對(duì)勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式的認(rèn)識(shí)與思考

李劍鈞,王 瑾

(1.鎮(zhèn)江市京口區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局,江蘇 鎮(zhèn)江 212000;2.黑龍江省司法廳,黑龍江 哈爾濱 150090)

對(duì)勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式的認(rèn)識(shí)與思考

李劍鈞1,王 瑾2

(1.鎮(zhèn)江市京口區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局,江蘇 鎮(zhèn)江 212000;2.黑龍江省司法廳,黑龍江 哈爾濱 150090)

和諧監(jiān)察模式是一般監(jiān)察模式的演化體,基本框架內(nèi)容可以概括為:“六個(gè)模塊程序結(jié)構(gòu)”、“三個(gè)協(xié)同配合”、“一個(gè)本質(zhì)性目標(biāo)”。和諧監(jiān)察模式在局部區(qū)域的成功實(shí)踐證明其具有典型示范意義。應(yīng)完善立法,重新修訂現(xiàn)有勞動(dòng)法律法規(guī),制訂監(jiān)察程序規(guī)則,加速和諧監(jiān)察模式在全國的確立和推廣。

勞動(dòng)保障監(jiān)察;一般監(jiān)察模式;和諧監(jiān)察模式

勞動(dòng)保障監(jiān)察在維護(hù)勞動(dòng)者及用人單位合法權(quán)益、維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系及社會(huì)的和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。但在監(jiān)察實(shí)務(wù)中,采取何種監(jiān)察模式實(shí)現(xiàn)這一目的,其過程和結(jié)果卻可能大不相同。雖然我國現(xiàn)行的勞動(dòng)保障一般監(jiān)察模式曾發(fā)揮了極其重要的行政和社會(huì)功能,但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)迅猛發(fā)展以及和諧社會(huì)建設(shè)的新要求,卻遭遇到無法逾越的現(xiàn)實(shí)瓶頸。以江蘇為代表的具有區(qū)域特色的勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式悄然興起并逐步演進(jìn),大大促進(jìn)了勞動(dòng)保障監(jiān)察功能目標(biāo)的整體提升,對(duì)于全國勞動(dòng)及社會(huì)保障領(lǐng)域的行政監(jiān)察執(zhí)法有借鑒意義。

一、勞動(dòng)保障一般監(jiān)察模式的形成與現(xiàn)實(shí)瓶頸

1.我國勞動(dòng)保障一般監(jiān)察模式的形成與發(fā)展

我們把現(xiàn)在全國范圍運(yùn)行使用的勞動(dòng)保障監(jiān)察模式稱為勞動(dòng)保障一般監(jiān)察模式(下稱一般監(jiān)察模式),是主要依據(jù)于勞動(dòng)法、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例以及勞動(dòng)部“關(guān)于實(shí)施《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》若干規(guī)定”等規(guī)章中制定的勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法各項(xiàng)程序、制度、規(guī)則、規(guī)定的有機(jī)總和。按照目前學(xué)界對(duì)我國勞動(dòng)監(jiān)察制度建立的主流觀點(diǎn),真正意義上對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的勞動(dòng)監(jiān)察,始于1993年勞動(dòng)部為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要而發(fā)布了《勞動(dòng)監(jiān)察規(guī)定》,1994年《中華人民共和國勞動(dòng)法》的公布促成了勞動(dòng)監(jiān)察制度在我國各地的普遍建立。2004年11月1日,國務(wù)院第423號(hào)令頒布《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》(下稱《條例》),對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察的適用范圍、職責(zé)義務(wù)、監(jiān)察事項(xiàng)、案件管轄、方式程序、法律責(zé)任等方面均作了明確規(guī)定,對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察的基本樣式也作出了具體規(guī)定。同年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部第25號(hào)令頒布《關(guān)于實(shí)施<勞動(dòng)保障監(jiān)察條例>的若干規(guī)定》(下稱“第25號(hào)令”),為深入實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察條例,規(guī)范勞動(dòng)保障監(jiān)察行為提供了規(guī)范性依據(jù)。至此可以認(rèn)為,適合全國范圍的“一般監(jiān)察模式”框架初步形成。[1]

一般監(jiān)察模式經(jīng)過幾年來的運(yùn)行適用和實(shí)踐發(fā)展,其基本構(gòu)成可以概括為,“五個(gè)基本監(jiān)察樣式、四個(gè)基本程序、一個(gè)基本目標(biāo)”。“五個(gè)基本監(jiān)察樣式”,一是日常巡視檢查,二是“勞動(dòng)保障書面審查”,三是接受舉報(bào)投訴,四是專項(xiàng)執(zhí)法檢查,五是聯(lián)合監(jiān)察檢查。“四個(gè)基本程序”,包括一個(gè)主程序①網(wǎng)絡(luò)資料以及《江蘇省勞動(dòng)保障監(jiān)察信息》2007年-2009年各期顯示,這套和諧監(jiān)察工作模式萌芽于鎮(zhèn)江市京口區(qū),成熟在江蘇省各地區(qū)城市,得到山東、內(nèi)蒙等省份的認(rèn)同采納。登記立案→②調(diào)查取證→③處理→④行政處罰事先告知書→⑤制作處罰決定書→⑥送達(dá),一個(gè)“第25號(hào)令”第三十二條規(guī)定的簡(jiǎn)易程序和分別以《勞動(dòng)行政處罰聽證程序規(guī)定》和《勞動(dòng)和社會(huì)保障行政復(fù)議辦法》為依托的聽證、行政復(fù)議二個(gè)附程序。一個(gè)基本目標(biāo)即貫徹實(shí)施勞動(dòng)保障法律、法規(guī)和規(guī)章,規(guī)范勞動(dòng)保障監(jiān)察工作,維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。[2]

2.現(xiàn)實(shí)瓶頸:當(dāng)前形勢(shì)下,一般監(jiān)察模式立法缺陷和實(shí)踐困惑

《條例》的實(shí)施及相關(guān)配套立法相繼問世,勞動(dòng)保障監(jiān)察工作取得了顯著成效,已經(jīng)成為勞動(dòng)者維權(quán)和推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的主要手段之一。但是,相對(duì)新時(shí)期勞動(dòng)關(guān)系的現(xiàn)狀,和構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“以人為本”的時(shí)代新要求,一般監(jiān)察執(zhí)法模式凸顯以下不足:

首先,勞動(dòng)保障監(jiān)察法律地位不高,與勞動(dòng)法不配套,導(dǎo)致一般監(jiān)察模式缺乏必要的法律保障。一是《條例》立法層次低,一般監(jiān)察模式操作運(yùn)行缺乏必要的行政強(qiáng)制手段,監(jiān)察行政處罰決定面臨執(zhí)行難,致使國家法律和監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)威和公信力經(jīng)常遭到踐踏,影響了社會(huì)穩(wěn)定。二是《條例》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定總體過輕,過低的罰款額度和違法成本,導(dǎo)致用人單位“一查就改,過后再犯”的違法行為屢查不止,不足以震懾存在嚴(yán)重違法行為的用人單位。[3]

其次,地方政府干擾勞動(dòng)保障監(jiān)察的問題依然嚴(yán)重,對(duì)監(jiān)察執(zhí)法變相繳械。一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)同維護(hù)職工權(quán)益之間的關(guān)系缺乏正確的認(rèn)識(shí),重招商引資,輕執(zhí)法檢查,錯(cuò)誤地將勞動(dòng)保障監(jiān)察同改善投資環(huán)境對(duì)立起來,以不同方式對(duì)正常開展的勞動(dòng)保障監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和影響。

再次,《條例》所規(guī)定的勞動(dòng)保障監(jiān)察程序和一般監(jiān)察模式過于簡(jiǎn)單粗糙,各部門對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法充滿了不和諧的聲音。用人單位和勞動(dòng)保障監(jiān)察部門之間形成貓鼠關(guān)系。很多部門對(duì)執(zhí)法監(jiān)察不理解,勞動(dòng)部門內(nèi)部也有困惑矛盾,就業(yè)管理部門千方百計(jì)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)就業(yè),勞動(dòng)保障監(jiān)察部門也是本著維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利的目的開展監(jiān)察,卻毫不留情地對(duì)吸納下崗失業(yè)人員的用人單位實(shí)施處罰甚至罰垮,新的失業(yè)問題卷土重來,致使各界對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察的社會(huì)效果褒貶不一,不和諧的聲音無處不在。

最后,勞動(dòng)保障監(jiān)察案件連年激增,用一般監(jiān)察模式維權(quán)維穩(wěn)難負(fù)重任。根據(jù)《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》資料數(shù)據(jù)顯示,2006年,在全國范圍內(nèi)調(diào)查處理舉報(bào)投訴案件39.9萬件,查處各類勞動(dòng)保障違法案件40萬件。而2008年,在全國范圍內(nèi)調(diào)查處理舉報(bào)投訴案件48.1萬件,查處各類勞動(dòng)保障違法案件48.3萬件。連年激增的投訴舉報(bào)案件迫使勞動(dòng)保障監(jiān)察部門疲于應(yīng)付,運(yùn)用一般監(jiān)察模式處理案件維權(quán)維穩(wěn),現(xiàn)有的監(jiān)察力量難負(fù)重任。

二、勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式的基本框架

勞動(dòng)保障監(jiān)察作為國家一種公權(quán)力和行政監(jiān)察手段,應(yīng)在妥善化解勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的各種矛盾、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、維護(hù)用人單位合法權(quán)益、維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定(“四維護(hù)”)方面發(fā)揮重要作用,為勞動(dòng)關(guān)系和諧和整個(gè)社會(huì)和諧構(gòu)建提供助力。近年來,以江蘇為代表的一些東部省市,在勞動(dòng)保障監(jiān)察實(shí)踐中,以原一般監(jiān)察模式為基礎(chǔ),糅合了和諧社會(huì)“以人為本”重要理念,創(chuàng)新建立起了新的監(jiān)察工作模式,我們稱之為勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式。①

所謂勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式(下稱“和諧監(jiān)察模式”),是在一般監(jiān)察模式的基礎(chǔ)上經(jīng)過演進(jìn)、創(chuàng)新所形成的適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新型勞動(dòng)保障監(jiān)察模式。從屬性上看,它是對(duì)一般監(jiān)察模式的改進(jìn)和改良;從技術(shù)規(guī)范上說,它對(duì)實(shí)體法規(guī)和程序法規(guī)的集合強(qiáng)度超過一般監(jiān)察模式;從內(nèi)容上看,它是對(duì)一般監(jiān)察模式的豐富和發(fā)展,涵蓋的內(nèi)容包括了地方政府制定的勞動(dòng)保障監(jiān)察各種規(guī)則和制度及其要素關(guān)系;從勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法的目標(biāo)效果上看,和諧監(jiān)察模式是對(duì)一般監(jiān)察模式的修正和糾偏。

和諧監(jiān)察模式的基本框架內(nèi)容可以概括為:“六個(gè)模塊程序結(jié)構(gòu)”、“三個(gè)協(xié)同配合”和以“可維護(hù)”為內(nèi)容的“一個(gè)本質(zhì)性目標(biāo)”。

1.從單一的勞動(dòng)保障監(jiān)察程序性規(guī)定逐步擴(kuò)展形成“六大程序性模塊結(jié)構(gòu)”

巡查監(jiān)察程序模塊。主要在一般監(jiān)察模式規(guī)定的基本監(jiān)察樣式的基礎(chǔ)上,各地通過下發(fā)各種文件,制定行政性措施,督促加強(qiáng)監(jiān)管服務(wù),超前動(dòng)作,強(qiáng)化案前預(yù)防監(jiān)控功能。

舉報(bào)投訴程序模塊。(1)實(shí)行舉報(bào)投訴預(yù)處理制度。勞動(dòng)者對(duì)于用人單位涉嫌違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的投訴舉報(bào)和維權(quán),不受管轄的限制可以就近或投訴電話進(jìn)行。(2)對(duì)投訴舉報(bào)實(shí)行低門檻準(zhǔn)入制度。(3)改善舉報(bào)投訴接待服務(wù)。

案件立案受理程序模塊。(1)推行勞動(dòng)保障監(jiān)察部門承諾制度和勞動(dòng)監(jiān)察員執(zhí)法行為規(guī)范。(2)嚴(yán)格立案審批制度程序。(3)實(shí)行主辦監(jiān)察員制度和錯(cuò)案追究制度。

案件調(diào)查處理程序模塊。(1)規(guī)范《勞動(dòng)保障監(jiān)察調(diào)查詢問書》的適用與下達(dá)。(2)推進(jìn)“自行和解”、“改正不糾”等和諧調(diào)處監(jiān)察機(jī)制,鼓勵(lì)和默許投訴人和用人單位之間達(dá)成和解方案;允許用人單位自行調(diào)處糾紛,盡最大空間化解、鈍化勞資矛盾糾紛。(3)實(shí)行《勞動(dòng)保障監(jiān)察建議書》制度。對(duì)檢查、巡查、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題,下達(dá)《勞動(dòng)保障監(jiān)察建議書》,給予積極的行政指導(dǎo)服務(wù),督促用人單位自行糾正勞動(dòng)保障管理方面的違法行為和不規(guī)范行為,提前化解勞資矛盾,提前預(yù)防勞動(dòng)糾紛。

案件處罰告知前置模塊。(1)實(shí)行“五個(gè)一”工作法。發(fā)一份限期整改指令書;再打一次說服催辦電話;寫一份催辦信函;再一次集體研究案情;下一份行政處罰告知書,凸顯“人性化”執(zhí)法特點(diǎn)。(2)實(shí)行查處分離制度。落實(shí)行政處罰法,對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)中實(shí)行查處分離制約,加強(qiáng)了勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督,也防止了行政監(jiān)察執(zhí)法人員以權(quán)謀私和濫用權(quán)力。

下達(dá)“勞動(dòng)保障行政處罰決定”程序模塊。(1)按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求,對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范,實(shí)行按比例處罰原則。[4](2)對(duì)《勞動(dòng)保障行政處罰決定書》進(jìn)行改革。推行使用“說理式法律文書”、“說法式法律文書”和“法理式法律文書”。通過說理、釋法、答疑,告知行政相對(duì)人應(yīng)有權(quán)利,使其心悅誠服,從中接受法制教育。(3)堅(jiān)持“三不罰”政策。實(shí)行“首犯不罰”、“輕犯不罰”和“整改到位不罰”。加強(qiáng)勞動(dòng)保障法律、法規(guī)和政策的宣傳與培訓(xùn),努力減少降低企業(yè)因不掌握法律而產(chǎn)生的違法用工成本。(4)實(shí)行處罰公示制度。對(duì)處罰單位公開名單進(jìn)行公示,對(duì)嚴(yán)重違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的用人單位處罰實(shí)行媒體曝光。

2.從單兵孤進(jìn)的勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法逐步形成以“三個(gè)協(xié)同配合”為主的監(jiān)察執(zhí)法合力

突破以往勞動(dòng)保障部門一家單兵孤進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法的做法,以一套“三個(gè)協(xié)同配合”為主的監(jiān)察執(zhí)法模式拓展強(qiáng)化了和諧監(jiān)察執(zhí)法的程序空間,使監(jiān)察執(zhí)法效力有了左右支撐而大幅度增強(qiáng)。一在行政復(fù)議、行政訴訟、聽證、申請(qǐng)執(zhí)行等程序模塊上與法制局、法院等部門的協(xié)同配合;二與工商、公安、工會(huì)、土地、衛(wèi)生、建設(shè)等職能部門的協(xié)同配合;三是勞動(dòng)保障部門內(nèi)部橫向以及縱向的協(xié)同配合。因?yàn)樵诤椭C監(jiān)察模式下投訴舉報(bào)案件激增,向下指令管轄案件和移送管轄案件也隨之增多,因之產(chǎn)生的縱橫交錯(cuò)的協(xié)同配合責(zé)任日趨加重。

3.從單邊維權(quán)的程序性監(jiān)察執(zhí)法模式逐步演變形成“四維護(hù)”混合集成型監(jiān)察執(zhí)法模式

從立法理念看,現(xiàn)行的勞動(dòng)保障法律法規(guī)大都具有單向保護(hù)性。從法理上看,一般監(jiān)察模式只是由單純的程序性規(guī)范構(gòu)成。和諧監(jiān)察模式強(qiáng)調(diào)充分協(xié)調(diào)監(jiān)察執(zhí)法過程中的各方利益,處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各種矛盾,營造和諧的監(jiān)察執(zhí)法氛圍,并在不與原有程序規(guī)范沖突的基礎(chǔ)上,派生出大量的實(shí)體性規(guī)定制度和文件政策,緊密融入勞動(dòng)保障監(jiān)察實(shí)務(wù)之中。其本質(zhì)性目標(biāo)在于維護(hù)勞動(dòng)者、用人單位的合法權(quán)益,維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)和諧穩(wěn)定。此時(shí)的勞動(dòng)保障監(jiān)察模式已經(jīng)是由多邊維權(quán)的程序性規(guī)范和實(shí)體性規(guī)范混合集成的監(jiān)察執(zhí)法制度模型。

4.從單獨(dú)專有的監(jiān)察執(zhí)法功能逐步融合新興的網(wǎng)格化監(jiān)察管理手段而凸顯和諧監(jiān)察模式強(qiáng)勁的兼容性

勞動(dòng)保障監(jiān)察網(wǎng)格化管理是新興的管理方式,全國正在推行試點(diǎn)階段。它就是將現(xiàn)有勞動(dòng)保障監(jiān)察管轄區(qū)域劃分為若干網(wǎng)格,實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底、責(zé)任明確、跟蹤及時(shí)的勞動(dòng)保障監(jiān)察全覆蓋和動(dòng)態(tài)監(jiān)管目標(biāo)。如前所述,“和諧監(jiān)察模式”是由若干混合集成的程序性模塊構(gòu)成的,每個(gè)程序模塊都包涵了嚴(yán)密的程序性和實(shí)體性制度規(guī)范,這些制度規(guī)范是在勞動(dòng)保障監(jiān)察的實(shí)踐中產(chǎn)生并被驗(yàn)證是行之有效的。在目前網(wǎng)格化監(jiān)察管理手段大力推行的政策環(huán)境下,“和諧監(jiān)察模式”可以充分融合和利用網(wǎng)格化監(jiān)察管理方式,只需要保留“處罰程序模塊”在勞動(dòng)保障行政監(jiān)察部門,其他程序模塊的運(yùn)行方式可以逐步有序地以網(wǎng)格化管理形式開展。與目前的勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)力結(jié)構(gòu)不會(huì)產(chǎn)生沖突,也不會(huì)產(chǎn)生委托授權(quán)帶來的一系列問題。“網(wǎng)格化管理”為和諧監(jiān)察模式的運(yùn)行、完善和發(fā)展提供了更為廣闊的空間,從而體現(xiàn)出“和諧監(jiān)察模式”良好的開放性。

三、和諧監(jiān)察模式的實(shí)踐借鑒及理論創(chuàng)新意義

和諧監(jiān)察模式的創(chuàng)立運(yùn)用,彌補(bǔ)了現(xiàn)有法律法規(guī)的缺陷,豐富完善了勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法的規(guī)定、程序和制度,同時(shí)在“兩網(wǎng)化”體制建設(shè)中形成新的突破。其中蘊(yùn)含的和諧理念和人文精神以及一批有行政法學(xué)價(jià)值成果的做法,對(duì)全國其他區(qū)域的勞動(dòng)保障監(jiān)察工作有著重要的指導(dǎo)和借鑒價(jià)值,為和諧社會(huì)建設(shè)開拓了新思路。

首先,和諧監(jiān)察模式在局部區(qū)域的成功實(shí)踐具有解剖“麻雀”的功能,有典型示范意義。以鎮(zhèn)江市京口區(qū)為例,“和諧監(jiān)察模式”的構(gòu)建推行產(chǎn)生了明顯的效果。從2007年至2009年,該區(qū)連續(xù)三年立案處罰執(zhí)行類案件都大大降低,勞動(dòng)者權(quán)益同樣得到了很好維護(hù)。其次,和諧監(jiān)察模式運(yùn)行實(shí)踐中產(chǎn)生的一批有行政法學(xué)價(jià)值成果的做法,對(duì)我國行政法學(xué)理論與實(shí)踐應(yīng)用有著重要?jiǎng)?chuàng)新意義。比如,對(duì)“自由裁量權(quán)的規(guī)范適用”是和諧監(jiān)察模式中分量較重的模塊,突出體現(xiàn)了行政法理論中比例原則的具體運(yùn)用。比例原則已經(jīng)獲得了一種憲法的地位,貫穿于整個(gè)行政法之中。[5]其最重要的功能在于規(guī)范行政自由裁量權(quán),使行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化,無論對(duì)行政主體的執(zhí)法還是人民法院的司法審查均提供了一種可客觀衡量與檢測(cè)的尺度,這與行政合理性原則具有趨同的法價(jià)值。再如《勞動(dòng)保障監(jiān)察建議書》制度,這種文書創(chuàng)新之處在于把司法建議書制度移植到勞動(dòng)保障行政監(jiān)察之中,既開辟了勞動(dòng)保障監(jiān)察行政指導(dǎo)的新途徑新式樣,也加強(qiáng)了行政指導(dǎo)的力度和效果。推行使用“說法式行政處罰文書”、“說理式行政處罰文書”、“法理式行政處罰文書”,這種做法淵源于司法案件的審理,[6]體現(xiàn)了最前沿的法學(xué)理論成果。最后,和諧監(jiān)察模式對(duì)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系有顯著作用,其和諧監(jiān)察的理念兼顧了國家、社會(huì)、用人單位和勞動(dòng)者各方的意愿,為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)提供了一條新的實(shí)踐思路。

四、確立和完善勞動(dòng)保障和諧監(jiān)察模式的立法對(duì)策

按照《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》對(duì)健全勞動(dòng)保障監(jiān)察體制提出的總要求,應(yīng)完善立法,重新修訂現(xiàn)有勞動(dòng)法律法規(guī),制訂相關(guān)程序規(guī)范,加速和諧監(jiān)察模式在全國的確立和推廣。

首先,重新修訂勞動(dòng)法,充實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察制度方面的條款內(nèi)容,提升勞動(dòng)保障監(jiān)察的法律地位。

《中華人民共和國勞動(dòng)法》一向被認(rèn)為在調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系法規(guī)范領(lǐng)域具有基本法地位,[7]自1995年施行至今已近15年,可以說許多條款和規(guī)范已經(jīng)與我國飛速發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相適應(yīng)了。特別是有關(guān)勞動(dòng)保障監(jiān)察方面的條款內(nèi)容更是嚴(yán)重不足,這種立法滯后的狀況與勞動(dòng)保障監(jiān)察的重要地位不相匹配。因此,重新修訂勞動(dòng)法是勞動(dòng)保障立法的當(dāng)務(wù)之急,極有必要在新勞動(dòng)法中充實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察制度方面的內(nèi)容,提升其法律地位,更好地實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察“四維護(hù)”的任務(wù)目標(biāo)。

其次,修訂《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》,出臺(tái)《勞動(dòng)保障監(jiān)察程序規(guī)則》,使勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法更加規(guī)范、更具可操作性。

一是擴(kuò)大勞動(dòng)保障監(jiān)察的適用范圍。按照國務(wù)院大部制后的體制,依據(jù)《勞動(dòng)法》的第二條的立法精神,明確勞動(dòng)監(jiān)察管轄對(duì)象的范圍。即以相應(yīng)行政區(qū)劃內(nèi)所有用人單位為對(duì)象確立管轄范圍,不應(yīng)再以用人單位的性質(zhì)或類型而區(qū)別對(duì)待,消除監(jiān)察盲區(qū),做到勞動(dòng)保障監(jiān)察的全覆蓋。二是提升勞動(dòng)保障監(jiān)察程序目標(biāo)定位。通過立法確立“四維護(hù)”的法律目的條款。三是賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察行政強(qiáng)制權(quán)。對(duì)嚴(yán)重拖欠勞動(dòng)者工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且有逃匿可能的行為,規(guī)定勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)查封、扣押資產(chǎn),凍結(jié)賬戶,以防止用人單位轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃避執(zhí)行;對(duì)不履行監(jiān)察處理決定的,勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行資產(chǎn),提高維權(quán)效率。四是賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)欠薪的預(yù)先保全權(quán)。對(duì)處罰所得的罰款可以由財(cái)政設(shè)立專門賬戶,籌集支付勞動(dòng)者的欠薪,建立勞動(dòng)者欠薪的保障機(jī)制,減少降低勞動(dòng)者的維權(quán)成本,實(shí)現(xiàn)行政處罰價(jià)值意義的最大化。五是出臺(tái)國務(wù)院的《勞動(dòng)保障監(jiān)察程序規(guī)則》。提升勞動(dòng)保障監(jiān)察程序規(guī)范的立法層次和效力,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法程序的公正和效率。

再次,制定特別程序和監(jiān)察協(xié)助程序,規(guī)定進(jìn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察聯(lián)合執(zhí)法時(shí)相關(guān)部門的支持、協(xié)助義務(wù)。

規(guī)定監(jiān)察協(xié)助程序,會(huì)同建設(shè)部門、公安、工商等部分具有行政處罰權(quán)的專屬部門,明確其在勞動(dòng)保障監(jiān)察中的支持、協(xié)助責(zé)任和介入程序規(guī)則。同時(shí)規(guī)定特別程序,針對(duì)非法用工單位監(jiān)察難、處罰難的特點(diǎn),設(shè)計(jì)具體操作程序。建立監(jiān)察執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,賦予勞動(dòng)保障部門特殊情形下的程序啟動(dòng)權(quán),更好地落實(shí)《條例》的有關(guān)規(guī)定。明確地域管轄為主,級(jí)別管轄為輔的管轄體制。推行網(wǎng)格化監(jiān)察一體化執(zhí)法制度,避免勞動(dòng)保障系統(tǒng)內(nèi)部的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。

第四,加大相關(guān)實(shí)體法制訂或修訂的立法進(jìn)程,追究欠薪、欠保行為的刑事責(zé)任。

適時(shí)修正刑法,增設(shè)欠薪、欠保相關(guān)罪名,對(duì)惡意欠薪、欠保的用人單位和法人,追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。加大社會(huì)保障實(shí)體立法進(jìn)程,進(jìn)一步規(guī)范工資支付行為和確立工資支付保障制度,建立健全企業(yè)工資支付信用制度或擔(dān)保制度,為勞動(dòng)保障監(jiān)察提供更為有力的實(shí)體法律依據(jù)。

[1]李建,閻寶卿.勞動(dòng)保障監(jiān)察條例釋義[M].北京:中國工人出版社,2004:17.

[2]江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳.勞動(dòng)保障法律法規(guī)政策實(shí)用手冊(cè)[Z].南京:江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳,2006.

[3]國務(wù)院法制辦政法司,勞動(dòng)保障部法制司,勞動(dòng)科學(xué)研究所.《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》立法后評(píng)估報(bào)告[J].中國勞動(dòng),2007,(5).

[4]江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳.勞動(dòng)保障監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)集錦[Z].南京:江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳,2008.

[5]應(yīng)松年,王成棟.行政法與行政訴訟法案例教程[M].北京:中國法制出版社,2003:23.

[6]秦宗文,朱鳳翔.論判前說理和判后答疑制度[J].唯實(shí),2007,(4).

[7]周長征.勞動(dòng)法原理[M].北京:科學(xué)出版社, 2004:13.

責(zé)任編輯:錢國華

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D922.592

A

1004-1605(2010)02-0072-05

李劍鈞(1957-),男,江蘇鎮(zhèn)江人,鎮(zhèn)江市京口區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局經(jīng)濟(jì)師;王瑾(1972-),女,黑龍江哈爾濱人,黑龍江省司法廳法學(xué)研究所主任。