nóng)民中的威信并改善農(nóng)民對(duì)其的信賴;三是依靠公安派出所,公安派出所是農(nóng)民最后的保護(hù)傘。必須時(shí)刻警惕各種家族勢(shì)力、黑社會(huì)勢(shì)力在農(nóng)村滋生、成長和發(fā)育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須履行仲裁者職能,并逐步培育各種民間組織來緩沖農(nóng)民個(gè)體沖突及與國家的關(guān)系。

(2)保障職能。農(nóng)民的社會(huì)保障是我國政府義不容辭的責(zé)任,在過去歷史上農(nóng)民的社會(huì)保障主要通過養(yǎng)兒防老,積谷防饑來解決基本的保障。改革開放后,我們主要通過土地來解決農(nóng)民的社會(huì)保障,但是隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展,以及計(jì)劃生育的執(zhí)行,不管是通過土地還是養(yǎng)兒防老都不能公平的解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題。另外,黨和政府一直許諾農(nóng)民要共享改革成果,因此,在全國范圍建立基本統(tǒng)一的社會(huì)保障體系勢(shì)在必行,社會(huì)保障職能納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能成為必然。

(3)建設(shè)(整改)職能。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后局面,同時(shí)也為解決目前國家以工補(bǔ)農(nóng)政策得以有效的執(zhí)行;同時(shí),隨著農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展,進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)民的生活基礎(chǔ)設(shè)施也提上議事日程,為了有效使用財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)履行基本建設(shè)職能,這里講的基本建設(shè)職能可以包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、審核、建設(shè)、驗(yàn)收等。對(duì)于使用和維護(hù)可以委托村組及農(nóng)戶進(jìn)行管理。

(4)引導(dǎo)(規(guī)劃)職能。這里講的引導(dǎo)職能主要包括四個(gè)方面:一是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整,產(chǎn)品改良,科學(xué)耕作,科學(xué)管理;二是引導(dǎo)農(nóng)民開展豐富多彩、健康、積極的文化、娛樂、道德等精神文明建設(shè);三是引導(dǎo)農(nóng)民搞好家庭和村落建設(shè);四是引導(dǎo)農(nóng)民參與政治和社會(huì)生活,引導(dǎo)各種民間、社會(huì)團(tuán)體等中介組織及村民委員會(huì)在法律的許可下開展工作,這些組織是政府主要依靠的力量,目前由于政府職能錯(cuò)位,這些組織要么行政化,要么就不能存在。

(5)維持職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu),需要維持其自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn),該職能是必不可缺的。

(6)其他職能。其他職能是指一些臨時(shí)的或者隨著社會(huì)發(fā)展新增的職能,這些也應(yīng)有一個(gè)部門來負(fù)責(zé)履行。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重構(gòu)的具體構(gòu)想

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)總的分工?？傮w上必須改變過去那種實(shí)黨委、虛政府的格局,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記目前擁有的大部分權(quán)力和職能應(yīng)讓度給政府,具體上來講:第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)黨務(wù),包括發(fā)展黨員,對(duì)所有黨員嚴(yán)格依據(jù)黨章進(jìn)行管理、監(jiān)督和教育;另一個(gè)通過領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督;第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)必須得充實(shí):過去政府班子組成人員是由上級(jí)黨委提名,人大舉手通過,政府工作報(bào)告需經(jīng)人大會(huì)通過,現(xiàn)在必須依法加強(qiáng)人大職能。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在還沒有直選和海選的情況下,政府及人大班子成員,先由黨委推舉提名,然后再進(jìn)行差額選舉,特殊情況下才進(jìn)行等額選舉。政府工作必須向人大報(bào)告,并得到人大的評(píng)議,該項(xiàng)評(píng)議結(jié)果是政府組成人員政績考核的主要依據(jù)?？傮w來講,應(yīng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán):首先來自縣級(jí)政府放權(quán),改革壓力型體制,建立科學(xué)績效考核指標(biāo)體系,規(guī)范縣鄉(xiāng)級(jí)之間的關(guān)系;其次來自縣直機(jī)構(gòu)和部分垂直管機(jī)構(gòu)的分權(quán);再就是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的讓權(quán)。

(2)具體機(jī)構(gòu)設(shè)置:第一,辦公室。主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常服務(wù)工作,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我服務(wù)機(jī)構(gòu),它又分黨辦、政府辦、人大辦。第二,民政所。主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障,包括社會(huì)救濟(jì),社會(huì)優(yōu)撫,社會(huì)福利等。另外計(jì)劃生育劃入民政所,移民劃入民政所,總體來講民政所負(fù)責(zé)所有農(nóng)民的生、老、病、死。第三,基建所。主要負(fù)責(zé)履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產(chǎn)和生活方面基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)方面工作的立項(xiàng)、施工、驗(yàn)收的管理和維護(hù)。第四,指導(dǎo)員辦公室。主要履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo),指導(dǎo)職能,在其下設(shè)立兩個(gè)服務(wù)中心,一個(gè)為農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心,免費(fèi)為農(nóng)民提高技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù);另一個(gè)社團(tuán)辦服務(wù)中心,主要引導(dǎo)、指導(dǎo)農(nóng)民政治、文化、道德等精神文明的建設(shè)。第五,人民調(diào)解委員會(huì)。該委員會(huì)履行保護(hù)職能,包括民事調(diào)解、司法調(diào)解、暴力調(diào)解。第六,綜合管理辦。履行其他部門沒履行的職能。

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1009-4148(2010)06-0043-04

2010-11-07

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于農(nóng)村改革的中西部地區(qū)農(nóng)村債務(wù)研究” (編號(hào):08YBB326)、“基于公共產(chǎn)品需求視角的農(nóng)村縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)職能配置問題研究”(編號(hào):07YBA067)的階段性研究成果

肖 勇(1973- ),男,湖南湘鄉(xiāng)人,湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師,研究領(lǐng)域:公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)

(編輯:芝山;校對(duì):朱恒)