開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍探討

劉 毅

（湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院 長沙市 410007）

1 防治責(zé)任范圍內(nèi)涵和意義

水土流失防治責(zé)任范圍（以下簡稱防治責(zé)任范圍）是指依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，開發(fā)建設(shè)單位或個(gè)人（以下簡稱建設(shè)單位）對(duì)其開發(fā)建設(shè)行為可能造成水土流失必須采取有效措施進(jìn)行預(yù)防和治理措施的范圍，也即承擔(dān)水土流失防治義務(wù)與責(zé)任的范圍?？茖W(xué)界定防治責(zé)任范圍是合理確定建設(shè)單位水土流失防治義務(wù)的基本前提，也是水行政主管部門對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)督檢查和驗(yàn)收范圍的基礎(chǔ)。建設(shè)單位必須負(fù)責(zé)預(yù)防和治理該范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的水土流失危害或影響，如果因防治不當(dāng)造成水土流失危害或影響，就要負(fù)責(zé)由此而引發(fā)的處理費(fèi)用，賠償對(duì)周邊居民和環(huán)境造成的損失，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

水土流失防治責(zé)任范圍，主要有三個(gè)方面的內(nèi)涵：

（1）確定了空間范圍。在此范圍內(nèi)的水土流失，不管是否由開發(fā)建設(shè)行為造成，項(xiàng)目建設(shè)單位均需對(duì)其進(jìn)行治理并達(dá)到水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的治理要求或當(dāng)?shù)氐闹卫硪?guī)劃；在此范圍內(nèi)，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)地形、地貌、地質(zhì)條件和施工擾動(dòng)方式，有針對(duì)性地設(shè)置預(yù)防及治理措施，避免或減輕可能造成的水土流失災(zāi)害或影響。

（2）明確了時(shí)間期限。因防治責(zé)任與土地利用權(quán)屬直接相關(guān)，在永久征地范圍內(nèi)建設(shè)單位具有土地使用權(quán)，毫無疑問要承擔(dān)全過程的水土流失防治義務(wù)；通過水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收前，臨時(shí)占地范圍內(nèi)的水土流失防治義務(wù)也歸建設(shè)單位或個(gè)人。

（3）明確了責(zé)任主體。在生產(chǎn)建設(shè)期間，責(zé)任主體為建設(shè)單位。當(dāng)主體工程完工、臨時(shí)占地歸還地方時(shí)，需在土地交還前完成水土流失防治義務(wù)并經(jīng)水行政主管部門驗(yàn)收后將防治責(zé)任歸還土地使用權(quán)的接收者，即通過水土保持驗(yàn)收后建設(shè)單位或運(yùn)行管理單位的水土流失防治責(zé)任范圍僅為項(xiàng)目的永久占地范圍。

2 防治責(zé)任范圍的劃分

開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失防治責(zé)任范圍，應(yīng)通過現(xiàn)場查勘和調(diào)查研究，可與建設(shè)單位、主體設(shè)計(jì)單位以及項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)協(xié)商后確定。水土流失防治責(zé)任范圍包括項(xiàng)目建設(shè)區(qū)和直接影響區(qū)。其中，項(xiàng)目建設(shè)區(qū)是指開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的征地范圍、租地范圍和土地使用管轄范圍。直接影響區(qū)，是指項(xiàng)目建設(shè)區(qū)以外，由于開發(fā)建設(shè)活動(dòng)而可能造成水土流失及其直接危害的范圍。

（1）項(xiàng)目建設(shè)區(qū)。主要指生產(chǎn)建設(shè)擾動(dòng)的區(qū)域，它包括開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的征、占地范圍、用地范圍及其管理范圍。項(xiàng)目建設(shè)區(qū)一般包括主體工程用地范圍、取土（料）場、棄土（渣）場、配套工程、施工生產(chǎn)生活區(qū)、施工道路及臨建工程等直接建設(shè)施工擾動(dòng)地表的區(qū)域。建設(shè)單位管轄的如永久征地、臨時(shí)占地、租賃土地等建設(shè)征占地面積均屬于項(xiàng)目建設(shè)區(qū)。

（2）直接影響區(qū)。指在項(xiàng)目建設(shè)區(qū)以外，其擾動(dòng)土地的范圍可能越出項(xiàng)目建設(shè)區(qū)（征占地界）并造成水土流失及其危害的區(qū)域。直接影響區(qū)一般包括不穩(wěn)定邊坡的周邊、排水溝尾段至河溝的順接區(qū)、再塑地形與周邊立地條件的銜接區(qū)、工程導(dǎo)致侵蝕外營力發(fā)生變化的區(qū)域等。直接影響區(qū)越大，說明主體工程設(shè)計(jì)的合理性越差。

3 防治責(zé)任范圍的特征與界定

3.1 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的防治責(zé)任范圍具有相對(duì)性和可塑性的特征

根據(jù)“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理”的原則，防治責(zé)任范圍與工程占地和擾動(dòng)范圍直接相關(guān)，在現(xiàn)有技術(shù)水平下，亦與工程規(guī)模、防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和施工工藝等有關(guān)。防治責(zé)任范圍相對(duì)固定，即為責(zé)任范圍相對(duì)固定、責(zé)任期間相對(duì)明確，在該范圍發(fā)生地水土流失，須由建設(shè)單位負(fù)責(zé)預(yù)防和治理，其是水土保持監(jiān)督檢查和專項(xiàng)驗(yàn)收的范圍，超出該范圍和期間的水土流失，一般不由建設(shè)單位負(fù)責(zé)治理，也不作為水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收的范圍。

在實(shí)踐中，工程所處的階段不同，防治責(zé)任范圍也不同。在可研設(shè)計(jì)階段，根據(jù)設(shè)計(jì)資料合理界定水土流失防治責(zé)任范圍，供建設(shè)單位報(bào)請(qǐng)水土保持方案批復(fù)時(shí)采用；在施工階段，由于地質(zhì)條件、材料質(zhì)量和施工組織的變化，施工過程中工程變更廣泛存在，征占地范圍可能增大，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際的擾動(dòng)范圍與方案確定并批準(zhǔn)的防治責(zé)任范圍不同，對(duì)沒有擾動(dòng)的，在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上參照水土保持監(jiān)測成果可以從驗(yàn)收范圍中去除。在投產(chǎn)使用后，隨著臨時(shí)用地的歸還而使防治責(zé)任范圍變小，僅對(duì)永久占地范圍內(nèi)的水土流失防治和水土資源保護(hù)承擔(dān)責(zé)任。

3.2 防治責(zé)任范圍的界定

開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的防治責(zé)任范圍，應(yīng)以主體工程可研報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告施工布置和移民占地設(shè)計(jì)為依據(jù)，通過現(xiàn)場查勘和調(diào)查研究，經(jīng)與所在地縣級(jí)的水行政主管部門協(xié)商后確定，包括項(xiàng)目建設(shè)區(qū)和直接影響區(qū)兩部分。防治責(zé)任范圍應(yīng)按行政區(qū)域、分項(xiàng)工程統(tǒng)計(jì)說明占地面積、占地類型和性質(zhì)。

（1）項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的確定。項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的范圍，主要指在開挖、回填、剝離、堆放渣料，對(duì)施工場地、施工生活區(qū)等直接擾動(dòng)地表、增加水土流失的區(qū)域。在工程可行性研究階段，在現(xiàn)場對(duì)照工程設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行實(shí)地復(fù)核后，根據(jù)工程布局稽核圖紙量測得出。主要包括以下內(nèi)容：永久建筑物占地；施工臨時(shí)生產(chǎn)、生活設(shè)施占地；施工道路（公路、便道等）占地；料場（土、石、砂粒骨料等）占地；棄渣（土、石、灰、渣等）場占地；水庫正常蓄水位以下的淹沒面積（但應(yīng)注明，上述各項(xiàng)占用的庫區(qū)淹沒面積，在合計(jì)時(shí)扣除，不能重復(fù)）；改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目（如大壩加高加固、公路擴(kuò)寬等）中所涉及的原有工程的占地和土地管轄范圍，但應(yīng)扣除各項(xiàng)重復(fù)計(jì)算的占用面積；移民安置區(qū)和專項(xiàng)設(shè)施遷建區(qū)，如果這兩區(qū)域的水土流失防治責(zé)任范圍沒有轉(zhuǎn)移成功或被認(rèn)可，應(yīng)由建設(shè)單位設(shè)置相應(yīng)的防治措施，并納入項(xiàng)目建設(shè)區(qū)。

確定項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的范圍，應(yīng)注意兩個(gè)問題。其一是做到不重不漏，關(guān)鍵在于對(duì)生產(chǎn)工藝及施工組織設(shè)計(jì)的理解，對(duì)各個(gè)施工區(qū)域及材料來源的分析；如果施工組織設(shè)計(jì)做的不夠詳細(xì)，生產(chǎn)工藝描述不夠清楚，施工便道、堆料場、拌和場、設(shè)備組裝場地等位置及占地情況不夠明確，確定建設(shè)項(xiàng)目區(qū)時(shí)容易產(chǎn)生遺漏或重復(fù)。其二要定量描述項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的范圍，關(guān)鍵在于對(duì)各分區(qū)或標(biāo)段的土石方平衡及流向的了解，以及對(duì)取土場、棄渣場等配套工程勘測深度。如果勘測深度不夠，比如只確定了取砂、石、土料場及棄渣（灰）場的位置，而沒有明確容量和占地面積等，項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的量化就較困難。再者，移民拆遷安置區(qū)與主體設(shè)計(jì)不同步，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的范圍難以量化，給監(jiān)督檢查和水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收帶來相當(dāng)?shù)碾y度。

（2）直接影響區(qū)的界定。直接影響區(qū)與項(xiàng)目建設(shè)區(qū)相伴存在，是在施工生產(chǎn)活動(dòng)中可能發(fā)生擾動(dòng)，在監(jiān)督檢查和專項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)需要逐項(xiàng)檢查確認(rèn)的范圍，如果施工生產(chǎn)活動(dòng)導(dǎo)致直接影響區(qū)增加了水土流失，在水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收前就必須對(duì)其進(jìn)行處理。但因其不確定性，在施工過程中無法排除對(duì)該范圍的擾動(dòng)，故需在前期階段事先明確這個(gè)可能影響的范圍，為水土保持監(jiān)督執(zhí)法和專項(xiàng)驗(yàn)收提供參考。

確定直接影響區(qū)時(shí)，須根據(jù)相應(yīng)的方法，科學(xué)的進(jìn)行預(yù)測。如果將直接影響區(qū)界定得過大，可能加重建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn)；如果界定得過小，則減輕了建設(shè)單位的防治責(zé)任。為更好地確定建設(shè)單位的權(quán)責(zé)及水行政主管部門監(jiān)督檢查的范圍，根據(jù)施工生產(chǎn)可能對(duì)周邊環(huán)境造成的影響，按最不利的情況進(jìn)行估計(jì)。

4 防治責(zé)任的轉(zhuǎn)移問題

建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)前進(jìn)行保護(hù)資源和環(huán)境的措施設(shè)計(jì)，并在施工生產(chǎn)中付諸實(shí)施，不得將水土流失防治義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給其他人或社會(huì)。但在實(shí)踐中，拆遷安置、專項(xiàng)工程遷建、砂石土料的購買等區(qū)域的水土流失的增加和危害盡管是由開發(fā)建設(shè)行為直接造成，但這些區(qū)域的土地利用權(quán)屬不歸建設(shè)單位所有，同時(shí)，由于前期工作進(jìn)展與主體工程的不一致，在工程可行性研究階段甚至不能確定其占地方式及范圍，在水土保持方案中也無法確定其范圍，更無法確定防治措施的數(shù)量，有必要依據(jù)一定的程序?qū)ζ浞乐呜?zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移。如：對(duì)占地范圍較大的，可按新建項(xiàng)目單獨(dú)處理，將防治責(zé)任轉(zhuǎn)移至新的責(zé)任主體，由其按基建程序另行報(bào)批水土保持方案，原建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任；當(dāng)防治責(zé)任轉(zhuǎn)移成功或被認(rèn)可時(shí)，應(yīng)將其列入直接影響區(qū)。防治責(zé)任范圍轉(zhuǎn)移主要有以下幾種情況。

（1）施工生產(chǎn)材料的防治責(zé)任轉(zhuǎn)移。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)的分工愈來愈細(xì)，相繼出現(xiàn)了專業(yè)的取土、挖砂及采石料場、混凝土預(yù)制件廠等材料生產(chǎn)基地、渣土回收處理場，為生產(chǎn)建設(shè)帶來了極大的方便，不可避免地引發(fā)了防治責(zé)任的轉(zhuǎn)移。建設(shè)單位在購買這些材料時(shí)，應(yīng)要求對(duì)方具有經(jīng)營許可資格并明確水土流失防治的責(zé)任與費(fèi)用，將水土流失防治責(zé)任轉(zhuǎn)移給這些生產(chǎn)商。當(dāng)所購的材料或所廢的渣土占供應(yīng)或接受單位處置總量的主要部分（大于一半）時(shí)，應(yīng)視為專門為工程而建的渣料場，按承包或委托關(guān)系看待，承包商是受建設(shè)單位的委托來實(shí)施水土流失的防治義務(wù),防治責(zé)任主體仍是建設(shè)單位。當(dāng)外購材料或外賣棄方不占主要部分時(shí)，建設(shè)單位和承包商同時(shí)承擔(dān)連帶責(zé)任。

（2）拆遷安置區(qū)。在工程生產(chǎn)建設(shè)過程中需征用大量的土地，搬遷的移民需要安置。安置數(shù)量較少的可就近分散安置，數(shù)量較大的專門設(shè)置移民安置區(qū)。按現(xiàn)行的做法，城鎮(zhèn)移民一般采用貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法，直接購買商品房而不需要安置，無需考慮水土流失的防治責(zé)任；農(nóng)村安置的一般交由政府統(tǒng)一集中安排生產(chǎn)和生活，此時(shí)應(yīng)明確水土流失防治責(zé)任、規(guī)劃防治措施并留足水土流失防治費(fèi)用，當(dāng)分散安置時(shí)，一般就近安置，需提出水土流失防治要求，并作為直接影響區(qū)留待實(shí)施時(shí)進(jìn)一步落實(shí)。

（3）專項(xiàng)設(shè)施遷建區(qū)。專項(xiàng)設(shè)施遷建相當(dāng)于一個(gè)小型的建設(shè)項(xiàng)目，施工進(jìn)度較主體工程早，因涉及技術(shù)更新或特殊要求，一般要求承擔(dān)施工建設(shè)的單位具有專門的資質(zhì)，可以按小型工程另行報(bào)批水土保持方案，在主體工程水土保持方案中予以明確并列入直接影響區(qū)，納入項(xiàng)目建設(shè)區(qū)統(tǒng)一進(jìn)行水土流失防治。

（4）防治責(zé)任不明確或不易確定的區(qū)域。在煤礦建設(shè)工程的采空區(qū)，隨著煤層埋深的不同，地面塌陷的深度和時(shí)間也不同，可能增加的水土流失也不確定，地下水位變化對(duì)植物產(chǎn)生的影響也難以確定，在工程可行性研究階段定量確定水土流失防治責(zé)任范圍較為困難，尤其是當(dāng)幾個(gè)煤礦項(xiàng)目的井巷工程較為密集時(shí)，防治責(zé)任范圍中的直接影響區(qū)難以界定，此時(shí)可由水行政主管部門組織對(duì)公共環(huán)境的水土流失進(jìn)行防治，其費(fèi)用由幾個(gè)相關(guān)工程項(xiàng)目按一定比例來分解，建設(shè)單位對(duì)防治責(zé)任范圍內(nèi)的水土流失無力治理的，應(yīng)當(dāng)繳納水土流失防治費(fèi)，由水行政主管部門組織實(shí)施。