信息資源共享：提高稅收監(jiān)管水平的助推器

高麗麗

（天津市財(cái)稅科研所，天津 300040）

當(dāng)前財(cái)稅信息化建設(shè)正從以建立信息管理系統(tǒng)為特征的增長階段向以建立集成化系統(tǒng)為特征的成熟階段過渡，并且信息系統(tǒng)已介入財(cái)稅核心業(yè)務(wù)。按照信息化的經(jīng)典理論，諾蘭模型提出信息化發(fā)展分初始、擴(kuò)展、控制、集成、數(shù)據(jù)管理和成熟六個(gè)階段，從目前看，天津市財(cái)稅信息化發(fā)展經(jīng)過了從初始到控制階段，已經(jīng)步入集成和數(shù)據(jù)管理階段，同時(shí)這兩個(gè)階段密不可分，這個(gè)階段要求朝著深化應(yīng)用、信息資源整合利用、信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和資源共享方向發(fā)展，因此現(xiàn)階段加強(qiáng)信息資源共享成為提高稅收監(jiān)管水平的必然要求。

一、信息共享的功能定位及原則

信息資源共享能有效降低稅務(wù)基礎(chǔ)信息重復(fù)采集的成本，極大降低稅收征管、調(diào)研資料的收集與組織成本，幫助稅務(wù)干部開闊視野、提升工作能力，是提升財(cái)稅監(jiān)管效能的重要手段之一。

1.信息共享的功能定位。首先，信息共享是財(cái)稅信息化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它以信息公開為前提，以信息資源再利用為目的、以集中與整合為手段。其次，財(cái)稅信息共享是跨部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用，涉及到業(yè)務(wù)、技術(shù)、管理等多個(gè)方面，受傳統(tǒng)管理體制的影響，協(xié)調(diào)難度較大。它解決的是系統(tǒng)內(nèi)部跨應(yīng)用系統(tǒng)（在業(yè)務(wù)上主要表現(xiàn)為跨職能部門）的功能和數(shù)據(jù)集成問題。階段發(fā)展越高信息共享程度越高。而且發(fā)展的目標(biāo)必須與其所處的階段相適應(yīng)，其終極目標(biāo)必然是全員、全程、全覆蓋和全時(shí)空，即全面信息化的發(fā)展趨勢(shì)。第三，信息共享應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)用的作用，不僅僅是部門內(nèi)部、部門與其他有關(guān)部門的資源共享，還體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)其功能的信息技術(shù)載體，如網(wǎng)絡(luò)、存儲(chǔ)、應(yīng)用系統(tǒng)，以及人才資源的共享等。真正打破部門分割，實(shí)現(xiàn)信息資源整合與共享，促進(jìn)跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，可以促進(jìn)財(cái)稅增收、優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程，提高公共服務(wù)水平，為宏觀調(diào)控部門提供良好平臺(tái)。

2.信息共享應(yīng)遵循的原則。一是法律許可原則，即該信息共享是法律許可的，比如各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)辦理開業(yè)、變更、注銷登記以及吊銷營業(yè)執(zhí)照等情況定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)通報(bào)就是根據(jù)《稅收征管法》及其相關(guān)細(xì)則的規(guī)定執(zhí)行的。二是分層級(jí)原則，即分級(jí)次公開的信息共享。按照共享面的大小分為三級(jí)：向公眾開放的財(cái)稅信息共享、面向財(cái)稅業(yè)務(wù)操作、面向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理和財(cái)稅分析人員研究的稅收信息共享。向公眾開放的稅收信息共享就是通過標(biāo)準(zhǔn)化的文件，向公眾免費(fèi)提供各種需要公眾理解、配合的公告性內(nèi)容的財(cái)稅信息服務(wù)系統(tǒng)，各種重要文件、資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都會(huì)利用這一渠道免費(fèi)向全社會(huì)發(fā)布，屬于全社會(huì)共享。面向財(cái)稅業(yè)務(wù)操作的信息共享就是為財(cái)稅一線干部設(shè)計(jì)的，必須將信息共享的程序嵌入業(yè)務(wù)流程之中，辦理各種業(yè)務(wù)進(jìn)入相關(guān)不同的數(shù)據(jù)庫，突出方便性，便于操作與應(yīng)用。面向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理和分析人員研究使用的信息共享，即通過有效的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和高效的專用系統(tǒng)程序，實(shí)現(xiàn)共享數(shù)據(jù)的高速、高效應(yīng)用，主要指系統(tǒng)內(nèi)部供決策層政策研究的信息共享，利用此共享模式的目的主要是資料查詢，這種專門設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)庫是將分散在各流程中的工作數(shù)據(jù)有效集中起來，突出共享信息的直觀性，借以提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及分析人員的決策水平和分析能力。三是逐步覆蓋原則，這是金財(cái)工程與金稅工程三期的總體目標(biāo)。即要逐步覆蓋所有稅種和所有工作環(huán)節(jié)，并與政府其他相關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，形成全國性的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的網(wǎng)絡(luò)化、征收和管理監(jiān)控的網(wǎng)絡(luò)化以及稅收咨詢服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化。在此基礎(chǔ)上，融入政府信息網(wǎng)，進(jìn)而拓展到全社會(huì)的企業(yè)信息網(wǎng)和公眾信息網(wǎng)。

二、“津稅系統(tǒng)”下的信息共享現(xiàn)狀特點(diǎn)及影響因素

（一）“津稅系統(tǒng)”下的信息共享現(xiàn)狀

從天津市信息化共享總體水平上看，普遍存在“縱強(qiáng)橫弱”現(xiàn)象，即縱向部門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)比較強(qiáng)，而橫向的互聯(lián)互通存在著局部的信息孤島。近年來，雖然天津市財(cái)稅系統(tǒng)的信息化建設(shè)取得了令人矚目的成就，縱向上逐步建成了以“津稅系統(tǒng)”為中心的稅務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，整合了稅務(wù)信息資源，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部納稅基礎(chǔ)信息的共享，為稅收的規(guī)范和有序管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，提高了管理效能、強(qiáng)化了稅源監(jiān)控功能。如從2004年4月到2006年12月31日，地稅登記局向各區(qū)縣地稅局共發(fā)送1.8萬戶待核查企業(yè)信息，已有1.3萬戶企業(yè)補(bǔ)辦了稅務(wù)登記（占待查總戶數(shù)的75.05%），補(bǔ)繳稅款8936萬元。橫向上信息資源共享也極大地增強(qiáng)了各綜合管理部門的管理效能，為堵塞征管漏洞發(fā)揮了不可估量的作用。如在天津市政府的推動(dòng)下，天津市地稅局于2004年，與市工商局、市國稅局、市勞動(dòng)保障局、市統(tǒng)計(jì)局五部門按日傳送并共享企業(yè)登記信息，有利地促進(jìn)和推動(dòng)了各部門的工作，取得了顯著成績。

雖然天津市地稅系統(tǒng)的信息共享取得了較大的成績，但信息共享的現(xiàn)狀與現(xiàn)行信息化發(fā)展階段的要求還有一定的距離，縱向上表現(xiàn)為：一是業(yè)務(wù)需求與信息資源不匹配。如由于各稅務(wù)所從征收分局的網(wǎng)站上只能查詢出區(qū)局的總申報(bào)稅款，并不能及時(shí)掌握企業(yè)的申報(bào)稅款數(shù)額等情況；二是部門內(nèi)部條塊分割，數(shù)據(jù)集中程度低、應(yīng)用查詢系統(tǒng)還缺乏應(yīng)用的廣度和深度?，F(xiàn)行的征管模式，征、管、查三個(gè)部門相對(duì)獨(dú)立，不能實(shí)現(xiàn)更好的無縫對(duì)接。而且現(xiàn)在全市地稅局應(yīng)用的查詢系統(tǒng)主要是應(yīng)用BO和80網(wǎng)頁系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢，但是由于BO系統(tǒng)應(yīng)用起來相對(duì)復(fù)雜，對(duì)計(jì)算機(jī)水平要求較高，致使其應(yīng)用范圍較?。欢?0網(wǎng)頁系統(tǒng)雖然操作相對(duì)簡單，但其設(shè)置的查詢報(bào)表中可供查詢的數(shù)據(jù)不足。另外隨著“津稅系統(tǒng)”數(shù)據(jù)庫的逐步加大，出現(xiàn)了系統(tǒng)運(yùn)行速度較慢的問題。

橫向上表現(xiàn)為：國稅、地稅、財(cái)政、工商及其他機(jī)關(guān)部門存在“信息壁壘”現(xiàn)象，部門之間的信息共享渠道不順暢等。主要表現(xiàn)為登記管理、國地稅征管資源與房產(chǎn)土地部門資源等方面的信息交互不足。各區(qū)縣局與工商部門未制定互通信息的具體操作制度，造成漏管戶、假注銷戶的管理盲區(qū)，形成了征管環(huán)節(jié)上的漏洞。

（二）制約因素分析

阻礙信息共享的因素有很多，有觀念、部門利益等，概括起來主要有以下幾個(gè)方面：

1.思想認(rèn)識(shí)不到位、對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)不能準(zhǔn)確把握。一些單位對(duì)信息化建設(shè)的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，尤其是部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)信息化建設(shè)的重要意義認(rèn)識(shí)不充分，對(duì)信息化發(fā)展給財(cái)稅工作已經(jīng)帶來的和即將帶來的影響沒有足夠的估計(jì)和預(yù)見，對(duì)信息化發(fā)展的趨勢(shì)把握不深不準(zhǔn)。在跨部門信息共享方面，顧慮會(huì)對(duì)本部門的具體利益（如工作量增加、安全風(fēng)險(xiǎn)增加等）產(chǎn)生影響是思想認(rèn)識(shí)不到位的根本體現(xiàn)。隨著共享程度的提升，共享內(nèi)容增多，范圍增長，不但增加了工作量，也增加了安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)加大了數(shù)據(jù)管理、應(yīng)用程序開發(fā)、數(shù)據(jù)維護(hù)、系統(tǒng)安全、應(yīng)用人員培訓(xùn)等方面的成本，形成信息共享的成本上升與信息共享效益不對(duì)稱的矛盾，但其根本在于信息共享雖然降低了全社會(huì)的管理成本，但對(duì)本部門的權(quán)力會(huì)造成一定的影響，觸動(dòng)某些權(quán)力部門的利益，從而形成思想障礙，阻礙信息共享的橫向發(fā)展；而縱向上部分管理層領(lǐng)導(dǎo)人員觀念相對(duì)滯后，讓信息化跟著舊的手工操作流程流轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮信息化管理手段的功能，缺乏對(duì)現(xiàn)代化征管技術(shù)的掌握和運(yùn)用的能力。有的雖然對(duì)信息化工作很重視，但還沒有完全擺脫傳統(tǒng)管理方式的束縛，做到以信息技術(shù)為支撐，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)科學(xué)的決策，制約了信息共享的發(fā)展速度。

2.人才建設(shè)存在差距，復(fù)合型人才的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足實(shí)際需要。美國前國家公共服務(wù)署首席執(zhí)行官托馬斯·巴克霍爾茲提出：信息水平集中體現(xiàn)在有效利用信息制定決策和執(zhí)行決策的能力上。信息水平包含以下幾個(gè)方面：目標(biāo)與成果、人員與信息能力，人員的素質(zhì)直接決定了信息在管理決策過程中的利用能力，優(yōu)秀員工是高效利用信息的源泉和催化劑。而天津市從總體上看，在財(cái)稅部門具有較高計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平的人才不多，精通計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理應(yīng)用，又熟悉財(cái)稅政策、業(yè)務(wù)規(guī)程的復(fù)合型人才則更少。目前基層財(cái)稅機(jī)關(guān)能夠熟練處理各種技術(shù)問題、掌握各種軟件應(yīng)用的人，僅限于財(cái)稅機(jī)關(guān)信息中心的人員。大部分財(cái)稅一線的工作人員只會(huì)進(jìn)行簡單的財(cái)稅應(yīng)用軟件的操作，而且僅限于與自己工作相關(guān)的部分，因此天津市財(cái)稅系統(tǒng)復(fù)合型人才的數(shù)量和質(zhì)量還不能滿足實(shí)際需要。

3.信息資源的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足其應(yīng)用功能的實(shí)施。信息具有許多特性，準(zhǔn)確性是對(duì)信息的第一要求，需要加以妥善處理才能確保質(zhì)量，成功的信息資源管理是高效利用信息的關(guān)鍵。而我們的信息收集和數(shù)據(jù)采集準(zhǔn)確性欠佳。就目前而言，基層信息數(shù)據(jù)的采集隨意修改性仍然很大，手工輸入又可能發(fā)生錯(cuò)誤，致使信息資料可信程度不高，計(jì)算機(jī)的依托作用難以發(fā)揮出來。同時(shí)在實(shí)際工作中，工作人員往往注意了操作系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)和信息，而忽視其他方面各種有用信息的采集和利用。如稽查機(jī)關(guān)檢查中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)各類情況中基礎(chǔ)信息錯(cuò)誤修正不及時(shí)等。

4.信息化配套方面：全市統(tǒng)一的電子結(jié)算平臺(tái)還沒有完全形成。天津市財(cái)稅信息化建設(shè)雖然實(shí)現(xiàn)了財(cái)稅系統(tǒng)數(shù)據(jù)的大集中，但與其他綜合管理部門信息共享程度不夠，硬件設(shè)備配備還沒有到位，銀行、工商、城建等部門的信息共享還沒有完全形成，而且由于行政體制、部門利益等多方面因素，還存在一定程度的信息壟斷現(xiàn)象，人為地造成信息封閉，這說明全市統(tǒng)一的電子結(jié)算平臺(tái)還沒有完全形成，從而制約了財(cái)稅信息共享發(fā)展的水平。

三、完善信息資源共享的措施建議

現(xiàn)階段財(cái)稅信息化建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從技術(shù)支撐向業(yè)務(wù)管理控制轉(zhuǎn)變，促進(jìn)財(cái)稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)整合、流程再造、管理創(chuàng)新。

1.強(qiáng)化信息化意識(shí)，充分認(rèn)清信息共享的功能定位。沒有信息的共享，也就談不上監(jiān)控。信息共享是稅收管理的目標(biāo)，也是加強(qiáng)稅收監(jiān)控的手段。只有充分運(yùn)用信息手段，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅部門內(nèi)部之間、財(cái)稅部門與其他部門之間、征納之間共享信息資源，才能有效地推動(dòng)稅源管理。必須從觀念、機(jī)制、方法等方面重新審視信息資源共享在稅收監(jiān)管中的地位與作用。一是信息共享是加強(qiáng)稅收管理科學(xué)化、精細(xì)化的切入點(diǎn)和突破口。二是由于信息資源的共享，擴(kuò)大了稅收指標(biāo)的分析深度和廣度，提高了準(zhǔn)確性和工作效率，從而促進(jìn)管理手段更加先進(jìn)，提升管理效率。三是促進(jìn)工作銜接的緊密性和整體效能的發(fā)揮。

2.構(gòu)建信息共享庫，為提升共享水平奠定基礎(chǔ)。信息共享庫建設(shè)，最終要形成信息資源的統(tǒng)一采集管理、統(tǒng)一存儲(chǔ)管理、統(tǒng)一利用管理和基于共享信息資源的應(yīng)用系統(tǒng)管理，形成相應(yīng)的技術(shù)和管理規(guī)范，保障信息資源的有效共享。其建設(shè)的關(guān)鍵要素如下：一是建立信息資源的采集管理及技術(shù)機(jī)制。對(duì)信息采集的監(jiān)控管理主要從管理手段上進(jìn)行，規(guī)定哪些資源必須共享，落實(shí)責(zé)任到領(lǐng)導(dǎo)人。信息資源更新也需要通過管理制度來確定更新流程，建立“零更新上報(bào)”制，制定相應(yīng)的考核制度。信息采集可采取文件填報(bào)、郵件、數(shù)據(jù)交換、公文傳輸?shù)榷喾N方式。對(duì)于存在數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)的系統(tǒng)中主要采用兩級(jí)數(shù)據(jù)庫同步和文件傳輸?shù)姆绞讲杉瘮?shù)據(jù)。主要步驟有：業(yè)務(wù)申請(qǐng)、審批、原系統(tǒng)調(diào)查、接口設(shè)計(jì)、資源定義、用戶定義、服務(wù)配置、系統(tǒng)聯(lián)調(diào)、試運(yùn)行等步驟，對(duì)于每一個(gè)應(yīng)用都要分別進(jìn)行。二是建立信息資源的統(tǒng)一存儲(chǔ)管理及技術(shù)機(jī)制。信息的合理存儲(chǔ)是有效利用的前提。數(shù)據(jù)安全、備份與恢復(fù)機(jī)制、歷史數(shù)據(jù)管理規(guī)則、失效數(shù)據(jù)清理機(jī)制、存儲(chǔ)人員工作制度等構(gòu)成了一套完整的存儲(chǔ)管理機(jī)制。信息資源對(duì)統(tǒng)一存儲(chǔ)技術(shù)機(jī)制涉及到信息共享庫的邏輯設(shè)計(jì)、物理設(shè)計(jì)、命名規(guī)則、接口設(shè)計(jì)等內(nèi)容。三是建立信息資源的統(tǒng)一利用管理及技術(shù)機(jī)制。信息資源的有效利用是信息共享庫建設(shè)的根本目的。合理的信息資源的統(tǒng)一利用管理機(jī)制能夠保障信息資源安全、充分、有效利用。技術(shù)機(jī)制涉及信息資源的展示、訪問權(quán)限的控制和對(duì)外服務(wù)的提供方式等內(nèi)容。

3.完善人才引進(jìn)、激勵(lì)和培訓(xùn)機(jī)制，提升全員的信息素養(yǎng)。在財(cái)稅信息化建設(shè)中，信息是核心，網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)，人才是關(guān)鍵。人的信息素養(yǎng)是信息資源發(fā)揮活力的重要保障。分為領(lǐng)導(dǎo)者的信息素養(yǎng)（即領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)信息工作的重視程度、對(duì)信息的需求度、甄別和運(yùn)用信息的能力和水平。）、廣大稅務(wù)人員的信息素養(yǎng)和信息管理員的信息素養(yǎng)（即是否具有大局意識(shí)、信息敏感度、政策水平、文字駕馭力和職業(yè)責(zé)任心。）因此提升全員的信息素養(yǎng)成為提高全社會(huì)信息化水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可通過以下幾方面進(jìn)行：一是建立人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制。通過公開招考等方式引進(jìn)人才，通過對(duì)熟悉稅收業(yè)務(wù)的人員進(jìn)行計(jì)算機(jī)專業(yè)技能培訓(xùn)、對(duì)計(jì)算機(jī)專業(yè)人員進(jìn)行稅收業(yè)務(wù)的培訓(xùn)等方式對(duì)優(yōu)秀人才進(jìn)行定向培養(yǎng)。二是建立人才管理使用激勵(lì)機(jī)制。通過職稱評(píng)聘、人才庫選拔及優(yōu)秀人才的輪崗制度等方式從內(nèi)部造就復(fù)合性人才。三是建立人才多層次培訓(xùn)機(jī)制。建立分級(jí)分類、循序漸進(jìn)的培訓(xùn)模式，對(duì)電腦管理員以財(cái)稅信息化建設(shè)開發(fā)、系統(tǒng)應(yīng)用、數(shù)據(jù)處理和安全維護(hù)為重點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)一般人員的培訓(xùn)主要集中在電腦相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)的普及、電子政務(wù)的推廣及各類財(cái)稅軟件的操作應(yīng)用上。通過培訓(xùn)與職業(yè)資格認(rèn)證、人員發(fā)展掛鉤等方式，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)自覺利用信息進(jìn)行科學(xué)決策及財(cái)稅人員信息化開發(fā)建設(shè)和應(yīng)用能力。

4.推動(dòng)信息共享從“縱強(qiáng)橫弱”到縱橫并行。大力推進(jìn)與各綜合管理部門如工商、房管、國稅、質(zhì)監(jiān)、統(tǒng)計(jì)、勞動(dòng)、社保、公安等部門加強(qiáng)信息資源共享系統(tǒng)建設(shè)，充分利用內(nèi)外部信息，擴(kuò)展數(shù)據(jù)大集中的范圍，最大限度實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析利用，對(duì)形成社會(huì)稅收征管合力起到有效的促進(jìn)作用。主要包括以下方面：建立起國稅、地稅部門之間信息交流長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性的信息比對(duì)和數(shù)據(jù)共享；通過稅務(wù)部門與統(tǒng)計(jì)局、房管、國土資源、工商等經(jīng)濟(jì)管理部門的數(shù)據(jù)交換，建立起宏觀分析與微觀分析相結(jié)合、稅收分析與經(jīng)濟(jì)分析相結(jié)合的稅收收入分析機(jī)制；通過稅務(wù)部門與工商管理、技術(shù)監(jiān)督部門的數(shù)據(jù)交換，核查漏征漏管戶；通過稅務(wù)部門與公檢法部門的聯(lián)系，加大對(duì)涉稅犯罪的打擊力度；通過稅務(wù)部門與房管、國土資源、銀行、公安等部門的數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)增值稅、營業(yè)稅、所得稅、契稅、車船使用稅等稅種的管理。