遼寧省河道采砂立法工作的思考

白玉新，王福振，杜 娟

（1.遼寧省河務局，遼寧 沈陽110003；2.遼寧義縣水利局，遼寧 義縣 121100；3.北鎮(zhèn)市水利局，遼寧 北鎮(zhèn) 121300）

1 調研分析

1）水利部門一家審批、一家收費。這是陜西省河道采砂立法的做法。在90年代時，水利部門和國土資源部門在河道采砂工作中存在兩家審批、兩家收費，造成兩個部門管理責任不清。針對這個問題，2000年，在研究制訂陜西省河道管理條例時，明確規(guī)定在河道管理范圍內采運砂、石、土料以及淘金等，必須報經水行政主管部門批準，并按規(guī)定向水行政主管部門繳納管理費。

2）水利部門為主、多部門分工負責制。這是福建省的做法。福建省河道采砂管理辦法規(guī)定，在河道采砂管理工作中，水利部門、國土資源部門、公安部門及交通管理部門按照其職責，分別負責河道采砂規(guī)劃編制及許可、河道采砂開采權招投標工作、河道采砂治安管理及通航水域航道采砂管理，福建省采取這種職責劃分，體現(xiàn)的是群體的力量，消除了水利部門單兵作戰(zhàn)的窘境。

3）省水行政主管部門僅對河道采砂進行宏觀管理。陜西省和福建省均采取這種做法。陜西省河道采砂管理辦法規(guī)定，陜西省的省水行政主管部門僅負責審批渭河、漢江及丹江干流的采砂規(guī)劃，印制全省采砂許可證及監(jiān)督采砂規(guī)劃的實施等，省水行政主管部門對河道采砂主要行使宏觀管理的職責。福建省水行政主管部門僅對河道采砂進行行業(yè)管理、政策管理及采砂規(guī)劃管理等，也不負責具體審批和收費。

4）明確了河道管理單位和省水庫管理機構采砂管理工作職責。陜西省的河道采砂管理辦法明確規(guī)定，河道管理單位受同級水行政主管部門委托，承擔本行政區(qū)域內河道采砂的管理工作、河道砂石資源費的征收工作；省三門峽庫區(qū)管理機構負責庫區(qū)管理范圍內河道采砂的管理和監(jiān)督工作，具體負責庫區(qū)管理范圍內采砂申請的受理，以自己的名義做出許可，收取砂石資源費，編制和審批采砂規(guī)劃。同時，還要依法承擔監(jiān)督檢查職責。

5）執(zhí)法力度強。福建省對非法采砂行為，除可以責令限期改正，處以罰款外，還可以沒收采砂機具，一定程度上提升了水行政執(zhí)法的威懾力。

2 對遼寧省河道采砂立法工作提出的建議

遼寧省河道采砂立法工作較早。1981年7月，通過的《遼寧省河道管理暫行條例》明確規(guī)定了在河道和入?？谛泻榉秶鷥燃胺莱钡虄乳_采砂、石、土料，須經河道管理部門批準，從事營業(yè)性開采的，要按規(guī)定向縣以上河道管理部門繳納管理費和采掘費。1984年6月，通過的《遼寧省河道管理條例》也確認了河道采砂審批收費制度。1991年3月，遼寧省水利廳、財政廳和物價局聯(lián)合下發(fā)了《遼寧省實施河道采砂收費管理辦法》，直至現(xiàn)在，遼寧省扔應執(zhí)行1984后的河道管理條例及1991年的收費標準。由于全省河道采砂管理工作發(fā)生很大變化，原管理辦法已不適應實際工作需要。根據(jù)上述三省的做法，結合遼寧河道采砂管理工作實際，現(xiàn)對河道采砂立法工作提出以下建議：

1）較變工作理念。遼寧省河道采砂基本由水利部門一家管理，一家管理弊端較多，最大的問題是水利部門背的包袱太重，承擔的風險太大，而且這種風險還呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。

在河道采砂管理工作中，將河道采砂管理權劃分給各職能部門，各職能部門按照各自職責，分別履行河道采砂管理義務，對沒有履行好義務的責任者，將依照各自承擔的職責追究有關部門的責任。這種制度的優(yōu)勢是發(fā)揮了各職能部門的能力，分解了水利部門一家管理的風險，形成了整體優(yōu)勢。

2）重視法規(guī)建設，遼寧省立法比較落后，不僅沒有出臺采砂辦法，就連收費標準還是采用1991年的收費標準，標準太低，且計費依據(jù)不符合工作實際。而陜西省的河道采砂立法工作比較超前。2002年國家長江河道條例出臺后，他們就采用長江條例的立法思路，著手陜西省的采砂辦法制定工作。2004年6月，陜西省在全國第一個出臺了《河道采砂管理辦法》，此后，他們又連續(xù)出臺了四個配套法規(guī)。分別規(guī)定了河道砂石資源費征收標準、河道砂石資源費征收使用管理辦法及河道采砂規(guī)劃報告編制導則等。陜西省的河道采砂工作比較規(guī)范，很大程度上得益于他們立法不但超前，而且非常完善。

3）變微觀管理為宏觀管理。遼寧省的省水行政主管部門在采砂管理方面管理得比較微觀。而陜西省和福建省的省水行政主管部門僅對河道采砂進行行業(yè)管理、政策管理及采砂規(guī)劃管理等，這兩個省的省水行政主管部門都不具體負責審批和收費。2007年《遼寧省實施防洪法辦法》修改之前，省水行政主管部門負責17條大河和300多條跨市河流的采砂審批收費工作，《辦法》修改后有所改變，但仍負責16條大河主要河段及跨市河流影響兩個市以上安全的采砂許可和收費工作。

4）加強執(zhí)法力度。河道采砂是一個非常暴利的行業(yè)，一些人專門以采砂為職業(yè)，成立組織機構，從事非法偷采盜采活動。針對長江段非法采砂現(xiàn)狀，安徽省省級水行政主管部門在長江段建立了3個執(zhí)法基地，市、縣還有20個執(zhí)法基地，分別在長江上、中和下游進行全天24 h實地監(jiān)控。同時，經過省公安廳特批，執(zhí)法人員可以使用警械。目前，長江安徽段非法采砂已達到了可控制狀態(tài)，他們的執(zhí)法隊伍優(yōu)良、執(zhí)法手段強硬、執(zhí)法人員有保障。相比之下，遼寧省的水行政執(zhí)法沒有強硬的執(zhí)法措施，也沒有較好的執(zhí)法裝備，執(zhí)法人員沒有執(zhí)法保障，無從執(zhí)法。因此，必須大力倡導借助或依靠公安部門的力量，打擊非法采砂，這是解決遼寧省河道非法采砂的必要手段。