論教育決策的內(nèi)生性品格及其提升

祁型雨

（沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所，遼寧沈陽(yáng)110034）

論教育決策的內(nèi)生性品格及其提升

祁型雨

（沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所，遼寧沈陽(yáng)110034）

我國(guó)教育決策總體來(lái)說(shuō)是一種“政府推進(jìn)型”，體現(xiàn)出強(qiáng)制性制度變遷的特征，致使教育決策的過(guò)程和結(jié)果都存在著諸多問(wèn)題。教育政策是教育改革與發(fā)展的一種外在制度，其合法性和合理性來(lái)源于對(duì)作為內(nèi)在制度的教育規(guī)律和決策規(guī)律的尊重和遵循。為了提高這種內(nèi)生性品格，我國(guó)教育決策應(yīng)該完善教育政策的決策體制、確立合理的教育決策價(jià)值取向、建立教育政策問(wèn)題的預(yù)警機(jī)制和政策議程、優(yōu)化教育政策議案的裁定規(guī)則、注重政策預(yù)期分析和政策實(shí)驗(yàn)。

教育政策；教育決策；內(nèi)生性品格

在現(xiàn)代民主社會(huì)，國(guó)家或政府教育管理的基本職能就是制定和實(shí)施教育政策，政府教育管理能力的提高，也集中體現(xiàn)在提高教育政策的決策能力和執(zhí)行能力。其中，教育政策的有效實(shí)施是以高質(zhì)量的教育決策為基本前提的，教育政策實(shí)施的質(zhì)量受制于教育決策本身的質(zhì)量。本文將首先分析我國(guó)教育決策的強(qiáng)制性制度變遷特征及其在主體構(gòu)成、價(jià)值取向、政策議程、議案裁定、政策評(píng)價(jià)等決策環(huán)節(jié)中的表現(xiàn)，然后以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度生成的理論為范式，探討教育決策的內(nèi)生性品格及其提升路徑，以提高我國(guó)教育決策的科學(xué)化和民主化水平。

一、我國(guó)教育決策的特征及其表現(xiàn)

教育決策的終極目標(biāo)，歸根結(jié)底是對(duì)教育秩序的理性追求。但由于我國(guó)政黨政治和行政組織在教育領(lǐng)域中占主導(dǎo)地位，我國(guó)教育決策總體來(lái)說(shuō)是一種“政府推進(jìn)型”，體現(xiàn)出強(qiáng)制性制度變遷的特征。強(qiáng)制性制度變遷可能會(huì)使教育活動(dòng)有序，但這種秩序是由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證的，無(wú)法有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)個(gè)體運(yùn)用其個(gè)人知識(shí)來(lái)采取有效的行動(dòng)，也無(wú)法促成人們之間的相互合作，形成、發(fā)展和選擇更為人們偏好的有效的教育秩序。這種秩序因?yàn)槿狈ψ晕以偕a(chǎn)、自我擴(kuò)展和自我調(diào)整的強(qiáng)大動(dòng)力，也無(wú)法對(duì)不斷變化的社會(huì)環(huán)境做出靈活有效的反應(yīng)；同時(shí)教育這種社會(huì)活動(dòng)內(nèi)部也很難自發(fā)地形成秩序。這種主要由國(guó)家或政府主導(dǎo)制定的教育政策一般把合法性作為其終極價(jià)值追求，卻往往忽視對(duì)其合理性的考量。由于缺乏對(duì)社會(huì)不同主體利益的普遍關(guān)照，許多教育政策不容易甚至根本不可能為人們所接受，不能成為人們自覺(jué)的行為規(guī)范，人們?yōu)榱俗非蠼灰壮杀镜慕档统３?huì)規(guī)避教育政策，結(jié)果導(dǎo)致教育政策的無(wú)效和無(wú)力。

從決策主體構(gòu)成來(lái)看，我國(guó)教育決策仍然沿襲著中央集權(quán)制條件下形成的精英模式，決策主體非常單一；教育決策權(quán)仍過(guò)多集中在中央政府，而最高教育行政部門、下級(jí)政府及其教育行政部門的決策權(quán)微乎其微。作為主要決策者，中央政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，幾乎包攬了教育決策過(guò)程的一切環(huán)節(jié)，使得教育決策在制定教育發(fā)展目標(biāo)、處理與教育組織外部環(huán)境的關(guān)系，以及保證教育的可持續(xù)發(fā)展等方面存在諸多問(wèn)題。盡管隨著我國(guó)政治民主化浪潮的推進(jìn)，近年來(lái)大量研究機(jī)構(gòu)和人員廣泛地參與了教育決策過(guò)程，但其政治、經(jīng)濟(jì)、組織依附性明顯，“喉舌”、“秘書”、“御用工具”職能突出，教育研究與教育決策之間仍然缺乏必要的張力。

從價(jià)值取向來(lái)看，我國(guó)教育決策的價(jià)值取向基本上是從屬國(guó)家利益的教育政策觀占主導(dǎo)地位。表現(xiàn)在本質(zhì)觀上，政治性重于社會(huì)性；在價(jià)值觀上，為國(guó)家發(fā)展重于為教育發(fā)展；在實(shí)踐觀上，管理監(jiān)督重于服務(wù)指導(dǎo)；在質(zhì)量觀上，教育效率重于教育公平。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育領(lǐng)域的改革政策遵行的是一種“經(jīng)濟(jì)主義路線”或者說(shuō)是一種“財(cái)政視角”的路徑，其興奮點(diǎn)總是圍繞著創(chuàng)收、營(yíng)利、股份制、產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)化等經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題，教育公平和教育公益性問(wèn)題一再被忽視。這反映的不僅僅是教育決策的價(jià)值失衡，也反映了教育管理中政府政策行為的偏差和缺位。

從政策議程來(lái)看，我國(guó)教育決策主要運(yùn)用的是一種政治模式，還缺乏決策者、咨詢者和執(zhí)行者之間的良性互動(dòng)，體現(xiàn)出一種單向服務(wù)的特點(diǎn)和政治功利主義傾向。例如高校擴(kuò)招政策出臺(tái)就是政治模式一個(gè)非常典型的案例。教育決策的一般過(guò)程是根據(jù)教育系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)的政策問(wèn)題，教育行政部門收集信息、提出方案，再報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院等決策機(jī)構(gòu)審批；而高校擴(kuò)招政策卻是直接由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門從擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)制定的，即便是作為最高教育行政部門的教育部在整個(gè)決策過(guò)程中也處于較為被動(dòng)的地位，更多地是高校擴(kuò)招政策的執(zhí)行者。這種教育決策存在著決策過(guò)程透明度不足、政策問(wèn)題分析深度不夠、決策的民意基礎(chǔ)薄弱、政策議案的論證不充分，缺乏科際整合的基礎(chǔ)、缺乏必要的政策實(shí)驗(yàn)，以及政策制定缺乏輿論調(diào)查與公開(kāi)評(píng)估而導(dǎo)致公眾認(rèn)同程度低等諸多問(wèn)題。

從議案裁定來(lái)看，我國(guó)教育決策的權(quán)力化特征、經(jīng)驗(yàn)性特征、信息封閉特征以及裁定技術(shù)的非專業(yè)化特征非常明顯。從權(quán)力化特征來(lái)說(shuō)，我國(guó)教育政策的議案裁定主要依靠官方機(jī)構(gòu)及一套完整的權(quán)力體系，并過(guò)分地依賴權(quán)力運(yùn)作。參加議案裁定的決策主體是被選出的或被任命的，其任職不完全是出于技術(shù)能力的考慮，更多是出于政治的或其所屬團(tuán)體或黨派的原因，因而教育決策基本上還停留在少數(shù)官員和專家參與議案裁定這樣的程度上。政策議案大部分由行政職能部門起草，而且由領(lǐng)導(dǎo)提出政策議案，雖然其中聽(tīng)取了部分專家和群眾意見(jiàn)，但最后是否吸收意見(jiàn)或者吸收哪些意見(jiàn)都由領(lǐng)導(dǎo)決定；一個(gè)政策議案是否提交通過(guò)，基本是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者在拍板，帶有很深的領(lǐng)導(dǎo)意志和部門利益印記。從經(jīng)驗(yàn)性特征來(lái)說(shuō)，我國(guó)教育決策在議案裁定上經(jīng)常采用“試錯(cuò)法”，即決策者根據(jù)自己的偏好，在一組備選議案中擇一而為，倘若在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，就通過(guò)信息反饋去修正已經(jīng)執(zhí)行的政策或者重新選擇另外的政策議案。這種教育決策容易導(dǎo)致決策失誤，有時(shí)甚至?xí)?lái)災(zāi)難性后果。從信息封閉特征來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)缺乏公開(kāi)的、健全的、共享的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，教育決策常常缺乏充足的信息支持，導(dǎo)致了教育決策的信息障礙。例如高校擴(kuò)招政策在決策中就存在著信息障礙問(wèn)題，如信息不對(duì)稱、信息交流缺乏同一語(yǔ)境、輿論的炒作和誤導(dǎo)等等，導(dǎo)致了決策者的判斷失誤，影響了教育決策的質(zhì)量。［1］

從公眾參與來(lái)看，我國(guó)教育決策過(guò)程還缺乏公眾參與的法定程序和制度保障。這主要表現(xiàn)在：第一，教育決策過(guò)程對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)基本上是封閉的。在政策議案提出之前，社會(huì)公眾根本就不知道政府準(zhǔn)備要出臺(tái)什么政策；在政策議案裁定時(shí)，公眾更不可能參與其間，一是議案裁定的時(shí)間很短，公眾還沒(méi)有弄清楚這個(gè)政策將會(huì)是怎么回事，政策議案就已經(jīng)通過(guò)了；二是也沒(méi)有參與渠道，公民和社會(huì)組織在議案裁定期間不能進(jìn)入決策場(chǎng)合，更不能對(duì)政府決策者施加影響。第二，政府有關(guān)部門在教育決策時(shí)主要參考的是少數(shù)專家的意見(jiàn)，政策問(wèn)題根本沒(méi)有經(jīng)過(guò)公眾議程就直接進(jìn)入了政府議程。第三，沒(méi)有建立必要的聽(tīng)證制度，剝奪了利益相應(yīng)人陳述意見(jiàn)和抗辯的權(quán)利，忽視了利益相應(yīng)人的政策訴求。第四，沒(méi)有建立辯論制度。議案裁定主要是代表或委員們發(fā)表贊成或支持政策的表態(tài)性意見(jiàn)，然后提一些具體的修改意見(jiàn)。議案裁定盡管沒(méi)有辯論時(shí)似乎很順利，但教育政策制定出來(lái)后仍難以解決政策問(wèn)題或觸及不到政策問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

從政策評(píng)價(jià)來(lái)看，我國(guó)教育決策的質(zhì)量判別往往是以教育決策是否合法為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對(duì)教育決策是否合理的價(jià)值判斷。我國(guó)建國(guó)以來(lái)的許多重大教育決策都曾出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重失誤，但沒(méi)有人提出質(zhì)疑甚至不愿質(zhì)疑，似乎執(zhí)政黨和政府是合法的決策主體，其決策結(jié)果天經(jīng)地義就是正確的。循著這樣一種思維邏輯，人們既不去批判和質(zhì)疑教育決策過(guò)程的合法性，也不去追求教育決策過(guò)程的合理性。這種片面追求合法性的教育決策常常排斥公眾的決策參與，阻塞了不同利益主體政策訴求的通道。所謂合理性，就是社會(huì)不同主體相關(guān)教育利益表達(dá)與整合的程度。政策學(xué)家瓊斯曾經(jīng)分析了政策合法性的四個(gè)來(lái)源：一是法定的權(quán)力主體，通過(guò)法定的程序制定和執(zhí)行政策；二是政策代表有關(guān)群體的利益要求和愿望；三是共同的守法習(xí)慣；四是政府為貫徹政策所采取的強(qiáng)制性措施。在這四個(gè)政策合法性來(lái)源中，他認(rèn)為代表有關(guān)群體的利益和愿望的程度，是一項(xiàng)政策合法性最主要的來(lái)源。［2］由此可見(jiàn)，真正意義上的合法性是合理性基礎(chǔ)上的合法性。如果教育決策過(guò)程只重視合法性而不重視合理性，只能導(dǎo)致人們對(duì)既定教育政策的盲從，只能讓人們一再陷入“惡法亦法”的歷史怪圈。

二、教育決策的內(nèi)生性品格

教育政策是教育改革與發(fā)展的一種制度安排。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，任何社會(huì)制度都是由內(nèi)在制度和外在制度兩部分組成的：內(nèi)在制度是一種原生制度，是社會(huì)內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)中逐步演化出來(lái)的知識(shí)系統(tǒng)，教育規(guī)律和決策規(guī)律就是教育決策的內(nèi)在制度；外在制度是外在設(shè)計(jì)出來(lái)并靠政治權(quán)力自上而下地強(qiáng)加于社會(huì)并由外在權(quán)威強(qiáng)制推行的規(guī)則，按照諾思的觀點(diǎn)，最常見(jiàn)的是政策和法律。［3］對(duì)于教育政策的決策而言，外在制度就是由政府制定的有關(guān)教育活動(dòng)的相關(guān)教育政策。盡管內(nèi)在制度與外在制度關(guān)系密切，并且外在制度有助于內(nèi)在制度的演化，但是內(nèi)在制度往往是創(chuàng)制外在制度的基礎(chǔ)和源泉。依靠?jī)?nèi)在制度形成的自發(fā)秩序更有利于有效利用分散化的決策知識(shí)，而政府具有強(qiáng)制力往往容易導(dǎo)致外在制度的越界，并且受到生存問(wèn)題、代理問(wèn)題以及度量成本問(wèn)題等的約束而降低決策效率。正如哈耶克所言，“與外在秩序相對(duì)應(yīng)的外在規(guī)則盡管是人類社會(huì)所不可或缺的治理工具，但是它卻不能因此而侵?jǐn)_或替代內(nèi)部秩序得以生存并得以保護(hù)的內(nèi)在規(guī)則，否則自生自發(fā)的內(nèi)部秩序和植根于其間的個(gè)人行動(dòng)自由就會(huì)蒙受侵犯并遭到扼殺”。［4］在一個(gè)自由的社會(huì)里，制度往往來(lái)自個(gè)人之間的合作互利而逐漸演化生成，更可能是一種帕累托改進(jìn)，而不是純粹的再分配性質(zhì)。因此，盡管為改變內(nèi)在制度而理性地制定外在制度的事例并非罕見(jiàn)，但常見(jiàn)的情況還是，外在制度的有效性來(lái)源于內(nèi)在制度的支持。教育規(guī)律和決策規(guī)律是教育生存與發(fā)展的重要的內(nèi)在制度，它們并非一種從外部強(qiáng)加給教育的壓力，而是從內(nèi)部建立起來(lái)的平衡；盡管它們是非正式制度維持的秩序，卻能夠大致滿足教育生存與發(fā)展的需要，受到人們的尊重和遵循。如果漠視這種內(nèi)在制度，就會(huì)排除那些教育自生的規(guī)律和規(guī)則，這將不利于教育秩序的內(nèi)部生成和自發(fā)調(diào)整，甚至?xí)蔀榻逃媾c發(fā)展的桎梏。

教育政策作為一種外在制度，其合法性和合理性應(yīng)該來(lái)源于對(duì)作為內(nèi)在制度的教育規(guī)律和決策規(guī)律的尊重和遵循。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把這種實(shí)踐品格看作是制度生成的“內(nèi)生性品格”，它是制度生成的內(nèi)在邏輯，為教育政策的決策研究與實(shí)踐提供了世界觀和方法論指導(dǎo)。從教育決策的基礎(chǔ)或出發(fā)點(diǎn)來(lái)講，教育決策所要回應(yīng)的主要是教育發(fā)展和人的發(fā)展的需要，而不僅僅是國(guó)家或政府的需要；從教育決策的內(nèi)容來(lái)講，教育決策要更多地去關(guān)注教育規(guī)律、規(guī)則、秩序以及與此相契合的決策規(guī)律，而不僅僅是政治利益、經(jīng)濟(jì)利益或集團(tuán)利益；從教育決策的路徑來(lái)講，教育決策不應(yīng)僅僅習(xí)慣于自上而下地“創(chuàng)制”，而更應(yīng)推崇自下而上地“認(rèn)可”；從教育決策的質(zhì)量來(lái)講，教育決策應(yīng)把合理性基礎(chǔ)上的合法性當(dāng)作其質(zhì)量的判別標(biāo)準(zhǔn)。

三、教育決策內(nèi)生性品格的提升

（一）完善教育政策的決策體制

第一，擴(kuò)大教育決策的主體范圍。我國(guó)教育政策的決策主體基本上是黨委、人大和政府三者相結(jié)合的三位一體的復(fù)合主體。但從功能上看，這類主體還只是教育決策的一類主體，即政府決策者。“當(dāng)代重要政策不只是一個(gè)單獨(dú)的決策者或主權(quán)者依合理的方法尋求出的最佳的解決政策問(wèn)題的方法，而且是負(fù)決策責(zé)任的組織或單位的組織產(chǎn)品”。［5］教育決策的主體還應(yīng)該包括在教育決策過(guò)程中作為教育政策咨詢者的專家和智囊團(tuán)，以及作為教育政策執(zhí)行者的各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)及其官員。咨詢者和執(zhí)行者在教育決策過(guò)程中的地位和作用日益重要。中外教育政策的實(shí)踐表明，沒(méi)有決策者的核心作用，教育政策就缺乏目的性、權(quán)威性；沒(méi)有咨詢者和執(zhí)行者的參證議政作用，教育政策便缺乏科學(xué)性、客觀性。咨詢者和執(zhí)行者的成熟程度當(dāng)現(xiàn)已成為衡量一個(gè)國(guó)家教育決策水平高低的重要尺度。我國(guó)教育決策應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大主體范圍，這樣不僅有利于建立完善的教育決策體制，而且更重要的是，不同主體之間保持適度的張力，各自表達(dá)不同的利益，然后在整合的基礎(chǔ)上形成合理的價(jià)值取向，有利于保證教育決策的科學(xué)性和民主性。

第二，采用授權(quán)式的科層組織結(jié)構(gòu)。授權(quán)式的科層組織結(jié)構(gòu)旨在對(duì)傳統(tǒng)教育決策路徑進(jìn)行根本性的改革。國(guó)家通過(guò)授權(quán)而下放權(quán)力，由數(shù)量眾多的下級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)和人員對(duì)大量教育政策問(wèn)題作出識(shí)別、分析和判斷，然后自下而上進(jìn)行教育決策；上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)只對(duì)所轄教育行政機(jī)關(guān)的教育決策進(jìn)行指導(dǎo)、權(quán)衡、選擇和推廣。這樣，整個(gè)教育決策就能夠?qū)Σ粩嘧兓慕逃齼?nèi)外關(guān)系和相關(guān)利益的矛盾與沖突做出迅速而準(zhǔn)確的反映，既保證了教育決策的可行性，又提高了教育決策的效率，從而減少了中央政府和國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)的決策成本。

第三，培育行業(yè)式的教育政策咨詢組織。在現(xiàn)代大規(guī)模民主國(guó)家中，教育決策過(guò)程中的民主互動(dòng)是集體地被組織起來(lái)的各種利益之間的互動(dòng)，普通公眾的相關(guān)教育利益是由組織或組織領(lǐng)導(dǎo)人所代表的。在整個(gè)參與決策的過(guò)程中，一個(gè)非常重要的條件就是公眾能夠通過(guò)社會(huì)中介組織來(lái)參與教育決策。提高教育決策過(guò)程中公眾參與的程度，社會(huì)中介組織將起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)應(yīng)該積極培育一種中介的、帶有利益集團(tuán)性質(zhì)的行業(yè)式教育政策咨詢組織，由它們充當(dāng)政府和社會(huì)各階層之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，由他們來(lái)綜合社會(huì)各階層的相關(guān)教育利益，并由他們來(lái)?yè)?dān)當(dāng)教育決策主體參與決策過(guò)程。這樣就能夠使分散的、潛在的公眾意愿和要求轉(zhuǎn)化為集中的、明確的政策訴求，并通過(guò)多種影響渠道將其輸送到政府決策層，既提高國(guó)家利益和教育利益的一致性、保證教育的秩序，又降低國(guó)家教育管理的成本；既提高教育決策的透明度，又提高教育決策的時(shí)效性。

第四，教育決策過(guò)程的制度化。國(guó)家有必要用規(guī)范性文件對(duì)決策主體和決策程序進(jìn)行嚴(yán)格地規(guī)定，既要保證教育決策各類主體的合法權(quán)利，又要避免漠視或超越法定程序的教育決策所導(dǎo)致的教育政策的盲目性、隨意性和不穩(wěn)定性。就政府決策者來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)持行為職權(quán)和活動(dòng)程序法定原則，其決策活動(dòng)不得超出法律規(guī)定的職權(quán)范圍。就咨詢者而言，國(guó)家應(yīng)對(duì)教育政策咨詢組織的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行全面的規(guī)定，特別是在現(xiàn)有政治體制下，國(guó)家應(yīng)該在制度上賦予咨詢者言論和辯論自由以及司法豁免權(quán)，保證他們能夠自主地提出議案、裁定議案、辯論和投票。

（二）確立合理的教育決策價(jià)值取向

合理的教育政策的價(jià)值取向客觀上要求在統(tǒng)一性基礎(chǔ)上堅(jiān)持偏移性原則，實(shí)現(xiàn)歷史的具體的統(tǒng)一。從國(guó)家利益與教育利益的關(guān)系來(lái)說(shuō)，鑒于我國(guó)的社會(huì)實(shí)際以及教育地位的低落和發(fā)展方向的迷失所造成的種種弊端，教育決策應(yīng)當(dāng)相對(duì)突出兩極價(jià)值取向中“為教育發(fā)展”這一極，尊重教育自身發(fā)展的內(nèi)在需求，引導(dǎo)個(gè)體發(fā)展他們的主體精神，從而使國(guó)家和教育的共同發(fā)展得到全面自由和諧發(fā)展的個(gè)體的積極支持，為社會(huì)整體進(jìn)步提供原動(dòng)力。從公平與效率的關(guān)系來(lái)說(shuō)，教育活動(dòng)本身不具備經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的增值功能，因而它首先遇到的是教育公平問(wèn)題。作為教育利益的“均衡器”或“顯示器”，教育決策理當(dāng)把“教育公平”這個(gè)具有普遍意義的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)作為首要的價(jià)值追求。

（三）建立教育政策問(wèn)題的預(yù)警機(jī)制和政策議程

從預(yù)警機(jī)制方面來(lái)說(shuō)，一是要疏通渠道，擴(kuò)大信息來(lái)源；二是要設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對(duì)教育政策問(wèn)題始終保持一種“懷疑”與“警覺(jué)”的狀態(tài)，提高政策問(wèn)題認(rèn)定的時(shí)效性和有效性。就政府決策者而言，政府要以積極的姿態(tài)立足現(xiàn)實(shí)、預(yù)測(cè)未來(lái)，及時(shí)洞察潛在的教育政策問(wèn)題。尤其是對(duì)于那些關(guān)涉到社會(huì)主體根本利益的教育政策問(wèn)題，政府要主動(dòng)地、及時(shí)地將其納入議程。就咨詢者而言，他們的教育研究具有專業(yè)角色的專業(yè)邏輯，總體來(lái)說(shuō)是建立在事實(shí)判斷基礎(chǔ)上的價(jià)值判斷。由于對(duì)教育政策問(wèn)題的學(xué)術(shù)敏感和對(duì)教育這個(gè)人類共同利益的普遍關(guān)照，他們對(duì)教育政策問(wèn)題始終保持著高度的警覺(jué)。就執(zhí)行者而言，他們一方面比較了解教育實(shí)際，熟悉各種解決政策問(wèn)題的措施和方法，因而對(duì)教育政策中有關(guān)實(shí)施細(xì)則、實(shí)施措施和實(shí)施方法等方面的內(nèi)容，往往是最重要的、最有資格的被征求意見(jiàn)的對(duì)象；另一方面他們能夠在執(zhí)行政策的過(guò)程中隨時(shí)了解和掌握政策執(zhí)行后的反饋信息，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)新的教育政策問(wèn)題。因此，教育決策過(guò)程應(yīng)該充分發(fā)揮咨詢者和執(zhí)行者在政策問(wèn)題預(yù)警方面的核心作用。

從政策議程方面來(lái)說(shuō)，教育決策要強(qiáng)化咨詢者和執(zhí)行者的政策問(wèn)題納入功能。咨詢者一般來(lái)說(shuō)是為了教育利益而形成的專業(yè)化內(nèi)部角色，集中致力于教育利益表達(dá)目標(biāo)，執(zhí)行者就其政策建議所體現(xiàn)的價(jià)值取向來(lái)看，教育的生存與發(fā)展仍是其最終的利益關(guān)懷，因而我們完全有理由把執(zhí)行者與咨詢者一道歸為學(xué)術(shù)文化的范疇。咨詢者是一種壓力型的咨詢者，他們集中公眾的教育訴求，以研究成果的形式提出教育政策的創(chuàng)議，引起公眾的普遍關(guān)注，從而形成一種壓力來(lái)引起政府的關(guān)切；執(zhí)行者是一種內(nèi)在推進(jìn)型的執(zhí)行者，教育行政機(jī)關(guān)不經(jīng)過(guò)體制外的公眾而是通過(guò)體制內(nèi)部的推動(dòng)，將教育政策議案納入政策議程。這樣，學(xué)術(shù)文化范疇的兩種主體的力量整合，就可以構(gòu)成各種社會(huì)主體相關(guān)教育利益表達(dá)的強(qiáng)有力陣地。

（四）優(yōu)化教育政策議案的裁定規(guī)則

教育決策要進(jìn)一步完善民主集中制，尤其是需要借鑒現(xiàn)代決策科學(xué)的理論與方法，改善和優(yōu)化教育政策議案的裁定規(guī)則。針對(duì)“策略行為”所造成的外部成本和決策成本過(guò)高的缺陷，公共選擇理論設(shè)計(jì)了兩種政策議案的裁定規(guī)則：需求顯示過(guò)程和投否決票。［6］需求顯示過(guò)程的實(shí)質(zhì)是通過(guò)征收個(gè)人某種稅收的辦法來(lái)促使個(gè)人真實(shí)或近似真實(shí)地顯示他對(duì)公共物品的需求，從而確定給投票者帶來(lái)更多好處的方案。需求顯示過(guò)程最大的優(yōu)點(diǎn)就是鼓勵(lì)投票者真實(shí)表達(dá)自己的偏好，從而避免人為增加決策成本，提高決策效率。投否決票就是讓所有投票者提出自己認(rèn)可的政策議案，然后匯總，再隨機(jī)地將這些政策議案排序，讓投票者按從全部政策議案中否決一個(gè)議案的方式進(jìn)行，最后剩下的政策議案當(dāng)選。投否決票特別針對(duì)全體一致的某些缺點(diǎn)加以改進(jìn)，由于投票者既有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愛(ài)好，又有權(quán)力否決自己不喜歡的政策議案，因此投票者提出政策議案時(shí)需積極考慮到他人利益，以避免自己所偏好的政策議案遭受被否決的命運(yùn)，這樣一來(lái)投票者之間的“策略行為”就會(huì)相對(duì)減少，自己的意愿表達(dá)就會(huì)更為真實(shí)。

（五）注重政策預(yù)期分析和政策實(shí)驗(yàn)

教育決策是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中進(jìn)行的，這就決定了教育決策過(guò)程中內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜性，各種不確定的危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)都可能發(fā)生，因而預(yù)期分析是成功進(jìn)行教育決策的重要環(huán)節(jié)。教育決策預(yù)期分析的基本職能就是教育政策分析。教育政策分析是運(yùn)用一定的方法和技術(shù)對(duì)正在制定或已經(jīng)制定的教育政策進(jìn)行思維的過(guò)程，它既包括教育政策的內(nèi)容分析，又包括教育政策的過(guò)程分析；它既要對(duì)決策結(jié)果本身作出解釋，又要對(duì)其普及推廣的可能性作出解釋。教育政策分析一方面可以為制定優(yōu)化的教育政策提供一定的保證，另一方面可以對(duì)政策實(shí)施計(jì)劃和資源配置方案提出建議，以減少政策實(shí)施中的偏差。更重要的是，有時(shí)政府決策者、既得利益集團(tuán)或強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)可能會(huì)利用自身各種有利條件，將其特殊利益或集團(tuán)利益虛飾成教育決策的目標(biāo)，這時(shí)教育政策分析相對(duì)來(lái)說(shuō)可以超脫，能站在較為客觀公正的立場(chǎng)，從有利于實(shí)現(xiàn)共同利益的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)原來(lái)的決策目標(biāo)進(jìn)行重新論證?？梢哉f(shuō)，教育決策預(yù)期分析提供了對(duì)主體利益進(jìn)行重新審視的機(jī)會(huì)，因而具有對(duì)教育政策方案進(jìn)行再度設(shè)計(jì)的可能性。只有借助有組織的預(yù)期分析，才能有效地預(yù)測(cè)危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)，提高教育決策的質(zhì)量。

教育決策預(yù)期分析本身又具有不確定性，因而無(wú)論是教育決策預(yù)期分析的理論還是所由而出的結(jié)論，都必須在政策實(shí)踐中反復(fù)地進(jìn)行調(diào)適和修正；只有通過(guò)教育政策實(shí)驗(yàn)才能真正建立起教育決策的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制。一方面，教育事業(yè)始終處在發(fā)展變化之中，任何新情況、新問(wèn)題都會(huì)不斷涌現(xiàn)，因此要糾正教育決策失誤，控制政策實(shí)施中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)，避免教育政策全面實(shí)施后因各種不確定性所帶來(lái)的巨大代價(jià)，就需要選擇試點(diǎn)深入實(shí)驗(yàn)；另一方面，任何教育決策都包括選擇政策實(shí)施的正確方法和得力措施，這些方法和措施并不是決策者從頭腦中憑空想象出來(lái)的，而是在反復(fù)的政策實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的；尤其是對(duì)全新的教育政策問(wèn)題進(jìn)行決策，更沒(méi)有方法和措施的先例可以遵循，如果不通過(guò)政策實(shí)驗(yàn)來(lái)掌握切實(shí)可行的實(shí)施方法和具體措施，即便是一個(gè)好的教育政策也不會(huì)產(chǎn)生好的政策效果，甚至?xí)?dǎo)致政策失敗。因此，在統(tǒng)一的教育政策出臺(tái)之前，無(wú)論形勢(shì)多么緊迫，政策問(wèn)題多么嚴(yán)重，教育政策的實(shí)施應(yīng)該先從局部做起，選擇試點(diǎn)深入實(shí)驗(yàn)，然后逐步推廣開(kāi)來(lái)。無(wú)論哪一層級(jí)的教育決策一定要先在某些地區(qū)、部門或單位進(jìn)行試驗(yàn)，以便對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行修正和調(diào)適，并從中總結(jié)出切實(shí)可行的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為有效地貫徹落實(shí)教育政策做好充分準(zhǔn)備。各級(jí)政府及其教育行政機(jī)關(guān)要允許和鼓勵(lì)教育政策實(shí)驗(yàn)，并為教育政策實(shí)驗(yàn)提供必要的資金和人員保障。在政策實(shí)驗(yàn)期間，如果決策結(jié)果導(dǎo)致各種利益沖突，要正視矛盾并及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和克服。

［1］ 康寧.論教育決策與制度創(chuàng)新——以99年高校擴(kuò)招政策為案例的研究／／袁振國(guó).中國(guó)教育政策2000.北京：教育科學(xué)出版社，2000：30－31.

［2］ CHARLES O JONES.An Introduction to the Study of Public Policy（3rd ed）.California：Monterney，Brooks／Code Publishing Company，1984.

［3］ 道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效.劉守英，等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1996：64.

［4］ 鄧正來(lái).哈耶克法律哲學(xué)的研究.北京：法律出版社，2002：43－44.

［5］ 伍啟元.公共政策：上冊(cè).香港：香港商務(wù)印書館，1989：256.

［6］ 丹尼斯·繆勒.公共選擇.王誠(chéng)，譯.北京：商務(wù)印書館，1992：70－81.

【責(zé)任編輯：王建平】

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1000－5455（2010）02－0037－05

2009－11－25

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“關(guān)于教育政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究”（05JA880029）

祁型雨（1966—），男，教育學(xué)博士，沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所教授。