關(guān)于河道規(guī)范化管理的思考

侯昊華，吳愛兵，楊志剛

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.海河水利委員會引灤工程管理局，河北 遷西 064309）

河道規(guī)范化管理主要指運(yùn)用法律、行政、工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及宣傳等管理手段，有效地控制人類在河道管理范圍內(nèi)的活動，對一切影響河勢穩(wěn)定和河道防洪、輸水、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的行為實(shí)施管理，充分發(fā)揮江河湖泊的行洪、排澇、航運(yùn)、發(fā)電、供水、養(yǎng)殖、納污、生態(tài)等綜合效益，保障行洪、供水以及生態(tài)安全，同時(shí)保護(hù)沿岸各類基礎(chǔ)設(shè)施的安全，以保障沿岸人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。對河道實(shí)施規(guī)范化管理，需嚴(yán)格河道分級管理制度，協(xié)調(diào)好各級政府、水行政主管部門、防汛指揮機(jī)構(gòu)、基層河道管理單位及相關(guān)部門（國土、交通、林業(yè)、環(huán)保等部門）之間的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)、干支流、左右岸、上下游之間的利益，以求得最大的社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益。

1 河道規(guī)范化管理要點(diǎn)

對河道實(shí)施規(guī)范化管理主要包括河道整治、河道開發(fā)利用、河道觀測、河道保護(hù)等幾方面管理內(nèi)容。其中，河道整治管理涉及3個方面的問題，即河道整治的依據(jù)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、河道整治工程管理、河道整治涉及的土地和航運(yùn)等問題；河道的開發(fā)利用管理涉及到兩方面的問題，一是對河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，包括水利工程和非水利工程建設(shè)項(xiàng)目的管理，二是對開發(fā)利用河道的行為進(jìn)行管理，包括河道內(nèi)的作業(yè)及其他行為，目前主要是河道采砂、取土、采礦、采石以及護(hù)岸林木采伐管理等；河道觀測主要指按照河道管理的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范，定期進(jìn)行水下地形測量，觀測河勢、險(xiǎn)工險(xiǎn)段、控導(dǎo)工程、護(hù)岸工程、崩岸、泥沙淤積、沖刷及冰凌情況，為河道維護(hù)與治理提供依據(jù)；河道保護(hù)是為最大限度地降低損害河道、破壞或削弱河道功能而采取的行為，其管理行為有多種，包括禁止圍墾、填堵河道，對占用河道、損害堤防、阻礙行洪的行為以及河道管理范圍內(nèi)的某些設(shè)施進(jìn)行管理等。

在實(shí)際工作中遇到較多的是河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批管理、河道采砂管理及河道清障問題。關(guān)于河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批管理，這里所說的建設(shè)項(xiàng)目主要是指在 《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》（水利部、原國家計(jì)委〔1992〕7號）中規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目。針對申請人所申請的建設(shè)項(xiàng)目，主要對是否符合江河流域綜合規(guī)劃和有關(guān)的國土及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與對規(guī)劃實(shí)施有何影響、是否符合防洪標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)要求、對河勢穩(wěn)定水流形態(tài)水質(zhì)沖淤變化有無不利影響等9個方面進(jìn)行審查，同時(shí)對于重大建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)征求有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的意見。關(guān)于河道采砂管理，其主要影響河勢穩(wěn)定、危及堤防安全、損毀通訊設(shè)施、破壞水生環(huán)境、造成國家水土資源流失、擾亂社會治安等，必須通過相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對河道采砂的管理?！端ā?、《河道管理?xiàng)l例》及《河道采砂收費(fèi)管理辦法》均對規(guī)范河道采砂管理工作做了相關(guān)規(guī)定，這有助于更好地進(jìn)行采砂管理工作，從而保障河道防洪安全和兩岸人民生命財(cái)產(chǎn)安全。關(guān)于河道清障，其是水行政主管部門或政府防汛指揮機(jī)構(gòu)依法清除河道、湖泊管理范圍內(nèi)人為設(shè)置的違章壅水、阻水建筑物、構(gòu)筑物的行政強(qiáng)制措施，是保障河道行洪能力的重要手段，也是對實(shí)際存在的違法設(shè)障現(xiàn)象所采取的一種補(bǔ)救措施。對于河道中的障礙即阻水物，主要包括自然阻水物和人為阻水物兩種。自然阻水物指自然生長、形成的，如自然堆積的沙丘、自然生長的植物等障礙物；人為阻水物指為了某種需要而人為形成的，如阻水工程，常見的有各類建筑物、廢棄電桿、樹木、高桿作物、垃圾、廢渣及其他設(shè)施等。

2 河道規(guī)范化管理存在問題與建議

2.1 一個基本概念

在實(shí)際工作中，存在一個不甚明確的概念問題，即河道是否應(yīng)當(dāng)包括湖泊塘洼等靜態(tài)或動態(tài)貯水地、水庫是否為河道一種、蓄洪區(qū)與滯洪區(qū)是否為河道、季節(jié)性河流是否為河道等。在1990年出版的水利百科全書中，河道包括河流、湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)和滯洪區(qū)，河流是陸地表面宣泄水流的通道，是溪、川、江、河的總稱，是江河天然水流的通道和載體。實(shí)際上，河道不僅包括水流與河床，還包括河床范圍以內(nèi)及其邊緣的附屬物。從河道本身構(gòu)成上說，河道應(yīng)包括堤防及其之間的主河槽、河灘、沙洲、岸線、兩堤外的護(hù)堤地，即河道是行洪的通道、水資源的載體、生態(tài)的屏障，這也充分體現(xiàn)了它的基本功能，即防洪安全、供水安全、生態(tài)安全。因此，筆者認(rèn)為，只要能體現(xiàn)河道的基本功能，都應(yīng)算是河道，即湖泊、塘洼、水庫、蓄洪區(qū)與滯洪區(qū)、季節(jié)性河流等均應(yīng)算作河道，只是由于其特殊性，在實(shí)際工作中，才按照相應(yīng)的法律法規(guī)及管理辦法對其進(jìn)行管理。

2.2 兩個比較棘手的關(guān)系

2.2.1 河道管理與土地管理關(guān)系

在河道管理范圍內(nèi)，存在土地的權(quán)屬管理問題，需要按照《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，實(shí)施確權(quán)劃界。一般有以下處理方式：①河床經(jīng)常過水的部分以及河灘，作為河道的基本組成部分，不納入地籍管理范圍，完全依照河道管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理與保護(hù)。②不經(jīng)常過水的耕地和可利用土地，納入土地部門的地籍管理，河道管理則對其耕作和利用方式實(shí)施必要的限制。如，禁止種植高桿作物及進(jìn)行其他妨礙行洪、污染水質(zhì)的活動。③對于國家管理的堤防和水工程，由國務(wù)院水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)商地方人民政府劃定工程管理范圍，在管理范圍內(nèi)，土地由工程管理單位占有和使用，其他單位和個人不得侵占。但實(shí)踐中，這部分土地的使用經(jīng)常發(fā)生爭議。因此，應(yīng)依法向土地管理部門辦理土地證，確定權(quán)屬。有的劃定管理范圍確有困難，可以先劃定管理范圍預(yù)留地，以此作為行使管理職權(quán)的依據(jù)。④堤防背水坡管理范圍以外的一定距離內(nèi)，應(yīng)當(dāng)照樣由國務(wù)院水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)商地方人民政府劃定為保護(hù)堤防本身而需要控制的范圍即保護(hù)范圍，其土地所有權(quán)和使用權(quán)不變，但應(yīng)按照河道管理法規(guī)的規(guī)定，限制那些影響防洪安全的活動。

2.2.2 流域機(jī)構(gòu)與地方利益關(guān)系

由于流域機(jī)構(gòu)是代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)，代表國家整體利益，而地方政府主要考慮的是當(dāng)?shù)匕l(fā)展，代表地方局部利益。在河道管理實(shí)踐中，經(jīng)常存在矛盾現(xiàn)象，導(dǎo)致依法行政不能得到有效實(shí)施。如，某些地方政府為了地方利益，有法不依，強(qiáng)行進(jìn)行違章建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)；再如，河道采砂，部分地方為了局部利益，不顧全局，對非法采砂“睜一眼閉一眼”，暗中縱容非法采砂，再者以罰代管，對抓獲的非法采砂船罰款了事，個別地方執(zhí)法部門甚至與非法采砂者相互勾結(jié)，充當(dāng)保護(hù)傘，干擾執(zhí)法工作。所有這些表明，相關(guān)部門不能僅把依法行政停留在口頭上，要切實(shí)履行自己的職責(zé)，加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化水行政執(zhí)法，促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 應(yīng)引起高度重視的3個突出問題與解決對策

2.3.1 河道清障

目前，由于各種原因，河道管理范圍內(nèi)各類障礙物留存較多，這給河道行洪帶來了一定隱患。綜合分析，部分設(shè)障行為發(fā)生在《水法》、《河道管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施之后，因此應(yīng)依法對此予以清除。但是，部分設(shè)障行為發(fā)生在《水法》、《河道管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施之前，對此一般不能作為違法案件來處理，那該怎么辦？為了保障河道防洪安全，只能根據(jù)其障礙物影響行洪的具體情況，分別作出處理決定：對行洪影響嚴(yán)重的，作出清除障礙的決定，并視實(shí)際情況，給予一定的補(bǔ)償或采取其他補(bǔ)救措施；而對行洪影響不是很大，且清除障礙會直接影響當(dāng)事人生產(chǎn)、生活的，可在向當(dāng)事人聲明不得擴(kuò)建、改建的前提下，暫時(shí)保留，待河道整治時(shí)一并清除。同時(shí)，在實(shí)際工作中，應(yīng)注意積極宣傳水法規(guī)，爭取輿論的支持、配合。

2.3.2 河道采砂

由于河道非法采砂會影響河勢穩(wěn)定、危及堤防安全，同時(shí)破壞當(dāng)?shù)氐乃鷳B(tài)環(huán)境，因此應(yīng)對河道采砂給予足夠的重視，特別是沒有砂源補(bǔ)給的河道，比如海河流域內(nèi)衛(wèi)河上游和岳城水庫以下的漳河河段，由于沒有砂源補(bǔ)給，因此在《中華人民共和國河道采砂管理?xiàng)l例》出臺后，需要結(jié)合河道采砂實(shí)際，盡快編制衛(wèi)河、漳河河道采砂規(guī)劃，科學(xué)合理地劃定禁采區(qū)，加大對違法采砂的打擊力度，確保河道堤防的安全。

2.3.3 河道排污口管理

水資源是人類生活的必需品，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著不可替代的作用，因此應(yīng)高度重視河道對生態(tài)環(huán)境的影響，加強(qiáng)河道的污染防治與管理，尤其應(yīng)加強(qiáng)河道排污口的管理，以改善人類賴以生存的水生態(tài)環(huán)境。目前，海河流域內(nèi)水體污染、富營養(yǎng)化嚴(yán)重，其原因除因水資源匱乏、河水的自凈能力降低外，主要是沿河污染型工礦企業(yè)增多，相應(yīng)地向河道排放污水量增加。因此，要改變有水皆污的狀態(tài)，加強(qiáng)河水的污染防治，其中不僅要嚴(yán)格限制向河道中排放污水，還亟需投入大量資金，實(shí)施河道水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)；同時(shí)，建立公共事務(wù)管理體制，全面提高河道管理及生態(tài)保護(hù)能力。另外，在河道管理和運(yùn)行調(diào)度中，要積極發(fā)揮水利工程在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，保護(hù)和改善水生態(tài)環(huán)境，為人民生產(chǎn)生活提供一個安全、衛(wèi)生的水環(huán)境。

3 結(jié)語

河道管理是社會管理范疇，體現(xiàn)著公共服務(wù)，必須實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，按照流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度指揮，同時(shí)必須充分發(fā)揮各地的積極性，通過法制化建設(shè)，對河道管理進(jìn)行依法行政，實(shí)施規(guī)范化管理。作為流域機(jī)構(gòu)，在河道管理工作中積極與地方水行政主管部門溝通，協(xié)調(diào)好相互關(guān)系，兼顧各地區(qū)、上下游、左右岸之間的利益，做到“不缺位”“不錯位”“不越位”，構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理的和諧關(guān)系，使河道管理工作順利開展。作為河道管理單位，要嚴(yán)格遵守《水法》、《防洪法》、《行政許可法》和《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，規(guī)范操作，加強(qiáng)宣傳，加大水行政執(zhí)法力度，加強(qiáng)基層水管單位隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，同時(shí)開展河道管理各方面專題研究。目前，水利在國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用越來越突出，要借國家重視民生水利發(fā)展之東風(fēng)，積極進(jìn)行河道工程管理考核，不斷加強(qiáng)河道規(guī)范化管理，進(jìn)一步提高河道管理水平，確保工程安全，為經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展提供有效工程保障。