論國家廉政制度體系建設(shè)

戚睿

(南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

論國家廉政制度體系建設(shè)

戚睿

(南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

官員腐敗不僅直接影響一個地區(qū)和一個單位的風(fēng)氣，而且將對我國長久的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生有害影響，因此必須探索建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密的國家廉政制度體系。

腐敗;廉政;制度

1 轉(zhuǎn)型期官員腐敗問題

1.1 我國官員腐敗的現(xiàn)狀

從最簡單的意義上說，腐敗就是以權(quán)謀私，是對權(quán)力的濫用。官員腐敗就是為了個人利益或?yàn)榱藗€人效忠的某個集團(tuán)的利益而對公共權(quán)力的濫用［1］。公共選擇理論的出發(fā)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。它認(rèn)為，每個經(jīng)濟(jì)人都具有理性，都追求自身利益的最大化，具有自利性，當(dāng)現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)安排不能為黨政“一把手”提供追求個人利益最大化時，政府官員就會選擇利用手中所掌握的巨大權(quán)力來追求個人利益最大化［2］。

上世紀(jì)90年代以來，我國政府官員腐敗的現(xiàn)象逐顯突出，有些地區(qū)還出現(xiàn)了“一把手”前“腐”后繼的腐敗接力賽。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪案件中，黨政“一把手”的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更多，從2006年中共中央查處的上海陳良宇案，我們就可窺見“一把手”腐敗案之一斑。陳良宇被查處前是中央政治局委員、上海市委書記，雖官居高位，但不為民謀利，大搞權(quán)錢、權(quán)色交易，完全背離了一名共產(chǎn)黨員特別是黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有的黨性原則和理想信念。陳良宇案涉及的犯案人還有原國家統(tǒng)計(jì)局局長邱曉華，上海寶山區(qū)原區(qū)長、區(qū)委副書記秦裕，上海市委辦公廳原主任孫路一，上海市國資委原主任凌寶亨，上海市國資委原副主任吳鴻玫，上海市社保局原局長祝均一，上海社?；鸨O(jiān)管處原處長陸棋偉等等。當(dāng)然，陳良宇案只是眾多“一把手”腐敗案之冰山一角，還有諸如“安徽王懷忠案”、“沈陽慕馬案”等腐敗案件也是典型的例子。從大案在“一把手”職務(wù)犯罪案件所占比例來看，1999年“一把手”職務(wù)犯罪案件中的大案比例是51.8%，而到了2003年，這一比例已經(jīng)上升到75.1%。

透過厚厚的卷宗，這些“一把手”腐敗的特征躍然而出：黨政大權(quán)一把抓，財(cái)務(wù)審批“一枝筆”;肆無忌憚地任用親信，干部任用“一錘定音”;大肆收受賄賂，利用職權(quán)幫助他人招攬工程或干預(yù)基建項(xiàng)目等等。

1.2 官員腐敗的危害

第一，“一把手”的腐敗行為，將直接影響到一個地區(qū)和一個單位的風(fēng)氣。市長收受局長們的錢，局長就收處長們的，處長再收科長的，形成了“對上送，對下收，不送則不辦事”的怪圈。

第二，腐敗對一國經(jīng)濟(jì)增長的有害影響日益加劇。腐敗情況較嚴(yán)重的國家中的投資水平，要比一個比較廉潔的國家低5個百分點(diǎn)，其國內(nèi)生產(chǎn)總值也要低0.5個百分點(diǎn)左右。

第三，腐敗行為會破壞社會的公平正義，加劇國民的貧富差距，甚至激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定與和諧。正因?yàn)槿绱耍刂坪皖A(yù)防腐敗成為國際社會關(guān)注的主要問題之一。

2 官員腐敗的制度性原因分析

孟德斯鳩說：“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”［3］李嘉廷、劉方仁、王懷忠等貪官的犯罪事實(shí)一再暴露了我國權(quán)力監(jiān)督制約體系存在的缺陷。因此，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！薄皺?quán)力制約權(quán)力”的控權(quán)模式有其合理性，卻也有著不可克服的局限性：

首先，從“權(quán)力制約權(quán)力”控權(quán)模式的內(nèi)涵來看，所謂“權(quán)力制約權(quán)力”模式在行政法中主要是以立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的制衡為核心的一種控權(quán)模式。但在該控權(quán)模式下的權(quán)力制衡僅為公共權(quán)力內(nèi)部各種權(quán)力的單向制衡，始終缺乏外部權(quán)力(權(quán)利)的制衡。顯然，一種權(quán)力僅依賴于其內(nèi)部的制衡是不足以形成有效制衡的?！皺?quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力制衡模式的實(shí)施是以權(quán)力作橫向劃分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)為前提條件。這不僅割裂了權(quán)力的整體性與統(tǒng)一性，同時也反映出我們對于權(quán)力認(rèn)識的局限性。因而權(quán)力制衡也必然是不完善的。

其次，從立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的具體制約方式上看，“權(quán)力制約權(quán)力”的公共權(quán)力制衡模式同樣存在局限。立法權(quán)對行政權(quán)的制約主要通過立法方式來實(shí)現(xiàn)。由于具體行政行為具有廣泛性、復(fù)雜性及易變性，立法對于行政主體的行政行為的規(guī)制明顯具有滯后性。行政立法對該行政行為的規(guī)制通常必須等到立法條件完全具備、成熟才能進(jìn)行，在一定時期內(nèi)，行政立法實(shí)際上根本無法規(guī)制行政主體的行政行為。

最后，從我國立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)的設(shè)置現(xiàn)狀來看，行政立法權(quán)交由全國人大及其常委會，但在實(shí)踐中人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)重疊。各級黨委(政法委)無疑是權(quán)威的監(jiān)督主體，人大往往在聽取審議法院工作報(bào)告等監(jiān)督過程中或多或少過問法院貫徹落實(shí)黨的政策、方針情況，替代黨行使對法院工作的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，這種越權(quán)監(jiān)督損害了黨在政治生活中的權(quán)威，難以實(shí)現(xiàn)依法治國。這種以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的“同體監(jiān)督”模式，勢必會給當(dāng)權(quán)者腐敗留出制度上的空間。

因此，從國家制度性層面上探求懲治和預(yù)防“一把手”腐敗的治本之策已迫在眉睫。

3 腐敗防治的對策初探：構(gòu)建和完善國家廉政制度體系

黨的十七大報(bào)告中，明確提出要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。筆者認(rèn)為，最根本、最關(guān)鍵的問題是必須形成一個一貫的、全盤的防治策略，即建立起一種適應(yīng)新形勢和新任務(wù)要求的、對各級公共權(quán)力(特別是領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力)進(jìn)行有效監(jiān)督制約的結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密的國家廉政制度體系——反腐倡廉體系［4］。

3.1 加強(qiáng)立法工作，為預(yù)防腐敗制度建設(shè)提供有力保障

加強(qiáng)預(yù)防腐敗的立法工作和制度建設(shè)，使一把手官員“不能腐敗”。在憲法保障的前提下，人大通過立法制定出具體的實(shí)施措施。應(yīng)盡快建立和完善《腐敗預(yù)防法》、《行政程序法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《國家公務(wù)員監(jiān)督法》等一套完善和規(guī)范的反腐敗法規(guī)體系，讓黨員干部知“腐”而止步，人民群眾見“腐”而能揭發(fā)，腐敗分子凡“腐”必“敗(露)”。另外，通過立法把黨的領(lǐng)導(dǎo)和部門首長的職責(zé)定位清晰，有效解決黨政不分的矛盾。

3.2 進(jìn)一步增強(qiáng)“一把手”道德修養(yǎng)與廉潔意識

2007年底，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議，專題研究部署黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，強(qiáng)調(diào)要抓緊制訂并實(shí)施工作規(guī)劃。隨后中央政治局常委會和中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組將制訂并實(shí)施工作規(guī)劃列入了2008年工作要點(diǎn)。

馬克思主義哲學(xué)觀認(rèn)為，內(nèi)因決定外因，外因通過內(nèi)因起變化。事實(shí)證明，“千腐敗萬腐敗，都是自己的思想先腐敗”，李嘉廷、程維高、慕綏新等“一把手”干部的墮落，都是從思想蛻化變質(zhì)開始，逐步滑向腐敗深淵的。以此為鑒，必須從思想上強(qiáng)化防腐機(jī)制的建設(shè)，在廣大黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨政“一把手”的思想上筑起拒腐防變的堅(jiān)固堤壩。一定要把對領(lǐng)導(dǎo)干部的教育作為重點(diǎn)來抓。另一方面，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要從此類案件中吸取沉痛教訓(xùn)，自覺做到一身正氣、堅(jiān)持原則，不斷提高政治鑒別力和政治敏銳性，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，增強(qiáng)抵御各種誘惑的能力，自覺接受監(jiān)督，珍惜自己的政治榮譽(yù)以及人民賦予的權(quán)力。

3.3 進(jìn)一步深化行政體制改革，加大對官員的監(jiān)督力度

不受監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗。體制轉(zhuǎn)型時期，監(jiān)督是關(guān)鍵。

多年來我黨的黨內(nèi)監(jiān)督已形成不少好制度、好經(jīng)驗(yàn)。但目前存在的一個突出的問題是監(jiān)督體制還不夠完善，且未形成具有足夠約束力的監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，特別是各級部門(單位)的黨政“一把手”由誰監(jiān)督，監(jiān)督什么，如何監(jiān)督等，規(guī)定不明確、不具體，缺乏經(jīng)常有效的具體監(jiān)督措施，導(dǎo)致監(jiān)督“失控”，違法違紀(jì)的比例上升。目前急需盡快改革現(xiàn)行紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制，如能將現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，改為以上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，使紀(jì)檢監(jiān)察部門直接隸屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擴(kuò)大權(quán)限、保證經(jīng)費(fèi)，以保證紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

對“一把手”監(jiān)督的重點(diǎn)還應(yīng)同時體現(xiàn)在選人、用人的制度上?！耙话咽帧比斡靡呙裰髑溃牍_、民主、競爭的機(jī)制，防止公示“走過場”。應(yīng)實(shí)行“一把手”推薦責(zé)任制和黨委討論票決制等，并制定一套切實(shí)可行的選人用人失察失誤責(zé)任追究辦法，強(qiáng)化對“一把手”選人用人權(quán)力的責(zé)任追究。

要進(jìn)一步推進(jìn)政府工作程序和方法的改革，建立公開、透明、真正具有競爭性的政府采購制度;要徹底簡化規(guī)章制度，使各種商業(yè)交易行為主體更方便地得到一般性的公共服務(wù);要嚴(yán)格限制并長期監(jiān)督官員的自行決策權(quán)，并經(jīng)常調(diào)動官員，實(shí)行崗位輪換制;規(guī)范干部任用提名制度，建立公務(wù)員正常退出機(jī)制，繼續(xù)完善巡視制度;建立逐級增薪制度。

3.4 加強(qiáng)群眾和外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以制度化形式使官員接受監(jiān)督

各級領(lǐng)導(dǎo)干部是人民的一員，更是人民的公仆。江澤民同志曾指出：“我們手中的權(quán)力都是人民賦予的，各級干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督?！焙\濤總書記在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話中也強(qiáng)調(diào)，“各級干部都要自覺接受監(jiān)督，絕不脫離群眾，絕不貪圖安逸，絕不以權(quán)謀私”。

只有在公開、透明的環(huán)境下權(quán)力才不敢逾越法律規(guī)定的界限。群眾的眼睛是雪亮的，權(quán)力越大越離不開群眾的監(jiān)督，因此群眾的政治參與成為國家廉政制度中的重要環(huán)節(jié)。事實(shí)證明，目前反腐敗斗爭取得的巨大成就大多數(shù)來自群眾的“陽光監(jiān)督”。因此，關(guān)鍵是要依靠廣大群眾，拓寬民主渠道，強(qiáng)化監(jiān)督，把權(quán)力運(yùn)行置于有效監(jiān)督之下。另一方面，要加強(qiáng)和發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用，盡快出臺《新聞法》?？梢宰屝侣劽襟w相對獨(dú)立于黨委的宣傳部門，讓有關(guān)新聞采訪的法律規(guī)范和保障真正落到實(shí)處;撤銷新聞審查制度，在新聞媒體中貫徹實(shí)行新聞披露制度，這將有利于擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)，提高其政治責(zé)任感，從而從外部有效遏制官員腐敗。

3.5 建立并不斷完善預(yù)防官員腐敗的長效機(jī)制

由中共中央刊發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》中指出，自2008年起未來五年我國的反腐工作目標(biāo)為“建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長效機(jī)制初步建立……”。我們要以貫徹落實(shí)好這一《工作規(guī)劃》為契機(jī)，切實(shí)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐倡廉工作。要按照《工作規(guī)劃》的要求，以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，切實(shí)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線;要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、奉公守法。

在各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把紀(jì)委、組織部門、宣傳部門、黨校，以及新聞單位、文化藝術(shù)部門的力量集中起來，發(fā)揮思想教育工作的整體優(yōu)勢，從而形成縱橫交錯的思想教育網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步做好堅(jiān)定行政“一把手”理想信念的工作。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對中國特色社會主義理論體系的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳教育，不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)黨的基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)的自覺性和堅(jiān)定性，切實(shí)增強(qiáng)各級干部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力，提升執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

4 結(jié)語

人性對于物質(zhì)和利益的追求欲望不可避免，然而領(lǐng)導(dǎo)干部在追求個人利益過程中若不加以自我約束和制度約束，就容易走向腐敗。類似上海社保案、“沈陽慕馬案”等“一把手”腐敗案件頻發(fā)的原因，雖與為官者的個人的道德品質(zhì)和作風(fēng)修養(yǎng)等因素有關(guān)，但最根本的還是制度、體制上出現(xiàn)了問題。前車之鑒證明，預(yù)防腐敗比反腐敗更重要，制度建設(shè)比懲罰更重要。要從根本上杜絕官員腐敗，就得建立起一套行之有效的國家廉政制度，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生，讓權(quán)力行使者不想腐敗、不敢腐敗、不能腐敗。

［1］ 黃葦町.厚望-學(xué)習(xí)黨內(nèi)監(jiān)督條例［M］.北京：紅旗出版社，2004：221.

［2］ 廖澤平.對腐敗成因的公共選擇理論分析［J］.唯實(shí)：政治學(xué)與行政學(xué)，2001(3)：42-46.

［3］ 孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務(wù)印書館，1961.

［4］ 里克·斯塔彭赫斯特，薩爾·J·龐德.反腐敗-國家廉政建設(shè)的模式［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000.

責(zé)任編輯：沈宏梅

On the construction of a clean government

QI Rui
(Taizhou College，Nanjing Normal University，Taizhou 225300，China)

Official corruption directly does harm not only to an area or a unit，but also to the long-term economic growth.Therefore，it is necessary to set up a national clean government system with a reasonable construction，scientific allocation and rigorous program.

corruption;clean government;system

D262.3

A

1009-3907(2010)11-0080-03

2010-09-05

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目：“社會主義政治文明建設(shè)與中國特色權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究”系列成果(05AZZ002)

戚睿(1984-)，女，江蘇泰州人，助教，碩士研究生，主要從事當(dāng)代中國政府與行政方面的研究。