臺北港環(huán)境影響評估與水下文物保護
——兼論海峽兩岸合作的展望

邱文彥

臺北港環(huán)境影響評估與水下文物保護
——兼論海峽兩岸合作的展望

邱文彥*

人類長久以來已能在水面航行與捕魚,許多水下的文化遺存深度關連了一個族群或地域的文化特征,并蘊藏了人類高度的智慧,應該獲得適當?shù)谋Ｗo。尤其,聯(lián)合國教科文組織《水下文化遺產(chǎn)保護公約》于2009年1月2日正式生效后,水下文物的保護應予高度重視并妥善規(guī)劃良善長效的機制。臺灣自1994年12月30日通過《環(huán)境影響評估法》,實施至今已有十五年經(jīng)驗,但對于文化部分的探討、調(diào)查和評估相較有限;水下文化資產(chǎn)部分更顯不足。本論文以臺北港為實例,敘論臺灣環(huán)境保護署在環(huán)評過程中,如何將水下文化資產(chǎn)保護的議題納入考慮,如何促使相關當局采取具體的調(diào)查、協(xié)商和整合措施。本案堪稱臺灣制定水下文化資產(chǎn)保護專法前,通過環(huán)評體制,要求開發(fā)者保護水下文化資產(chǎn)的重要里程碑和典范。另鑒于水下文化資產(chǎn)為人類之共同資產(chǎn),本論文亦提出未來兩岸合作之展望與建議。

水下文化資產(chǎn) 環(huán)境影響評估 環(huán)境保護署 臺灣 臺北港

一、前 言

“文化”是人類共同的遺產(chǎn)。它存在眾多的定義,如文化涉及:(1)對于優(yōu)良藝術和人文科學的高雅品味,即為眾所周知的高雅文化;(2)整合人類對于抽象思維和社會學習能力的知識、信仰和行為;(3)某機構、組織或群體中一系列共享的態(tài)度、價值、目標及實踐而形成的特性。在二十世紀,“文化”以一種重要和統(tǒng)一的人類學概念形式在美國出現(xiàn),此處它最常用的意義常涉及人類對于分類和抽象行為的文字化以及通過文字化的抽象社會實踐進行溝通的普通能力。①維基百科,文化,下載于http://en.wikipedia.org/wiki/Culture,2010年8月25日。換言之,文化包括不同的概念、價值和(或)一個人、一個集體、一個社會或一個國家

陳國棟(2007年)也持類似看法,正如其文章中所言,文化被認為是人類生活內(nèi)容的總集成或這個總集成的一部分,它包括工作與休閑、物質(zhì)與精神、也包括當下的存在與歷史的記憶。他進一步提及“海洋文化”,認為是人類與海洋互動所產(chǎn)生的生活內(nèi)容。因此,在此背景下海洋文化可研究的主題甚廣,并可被區(qū)分為七大范疇:(1)漁場與漁業(yè),(2)船舶與運輸,(3)海洋運輸與移民,(4)海岸管理與治理,(5)海盜與走私,(6)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng),(7)海洋人文與藝術活動。由于海洋文化代表了人與?；拥娜?所以他的范圍和內(nèi)容極為多元和豐富。①陳國棟:《海洋文化研究的多元特色》,載于《海洋文化學刊》2007年第3卷,第11～18頁。另參見http://ntouioc.ntou.edu.tw/webfm_send/50,2010年8月20日。

由于頻繁的環(huán)境變化、歷史變遷和(或)災難性事件,一部分重要的文化被覆沒于海洋之中。正如聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)制定的《保護水下文化遺產(chǎn)公約》(Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage;以下簡稱《公約》)所言,水下文化遺產(chǎn)(underwater cultural heritage;以下簡稱UCH)被認為是人類文化遺產(chǎn)的重要組成部分,并且是某群體和國家以及他們之間相互關系的歷史中極為重要的因素,UCH也常被作為鏈接人類智慧、歷史和自然環(huán)境的“時空膠囊”?！豆s》強調(diào)了UCH保護和保存的重要性,并要求各國承擔此種義務。此外,《公約》表明各國、國際組織、科研機構、專業(yè)組織、考古學家、潛水員以及其他利益相關方和普通公眾之間的合作對于UCH的保護十分重要。它也呼吁在國際、區(qū)域和國家層次采取有效措施對UCH實施就地保護,如果必要也可為科研或保護目的對之進行發(fā)掘和精心復原。②UNESCO,Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,at http:// unesdoc.unesco.org/images/0012/001260/126065e.pdf,25 August 2010.由于《公約》于2009年1月2日正式實施,UCH的保護應優(yōu)先提上國家文化的議事日程。

二、臺灣文化事務概況

1981年11月11日臺灣成立了“文化建設委員會”(Council for Cultural Affairs;以下簡稱CCA)作為文化設施規(guī)劃和監(jiān)督的最高主管機構。CCA在文化促進和保護的政策制定、規(guī)劃以及貫徹實施方面扮演了關鍵的角色。CCA的施政主軸因主任委員的背景和興趣而不同,①Council for Cultural Affairs,Administrative Organization,at http://www.cca.gov.tw/about.do?method=list&id=2,4 September,2010.如依據(jù)該會2010年度施政目標與重點,系以“扶植藝文產(chǎn)業(yè),形塑文創(chuàng)品牌”、“活化文化資產(chǎn)、厚植觀光資源”、“檢討各種法規(guī)之適用性,推動組織再造,充實文化設施”等多項關鍵策略目標,強化臺灣的文化建設。CCA將于2012年并入新成立的“文化部”,這是當今臺灣文化主管機構的要務之一。②Council for Cultural Affairs,2010 Policy Goals and Objectives,at http://www.cca.gov. tw/ccaImages/adminstration/0/99target.pdf,20 June 2010.

過去數(shù)十年,CCA比較關注于各地文化設施的硬件建設和表演活動而非法令機制改進和基礎研究調(diào)查,例如“大臺北新劇院興建計劃”“高雄海洋文化及流行音樂中心計劃”“衛(wèi)武營藝術文化中心興建計劃”等顯例。主要原因是許多現(xiàn)存的博物館和藝術中心使用率低以至于被譏諷為“蚊子中心”——那里沒有人只有蚊子。依據(jù)CCA2009年工作報告,有關文物保護部分仍屬有限。如“文化資產(chǎn)保存與觀光-2009國際博物館日系列活動”“文化資產(chǎn)保存科學講座”。至于水下文化部分,該會于2009年也僅辦理過“水下考古科學儀器調(diào)查及分析人才培訓課程”、“水下考古特展-水下文化資產(chǎn)國際交流座談會”等少數(shù)活動,③Council for Cultural Affairs,Performance Report of 2009,at http://www.cca.gov.tw/ ccaImages/result/1222766685264/20100308.pdf,20 June 2010.據(jù)信是因預算經(jīng)費缺乏及對于UCH的政策關注不夠所致。

有關文化資產(chǎn)的保護法制部分,臺灣系以“文化資產(chǎn)保存法”(Cultural Heritage Preservation Act:以下簡稱CHPA)為主要依據(jù);④Council for Cultural Affairs,Cultural Heritage Preservation Act,at http://law.moj.gov. tw/Eng/Law Class/LawContent.aspx?PCODE=H0170001,5 September 2010.對于UCH部分尚未單獨立法,過去也未予高度重視。然而,UCH的概念已經(jīng)逐步植根于現(xiàn)存的法律和實施細則之中。例如,最近CCA所修訂了“文化資產(chǎn)保存法施行細則”第3條條文,并于2010年6月15日發(fā)布實施。該修訂的施行細則將自然遺物的范圍擴大至古生物化石,包含近些年發(fā)現(xiàn)于臺灣海峽海床上的UCH。第3條所定遺物、遺跡及其所定著之空間,包括陸地及水下。⑤文建會:《〈文化資產(chǎn)保護法實施細則〉第3條的修訂》,下載于http://www.hach.gov.tw/hach/frontsite/expservice/expServiceDetail Action.do?method= do View NewsDetail&contentId=4300&isAdd HitRate=true&relationPk=4300&tableName= content&iscancel=true&siteId=101,2010年6月20日。

基于CHPA第11條,CCA于2006年組建了文化資產(chǎn)總管理處籌備處(the Headquarters Administration of Cultural Heritage:以下簡稱HACH)主管文化遺產(chǎn)相關事務。⑥文建會編:《文化遺產(chǎn)》,下載于http://www.cca.gov.tw/business.do?method=list&id =2,2010年8月20日。此后,HACH便積極從事UCH的相關事務。例如,從2006年9月1日開始,HACH委托“中央研究院”(以下簡稱“中研院”)和高雄“中山大學”進行為期三年的“馬公商港疑似古沉船勘探開發(fā)及水下文化遺產(chǎn)保護與保存研究人員培訓項目”。自2007年開始,該項目在澎湖海域也實施了水下考古勘測。①臧振華、劉金源:《臺灣水下考古學的啟動:近年來澎湖海域水下考古調(diào)查》,下載于http://140.121.175.164/Registration/tosmpart/%E6%91%98%E8%A6%81_%E8% 87%A7%E6%8C%AF%E8%8F%AF.doc,2010年8月24日。這是在臺灣海峽針對UCH實施的首次研究和調(diào)查,亦為試點項目。該項目采用了諸如多束聲納和磁強計等系列手段和科技。2008年,出版了《海洋臺灣新視界——臺法合作水下文化資產(chǎn)調(diào)查及人才培訓成果專輯》②文建會文化資產(chǎn)總管理處籌備處編:《海洋臺灣新視界——臺法合作水下文化資產(chǎn)調(diào)查及人才培訓成果專輯》,2008年。和《海洋臺灣新視界——澎湖馬公商港疑似沉船遺址調(diào)查評估報告》③文建會文化資產(chǎn)總管理處籌備處編:《海洋臺灣新視界——澎湖馬公商港疑似沉船遺址調(diào)查評估報告》,2008年。等兩本書籍。在臺北縣十三行博物館主辦了關于水下考古的國際研討會。經(jīng)HACH委托,“中研院”于2009年6月發(fā)表了名為《臺灣海岸水域2水下文化遺產(chǎn)的歷史性研究》的終期報告。前述這些都證明了臺灣處于UCH現(xiàn)場勘測研究的開展階段。很明顯,在人力、經(jīng)費、計劃項目及其實施成果方面仍屬有限,因此,在UCH的保護上還需要更多的努力。

三、臺北港環(huán)境影響評估的相關作業(yè)

臺灣于1994年12月30日頒布了“環(huán)境影響評估法”(以下簡稱“環(huán)評法”)。該法意在阻止和減緩開發(fā)活動中對環(huán)境的負面影響,以實現(xiàn)環(huán)境保護目的。依據(jù)“環(huán)評法”第4條第1項第2款的規(guī)定,“環(huán)境影響評估系指開發(fā)行為或政府政策對環(huán)境包括生活環(huán)境、自然環(huán)境、社會環(huán)境及經(jīng)濟、文化、生態(tài)等可能影響之程度及范圍,事前以科學、客觀、綜合之調(diào)查、預測、分析及評定,提出環(huán)境管理計劃,并公開說明及審查?！北痉ㄟ€規(guī)定,環(huán)評工作程序包括諸如環(huán)評第一、二階段、復核以及后續(xù)評估等。各層級的主管部門都應建立環(huán)評核查委員會和必要的特別工作組以核查與環(huán)評相關的報告。④“環(huán)境影響評估法”,下載于http://law.moj.gov.tw/Eng/LawClass/Law All.aspx? PCode=O0090001,2010年8月17日。很清楚,環(huán)評的范圍包括對于文化和文化遺產(chǎn)的影響。

雖然“環(huán)評法”在臺灣已經(jīng)實施近二十年,對于文化部分的探討、調(diào)查和評估相較有限,UCH部分更顯不足。例如,有證據(jù)表明在臺灣古代有三個主要貿(mào)易樞紐,即“一府(臺南府)、二鹿(今彰化縣鹿港鎮(zhèn))、三艋舺(今臺北市萬華區(qū))”,①A Bird’s Eye View of Wanhua-The Long History of the Monga Bowl,at http://61.57. 40.108/OCAC/web/News/upt News.aspx?Item0=2&c0=23&p0=4508,17 August 2010.據(jù)信其周邊應有不少沉船或海洋文化遺址。位于臺灣東南部的臺南市和臺南縣,該市在十七世紀荷蘭殖民時代曾是首府。荷蘭人在現(xiàn)今的臺南市安平區(qū)建造了城堡——熱蘭遮城,那里現(xiàn)在是個著名的旅游區(qū)。附近區(qū)域是古老的臺江內(nèi)海,該海域中大部分區(qū)域在短時間內(nèi)受到了數(shù)次嚴重的泥石流以及城市發(fā)展的損害。鹿港是位于臺灣中部彰化縣的港口,也是著名的歷史海港。然而,目前沿岸卻已填埋為“彰濱工業(yè)區(qū)”。此外,艋胛是現(xiàn)今臺北市萬華區(qū)的舊名,它源于本地原住民對獨木舟的稱呼。不幸的是,在這些區(qū)域潮間帶的開墾以及沿岸項目的開發(fā)都缺乏對UCH的調(diào)查。因此,在當前環(huán)評程序中對UCH的保護工作被忽視了。就此點而言,臺北港UCH調(diào)查工作的開展在臺灣環(huán)評工作中具有里程碑式的重要意義。

(一)臺北港開發(fā)過程與環(huán)評

臺北港位于臺灣北部(參見圖1)。處于淡水河出?？谖髂喜?范圍延展至林口鄉(xiāng)沿岸,面朝臺灣海峽,背靠觀音山。東距基隆港34海里,南距臺中港87海里,西距大陸福州134海里。因此,臺北港適于成為臺灣北部海上旅行和跨海峽直航的港口。②About Port of Taipei,Location,at http://www.tpport.gov.tw/tpport/EnRedirect Forward.do,17 August 2010.

淡水港于1993年開始進行第一期工程,于1998年底完工。1995年,臺灣推動實施附屬于海事中心的項目——亞太區(qū)域營運中心,并確定該港作為基隆港的后備港。在2004年,“交通部”宣布并指定淡水港作為基隆港的附屬港。1999年,“行政院”(相當于內(nèi)閣)批準并實施“淡水港綜合規(guī)劃及未來發(fā)展計劃”,以及第二期工程的第一個五年計劃(1996—2001),并將淡水港改名為臺北港。2002年,該工程的第二個五年計劃(2002—2006)被批準并予以實施。經(jīng)全面的檢討和修訂之后,該工程第三個五年計劃(2007—2011)將于2011年完成。臺北港第三期工程(2012—2021)以及長期發(fā)展規(guī)劃(2022年之后)將被充分的討論并依據(jù)未來海事發(fā)展的需要以及私人投資的意愿來制定。③《關于臺北港:臺北港的歷史》,下載于http://www.tpport.gov.tw/tpport/En Redirect-Forward.do,2010年8月17日。依據(jù)該計劃,臺北港的所占陸地面積為1038公頃,水域面積2064公頃,總計3102公頃。④《關于臺北港:全面規(guī)劃及未來發(fā)展計劃》,下載于http://www.tpport.gov.tw/tpport/ EnRedirectForward.do,2010年8月17日。(圖2為臺北港的鳥瞰圖)

依據(jù)“環(huán)評法”,基隆港向負責環(huán)境管理的主管機構以及負責臺灣環(huán)評的中央主管機關——臺灣“環(huán)境保護署”(以下簡稱EPA)——遞交了臺北港第二期工程環(huán)評報告,以評估港口建設的影響。經(jīng)縝密的評估之后,EPA于1997年3月8日批準并公布了環(huán)評結論。應“行政院”要求,建設計劃應每五年進行一次評估及修改。此外,該港口已將修訂的《臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書》(2007—2011)提交EPA,EPA批準并于2005年3月11日公告了審查結論。

由于該港口的南外廓防波堤至遠期南外堤間之水域為以往漁民捕撈“鰻苗”之重要漁場,此開發(fā)項目可能阻礙魚類為成長的目的洄游至淡水河口。另外,在過去的數(shù)十年中,該新港口的南部海岸已經(jīng)受到嚴重的侵蝕,北部沿岸存在沉降問題。因此,在臺北港的建設開發(fā)與保護之間存在一個日益突出的平衡問題。此外,淡水河口地帶是臺灣的一個具有重要歷史意義的地域。此處文化遺址多而豐富,如十三行遺址①維基百科,《十三行文化遺址》,下載于http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E5%8D% 81%E4%B8%89%E8%A1%8C%E9%81%BA%E5%9D%80,2010年9月4日。和下罟坑文化遺址②《臺灣百科:下罟坑文化遺址》,下載于http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID =15101,2010年9月4日。,基隆港務局于所提環(huán)評書件中亦清楚指出該區(qū)域陸上文化資產(chǎn)豐碩。最近數(shù)年當?shù)貓蠹堅鴱V泛報導,居住當?shù)匾晃画h(huán)保人士張新福先生在附近海岸撿拾到相當多的珍貴文物,③《專家確認在林口鄉(xiāng)存在史前文化遺址》,載于《中國時報》1997年10月18日;《充分證據(jù)表明在林口鄉(xiāng)和巴里沿岸存在文化遺址》,載于《聯(lián)合報》2000年7月7日;《陸地沉降及臺北港南外廓防波堤建設可能破壞史前文化遺址》,載于《臺灣時報》2001年8月9日;《宋文薰確認張新福搜集的文物與長濱文化遺址文物具有相同的制作方式》,載于《臺灣時報》2001年8月9日;《環(huán)保人士阿福是一名化石專家》,載于《中國時報》2006年7月20日。故而推測該侵蝕性海域中可能也蘊藏著豐富的文化遺產(chǎn)。張先生也引述其父于二次大戰(zhàn)期間,曾目睹日本船艦飛機沉沒該海域。④張新福個人專訪,2009年5月7日。目前,僅完成第一期工程,第二期正進行建設中,大部分范圍均尚未開發(fā),還有機會對UCH進行調(diào)查、研究和搶救。在基隆港務局所提環(huán)境影響說明書中也載明“遺址主管單位或?qū)W者專家仍認為有必要辦理現(xiàn)場履勘,本局將配合主動辦理現(xiàn)勘相關作業(yè)?！庇需b于文物和文化遺址具有高度的重要性,經(jīng)作者建議,“環(huán)境保護署”遂著手啟動于環(huán)評作業(yè)中首度要求進行UCH保護工作。

(二)臺北港水下考古座談會

2009年5月7日上午,“環(huán)境保護署”于基隆港務局臺北港分局(TPBB)召開“臺北港興建工程整體規(guī)劃環(huán)境影響評估及水下考古座談會”。除了對鰻苗實施保護外,還就水下考古議題進行探討,以預先了解該區(qū)域文化遺址初步分布狀況,并邀請專家學者提供水下考古探測技術之建議,希望透過各方意見,供該局后續(xù)開發(fā)的參考,并作為“環(huán)境保護署”未來進行環(huán)評時兼顧UCH保護的重要參據(jù)。此次會議由作者主持并獲致相關結論如下:(1)依目前相關數(shù)據(jù)顯示,本區(qū)域之UCH部分,有進行調(diào)查之必要,建議可在港區(qū)內(nèi)先進行;(2)臺北港之文化資產(chǎn)部分,應有配套作法,可朝向營造生態(tài)港、文化港的概念來規(guī)劃。為更好的實現(xiàn)對UCH的保護,“環(huán)境保護署”要求于2009年6月20日前針對文化遺址提出環(huán)境調(diào)查報告送署審查。①“環(huán)境保護署”:《2009年5月7日臺北港環(huán)評及水下考古圓桌會議記錄》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年5月19日第0980043333號。

(三)臺北港第二期工程通盤檢討計劃的環(huán)評審議

2009年9月8日“環(huán)境保護署”對臺北港提交的《臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書》組織了首次專案小組審查會議,會議由作者主持。在項目小組審查會中,有關UCH保護部分,決議要求開發(fā)單位依下列事項補充、修正后,于2009年11月30日前再送專案小組審查:(1)港區(qū)及施工范圍有豐富之文化資產(chǎn),開發(fā)單位應委托專業(yè)團隊就施工優(yōu)先性,分期分區(qū)進行水下文化資產(chǎn)調(diào)查; (2)本案部分施工區(qū)與下罟坑遺址范圍重迭,應提出因應對策送臺北縣政府審查;(3)親水區(qū)規(guī)劃與發(fā)現(xiàn)文物之保存、展示計劃建議考慮與臺北縣立十三行博物館合作;(4)未來填海范圍與發(fā)展需求,建議依文化資產(chǎn)調(diào)查(特別為UCH調(diào)查)結果做必要之調(diào)整。另外,為強化法令依據(jù),該次會議引述“環(huán)評法”第18條第3項:“主管機關發(fā)現(xiàn)對環(huán)境造成不良影響時,應命開發(fā)單位限時提出因應對策,于經(jīng)主管機關核準后,切實執(zhí)行?！雹凇碍h(huán)境保護署”:《〈臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書〉首次審查小組會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2009年9月23日第0980086103號。此舉使得如在周邊區(qū)域發(fā)現(xiàn)有文化遺址存在的證據(jù),則為“環(huán)境保護署”要求在港區(qū)進行UCH調(diào)查預留了法源和伏筆。

2009年12月30日環(huán)保署繼續(xù)就《臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書》進行第二次專案小組審議,有關UCH保護部分,決議請開發(fā)單位依照下列事項補充、修正后,送項目小組審查。對TPBB的指示如下:(1)下罟坑遺址與本地區(qū)海岸變遷相關,該遺址遺物已擴散至南外廓防波堤,①“環(huán)境保護署”:《〈臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書〉第二次審查小組會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年1月19日第0990007010號。基于保護本地區(qū)之UCH有其必要性,“交通部”基隆港務局應再加強調(diào)查,并優(yōu)先于港區(qū)范圍進行全面調(diào)查。(2)親水游憩區(qū)之護岸形式、定線應避免影響文化遺址,堤岸設計應結合視覺、親水、安全等功能。然而,由于TPBB對于水下文物調(diào)查一無經(jīng)驗、二無意愿、三在短期間內(nèi)也經(jīng)費無著,為了協(xié)協(xié)調(diào)相關作業(yè)和經(jīng)費問題,該次審查會議另決議:“就臺北港區(qū)、親水游憩區(qū)文化資產(chǎn)保護工作之執(zhí)行及經(jīng)費運用,本署將邀集CCA、臺北縣政府(文化局、城鄉(xiāng)發(fā)展局)、臺北縣立十三行博物館等單位召開協(xié)調(diào)會,以有效整合行政資源?！雹凇碍h(huán)境保護署”:《〈臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書〉第二次審查小組會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年1月19日第0990007010號。

依據(jù)前述決議,2010年3月11日上午,“環(huán)境保護署”召開“臺北港區(qū)文化資產(chǎn)調(diào)查事宜”協(xié)商會議。該次會議由作者主持,除各相關機構代表外,并有臺灣考古專家“中央研究院”劉益昌、陳光祖兩位研究人員參加。劉益昌先生對于臺北港的相關研究,建議:(1)UCH調(diào)查宜著重宋元時代以來可能的沉船遺留,荷西、明鄭以來歷史時代人群活動、戰(zhàn)爭所造成的遺留。(2)陸地或海灘的陸域調(diào)查,可著重于史前時代遺址或遺留,基于環(huán)境變異宜考慮遺址形成過程。(3)此一區(qū)域山側(cè)(林口臺地邊緣)為著名化石產(chǎn)地,應注意古生物化石(含古人類化石)的出土狀態(tài)。陳光祖先生則認為:(1)本案雖為環(huán)境影響評估引發(fā)的文化資產(chǎn)調(diào)查,但CCA及臺北縣文化局既為文化資產(chǎn)主管機關,亦應積極介入?yún)⑴c,甚或主動進行相關出土采集資料的保存維護或周邊地區(qū)的調(diào)查工作。(2)臺北港目前進行的潮間帶與陸上調(diào)查,并未考慮古脊椎動物(可能與人類體質(zhì)遺留有關)的調(diào)查,亦應進行工作并有所說明。(3)親水游憩區(qū)的原始設計并未包括可能的文化資產(chǎn)的保存區(qū)或展示區(qū)等,建議TPBB及早規(guī)劃因應(采集文物相當多)。(4)UCH調(diào)查分期分區(qū)進行,宜在該區(qū)工程之前完成。(5)挖浚工程進行時,宜由TPBB邀請考古人員定時監(jiān)看檢視,避免工程人員不認識而持續(xù)施工破壞。這些詳細的考古專業(yè)意見對于文化遺產(chǎn)的發(fā)掘和保護極具參考價值,其間的許多內(nèi)容都出現(xiàn)于先前的臺灣環(huán)評案例中。③“環(huán)境保護署”:《文化遺產(chǎn)調(diào)查協(xié)調(diào)會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年3月25日第0990026039號。

在參與會議的各部會代表中,HACH亦提出若干重要意見。包括:(1)在尚未有涉及水下文化資產(chǎn)相關的環(huán)評規(guī)范前,該處先提供《水下文化資產(chǎn)調(diào)查研究階段作業(yè)原則》草案,以及國外相關文獻供參。(2)未來TPBB實際進行相關調(diào)查工作有需要時,該處將提供協(xié)助。(3)HACH近年來分階段進行海域水下資產(chǎn)的普查,主要目的為積極主動發(fā)現(xiàn),并遵守國際原則作“原地保存”;因“文資法”對開發(fā)工程應作文化資產(chǎn)的調(diào)查及保護等有所規(guī)定,因此臺北港工程宜由開發(fā)單位依相關規(guī)定辦理。(4)未來水下考古調(diào)查如有遺物,因其保存技術與陸上遺物不同,可由該處專業(yè)人員提供協(xié)助保存修護。(5)調(diào)查至施工期間應預留如有重大發(fā)現(xiàn)時的處理時間,如“緊急搶救”等;另建議于必要時亦應思考“原地保存”的可行性。①“環(huán)境保護署”:《文化遺產(chǎn)調(diào)查協(xié)調(diào)會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年3月25日第0990026039號。

依據(jù)TPBB提交的補充報告,《臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書》進行了第二次項目專案小組審議,得出下列最終結論:(1)臺北港及其周邊為文化資產(chǎn)敏感地區(qū),未來應重視文化資產(chǎn)保護之相關事宜。(2)請基隆港務局將臺北港有關作業(yè)期程、內(nèi)容,定期告知“環(huán)境保護署”(環(huán)境督察總隊),并于航道浚深前完成第一階段(港區(qū))UCH調(diào)查。(3)TPBB對于UCH的調(diào)查請依HACH標準作業(yè)方式進行,并請HACH提供專業(yè)上之協(xié)助。(4)親水游憩區(qū)之護岸開發(fā)應注意下罟子遺址,如有重大發(fā)現(xiàn),應立即通知CCA、臺北縣政府文化局,并副知“環(huán)境保護署”(環(huán)境督察總隊)。(5)游憩區(qū)之規(guī)劃,建議以“文化為導向”,未來使用開發(fā)時,請臺北縣政府城鄉(xiāng)發(fā)展局與觀光旅游局共同協(xié)調(diào)本區(qū)域土地利用方式,以妥善保護本文化資產(chǎn)敏感區(qū)域。(6)建議TPBB逐年編列預算,完成所轄全區(qū)內(nèi)研沿岸及水下文化資產(chǎn)之調(diào)查工作,朝文化、生態(tài)港方向邁進。②“環(huán)境保護署”:《〈臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書〉第二次審查小組會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年1月19日第0990007010號。

(四)臺北港經(jīng)驗及后續(xù)影響

2007年隨著媒體對位于大陸廣東省陽江市南海一號古沉船打撈,以及當?shù)厝耸恳髮CH保護的廣泛報導,在臺灣也掀起了對UCH了解和保護的熱潮。③Exploration of the Nanhai No.1,at http://www.china.org.cn/english/culture/222723. htm,5 September 2010.毫無疑問,前述項目專案小組審議會議對于《臺北港第二期工程通盤檢討計劃(北淤沙區(qū)、南外廓防波堤、親水游憩區(qū)及東碼頭區(qū)公務碼頭等整建工程)環(huán)境影響說明書》的審查結論被“環(huán)境保護署”環(huán)評委員會所接受。很明顯,臺北港環(huán)評案例突顯了幾個問題:(1)UCH的保護工作牽涉非常復雜,相關權責十分分散分歧,協(xié)調(diào)統(tǒng)合有相當?shù)睦щy;(2)至今相關部會或單位對于UCH的認知還是極為有限,保護觀念尚未建立;(3)臺灣目前還缺乏科學和系統(tǒng)的調(diào)查方法,UCH保護人才的教育、訓練和技術的培養(yǎng)十分需要;(4)開發(fā)單位起初并無意愿進行研究調(diào)查,之前也沒有適當預編經(jīng)費可以進行深入之調(diào)查,起步十分不易,因此臺灣需要建立長效有力的法令機制,才能落實UCH保護的工作。

在勸服TPBB實施UCH調(diào)查的一年多后,臺北港環(huán)評須進行水下考古和保護文物的案例也逐漸產(chǎn)生“波及效果”,例如,臺北港所提的另一案,《臺北港南外堤內(nèi)側(cè)碼頭區(qū)填海造陸開發(fā)計劃環(huán)境影響說明書》項目專案小組于2010年3月16日進行第二次初審會議時,由“中研院”劉益昌研究員主持,該次會議就呼應了上述案例之理念,決議要求開發(fā)單位于“施工前應完成UCH調(diào)查,并依‘文化資產(chǎn)保存法’規(guī)定辦理?！雹佟碍h(huán)境保護署”:《〈臺北港南外堤內(nèi)側(cè)碼頭區(qū)填海造陸開發(fā)計劃環(huán)境影響說明書〉第二次審查小組會議決議》,“環(huán)境保護署”綜合規(guī)劃文件2010年3月26日第0990026311號。在2010年早期,“環(huán)境保護署”審查《國光石化工業(yè)區(qū)環(huán)境影響評估報告書》時,因該計劃位于彰化縣海洋文化敏感之地帶,如建設位于沿海區(qū)和(或)海洋環(huán)境區(qū),則在其環(huán)境影響評估的作業(yè)規(guī)范中,將要求開發(fā)單位進行UCH的研究和勘查。

有關臺北港開發(fā)計劃的最新進展,基隆港務局表述如下:(1)有關親水游憩區(qū)下罟坑遺址部分,該局已將試掘調(diào)查報告送臺北縣政府文化局,并于2010年6月10日召開會議審查。(2)有關臺北港港區(qū)UCH調(diào)查部分,業(yè)經(jīng)TPBB委托“中華水下考古協(xié)會”辦理,相關作業(yè)已報CCA審查中。雖然對于UCH的保護在臺灣沒有專門的法律,但臺北港的水下文物調(diào)查與保護工作實踐顯示,這些工作可通過環(huán)評程序逐步落實。

四、在臺灣建立更好的UCH保護機制

1989年10月20日中國大陸頒布了《中華人民共和國水下文物保護管理條例》,②《中華人民共和國水下文物保護管理條例》,下載于http://www.gov.cn/banshi/2005-08/21/content_25089.htm,2010年6月19日。界定了UCH的定義、權屬和相關作業(yè)規(guī)范,并逐步建立水下文物保護的機制體系。相較之下,臺灣對于水下文物的保護還在萌芽階段,尚未完成單獨立法。目前,有關文物保護的最重要依據(jù),仍然是“文化資產(chǎn)保存法”的相關規(guī)定。然而,該法更多的關注于歷史遺址、建筑、設施、風景區(qū)和其他陸地遺跡,而非海洋中的類似物體,長期以來UCH都被忽視了。由于UCH問題的特殊性以及海洋環(huán)境的復雜性,有必要頒布新的法律以更好的對臺灣周邊水域的UCH實施更有效的保護。

依據(jù)最新信息,CCA正加強對UCH保護的立法工作。例如,“文化資產(chǎn)保存法施行細則”已于2010年6月被修訂,將其適用范圍擴展至水下歷史遺跡及定居點。由于古生物化石常被發(fā)現(xiàn)于臺灣海峽的海床,因此此次修訂也將其列為保護目標。在過去的五年中,政府已經(jīng)委托研究機構起草“水下文化資產(chǎn)保護法草案”,并組織實施文化遺產(chǎn)保護培訓項目,①文建會:《2010年文化遺產(chǎn)保護法律、條例及實踐研討會》,下載于http://163.21.191.2/ academic/upload/%E6%95%99%E5%AD%B8%E7%B5%84%E9%95%B7/2010% E5%B9%B4%E6%96%87%E5%8C%96%E8%B3%87%E7%94%A2%E6%B3%95% E4%BB%A4%E8%88%87%E5%AF%A6%E5%8B%99%E7%A0%94%E7%BF% 92%E6%9C%83%E5%A0%B1%E5%90%8D%E7%B0%A1%E7%AB%A0.doc,2010年8月22日。以及在臺灣海峽澎湖水域的古沉船進行研究與調(diào)查。在單獨立法頒布之前,為更好的對UCH實施保護,CCA正準備進一步加強對UCH的評估和勘探活動進行指導。然而,前述的立法進程可能需要數(shù)年時間。

近來,CCA征詢相關部會對于該新法,即“水下文化資產(chǎn)保護法草案”的意見。作為回應,“環(huán)境保護署”建議草案第12條條文修正之文字內(nèi)容如下:“涉及填海造地之開發(fā)行為、港灣開發(fā)或浚渫,依環(huán)境影響評估法認定應實施環(huán)境影響評估者,應將水下文化資產(chǎn)列入評估項目。”很明顯,如此法付諸實施時,該條規(guī)定將更強力地結合環(huán)評制度和UCH保護的機制。換言之,未來的“水下文化資產(chǎn)保護法”與目前的“環(huán)評法”將充分的相互結合以更好的對UCH實施保護。

隨著環(huán)評與UCH保護的結合的實施,使得臺北港環(huán)評案例在臺灣具有了里程碑的意義。緊隨此先例,近來出現(xiàn)了UCH保護的立法趨勢,據(jù)信在臺灣未來的重大工程中將必須于項目被批準前對UCH實施研究、調(diào)查和保護工作。即使UCH保護單獨立法未獲“立法院”通過,可以預料,未來相關工作開發(fā)單位恐已再無回避UCH保護及調(diào)查義務的空間了。

五、海峽兩岸水下文物保護合作的展望

海峽兩岸有深厚的和共同的文化根基,因此,文化遺產(chǎn)保護工作應置于雙方的政策日程。隨著兩岸關系的大幅開展,兩岸不久會在許多領域有更為務實和具體的交流合作。②邱文彥:《臺灣海洋文化遺產(chǎn)問題及海峽兩岸合作展望》,載于《兩岸海洋文化事務研討會》2010年版,第169～175頁。至于UCH的保護議題,以下建議供兩岸相關各方參考,意圖實現(xiàn)雙方建立更為密切關系以有效的對UCH進行保護。

概念教育

第一,UCH的保護應建立在“共同資產(chǎn)”(Common Heritage)的概念上。正如聯(lián)合國教科文組織《水下文化遺產(chǎn)保護公約》所主張,UCH作為人類文化遺產(chǎn)的組成部分,以及對于群體、民族并關涉他們相互間共同文化的特別重要的因素。在已經(jīng)意識到保護和保存UCH重要性的情況下,各國都須承擔該項義務。而且公約相信,各國、國際組織、科研機構、專業(yè)組織、考古學家、潛水員以及其他利益相關方和公眾之間的合作對于UCH的保護是必要的。海峽兩岸和南海的UCH十分豐富,兩岸應該對此給予更密切的關注,并進行合作以保護這些中華民族的共同遺產(chǎn)。

第二,協(xié)力推動海洋文化教育。海洋文化是人們對于海洋的認識、態(tài)度、價值觀和生活方式。長期以來的觀點是,促進海洋文化教育對于提升公眾對于海洋的了解以及UCH的保護是為根本大計。因此,兩岸應鼓勵開辦、編撰適當課程和(或)教材;出版海洋文化經(jīng)典、期刊、通俗性海洋刊物;定期舉辦兩岸海洋教育會議、辦理交換學者和學生。目的是向我們的人民群眾宣傳必要的海洋文化知識和理念,以鼓勵他們積極投身于UCH的保護之中去。

法政機制

第三,研擬《海峽兩岸海洋文化合作與保護白皮書》。鼓勵兩岸通過協(xié)商,由學術機構包括學校、學會或協(xié)會,共同研擬兩岸海洋文化合作保護的白皮書,區(qū)分短、中、長期的具體項目,并可作為未來的政策指南,以合作與保護包含UCH在內(nèi)的文化遺產(chǎn)。

第四,充實UCH保護法令。在水下文物保護的法令方面,大陸起步較臺灣早,頒布了《中華人民共和國水下文物保護管理條例》,也建立了相關機制。相較而言,臺灣對于UCH的相關法令還處于草案階段。然而,在環(huán)評制度上臺灣卻有超過二十年的實踐經(jīng)驗,可供大陸參考。通過相互交流學習,兩岸可逐步充實UCH及相關法令的建置。

具體作為

第五,進行南海海洋考古合作。眾多的著作指出,在臺灣海峽及南海存在豐富的UCH,被世人公認為是有UCH(或水下考古)潛力的區(qū)域之一。一方面,多年來中國大陸在海洋考古方面實施了幾個項目,并獲得了相當成就。①For example,see The underwater archaeology of Nanau No.1 initiated,at http://big5. xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/2010-04/09/c_1225355.htm,19 June 2010;also see Underwater Archaeology in China,at http://big5.xinhuanet.com/gate/ big5/news.xinhuanet.com/politics/2010-05/28/c_12150953.htm,19 June 2010.例如,在廣東省水域勘探“南海一號”古沉船的計劃,以及西沙“華光礁一號”的海洋考古工作。②Huaguang Reef No.1,at http://www.hq.xinhuanet.com/news/2009-01/12/content_ 15428889.htm,4 May 2010.另一方面,由于仍處于水下考古的初級階段,臺灣可在立法、技術以及基礎研究領域受益于大陸的經(jīng)驗。由于兩岸文化一脈相傳,海域相連,海洋文化界應考慮進行海洋考古的合作。南海政治情況復雜,如在兩岸相互支持,致力保護人類文化的“共同資產(chǎn)”的前提下開展,在國際上應該能夠獲得更多的支持。

第六,合作探究中國古沉船復原技術。海洋科技與文化和船舶的關系是密不可分的。最近,中國古沉船的研究、倡議和行動,在臺灣都受到關注。包括, 1955年由臺灣揚帆航向美國舊金山的“基隆號”(后改名“自由中國號”)的搶救行動、①Tsang Su-Ming,Saving“Free China”and Saving Cultural Heritage,United Daily News,4 April 2009,also at http://tw.myblog.yahoo.com/issp-maritime/article?mid= 1270&prev=1273&next=-1,4 May 2010.2009年“太平公主號”由美返航在臺灣海域被撞沉,②Taiping Princess Struck and Submerged,Apple Daily News,28 April 2009,at http://tw. nextmedia.com/applenews/article/art_id/31582312/IssueID/20090428,4 May 2009.以及2010年臺南明鄭古船復原下水等都引起高度興趣。③Mining Dynasty junk launched in Tainan,at http://www.cdnews.com.tw,4 May 2010.由于兩岸歷史一脈,所以古船復原技術的很多研究和實踐,對于振興從明朝以降的航海科學技術,以及海洋文化的相關研究,應該都有重大的價值。

第七,加強海洋文史交流研究。兩岸定期海洋文化會議對于雙方分享海洋文化遺產(chǎn)保護經(jīng)驗是必要的。建立珍稀古籍數(shù)字化與分享機制在海洋文化的基礎研究領域可扮演重要的角色。甚至可考慮有兩岸創(chuàng)立“海洋文化研究與發(fā)展基金”,或提供若干獎學金以鼓勵青年學子和專家參與文化遺產(chǎn)保護與研究的相關事務。

第八,加強兩岸水下考古人才的培訓與合作。合格并有經(jīng)驗水下考古人才的教育和培訓需要較長的時間。因此,有必要建立機制,共同辦理水下考古人才的培訓、實習。兩岸可發(fā)展適當?shù)脑圏c共同合作,以分享人力資源、研究活動、探勘、打撈以及UCH的保護工作。兩岸水下考古專家人才,應該建檔并強化其聯(lián)系網(wǎng)絡。

如果前述建議能夠?qū)嵤?相信兩岸雙方在UCH保護方面必能做出更多的貢獻并獲取更大的成就。

六、結 論

“海洋文化”的內(nèi)涵十分多元,它含括了經(jīng)史典籍、古跡遺址、傳統(tǒng)祭典、科學技術和生活方式等。而在其中,UCH可說是海洋文化中最為具體有形的表征之一,具體地連結了歷史、地理、人文和科技。就此點而言,認真保護UCH對兩岸具有重要意義。尤其,兩岸海域共通,歷史相連,脈絡與共。隨著兩岸關系和緩,互信增加,雙方都鼓勵并促進環(huán)評及UCH保護的交流與合作,對極為重要的海洋環(huán)境及文化遺產(chǎn)的共同分享將使全體中國人民受益。

圖1 臺北港位置(http://www.tpport.gov.tw/tpport/EnRedirect Forward.do)

圖2 臺北港鳥瞰(http://www.tpport.gov.tw/tpport/EnRedirect Forward.do)

(責任編輯:鄧云成)

*邱文彥,臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授。電子郵箱:chiau@ntou.edu.tw。的行為規(guī)范。從正式的方面觀之,文化的特點與語言、書寫文字、思維和(或)人類行為緊密相關。就考古學而言,文化常代表對于遺物和(或)遺跡的區(qū)分,同樣的工具、用具或制造技術也會形成同一時期一群人的同一種文化特征。文化由物質(zhì)和非物質(zhì)部分組成,包含用具、材料、產(chǎn)品、技能、技術、概念、意識形態(tài)和體制機制。一般而言,文化遺產(chǎn)是一種與當?shù)匚幕o密相關的形體表征。