美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示

王紹光

中國(guó)現(xiàn)在需要完成從稅收國(guó)家向現(xiàn)代預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)變。

稅收國(guó)家是指中央政府和各級(jí)政府在全國(guó)范圍內(nèi)用稅收形式來形成財(cái)政收入?，F(xiàn)代預(yù)算是指政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支有一個(gè)計(jì)劃，最后這個(gè)計(jì)劃必須通過上一級(jí)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證、批準(zhǔn)和監(jiān)督。有現(xiàn)代預(yù)算制度，才表明實(shí)現(xiàn)了從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)換。

遵循現(xiàn)代預(yù)算原則的國(guó)家，必然具備兩個(gè)顯著的標(biāo)志。第一是財(cái)政統(tǒng)一。政府的收支最后統(tǒng)到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，這樣才能確保預(yù)算是全面的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、嚴(yán)密的、有時(shí)效的。第二是預(yù)算監(jiān)督。代議機(jī)構(gòu)能監(jiān)督政府的財(cái)政收支，確保預(yù)算是依財(cái)政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準(zhǔn)的、事后有約束力的。確立了這兩個(gè)標(biāo)志，邏輯上我們可以推出有三種向預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型的可能途徑：第一是先有財(cái)政統(tǒng)一，后有預(yù)算監(jiān)督；第二是財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督交替推進(jìn)；第三是先有預(yù)算監(jiān)督，后有財(cái)政統(tǒng)一。歷史上，法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)正好分別走上了這三條路。

中國(guó)怎么轉(zhuǎn)變?預(yù)算改革對(duì)中國(guó)非常重要，因?yàn)轭A(yù)算改革涉及到方方面面。一個(gè)沒有預(yù)算的政府是不透明的政府，一個(gè)不透明的政府不可能是民主的政府。所以要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它有看得見的預(yù)算。

另外，建立一定的監(jiān)督原則和統(tǒng)一原則非常重要，但是真正落實(shí)則是最大的難題。在所有國(guó)家，建成預(yù)算國(guó)家都是一個(gè)非常慢的過程?，F(xiàn)在中國(guó)在財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督兩方面都存在著問題。在財(cái)政統(tǒng)一方面，比如2004年全國(guó)的非稅收入曾達(dá)到1萬多個(gè)億，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的近40％。省及省以下各級(jí)政府非稅收入相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政收入的74.8％。比重非常高。

統(tǒng)一中國(guó)的財(cái)政是艱難的。預(yù)算監(jiān)督也才剛剛起步，最近幾年開始有部門預(yù)算，向全國(guó)人大報(bào)告，但是中央一級(jí)就有130個(gè)預(yù)算單位的預(yù)算，人大代表基本上無法一一監(jiān)督。有些省也開始做預(yù)算改革，但這是非常復(fù)雜的一個(gè)事。在財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督方面，中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。

其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，要解決這些問題，出路在于制度創(chuàng)新。美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”(1880～1920年)與中國(guó)今天面臨的問題非常相象。那時(shí)的美國(guó)也是腐敗橫行，假冒偽劣猖獗，重大災(zāi)難屢屢發(fā)生，社會(huì)矛盾異常尖銳。但危機(jī)也是轉(zhuǎn)機(jī)，美國(guó)在這個(gè)時(shí)期進(jìn)行子一系列深刻的制度建設(shè)，其現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)就是在這個(gè)時(shí)期奠定的。到1920年代，美國(guó)已建立了一個(gè)高效的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器。

“進(jìn)步時(shí)代”也是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的成型期。在此之前，美國(guó)財(cái)政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對(duì)民眾負(fù)責(zé)。就收入而言，那時(shí)的稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來向民眾征稅。但那么多稅種卻無法使國(guó)家汲取足夠的財(cái)政收入。就支出而言，那時(shí)還沒有現(xiàn)代意義上的預(yù)算。每一個(gè)政府部門自己爭(zhēng)取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。這樣，民眾和議會(huì)都無法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，為貪贓枉法留下無數(shù)機(jī)會(huì)。

在進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)從收入和開支兩方面對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造。在收入方面，最重要的變化是引入了個(gè)人所得稅和公司所得稅。在支出方面，最重要的變化是引入現(xiàn)代預(yù)算制度。直到20世紀(jì)初，在美國(guó)，所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報(bào)帳單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。

1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。預(yù)算改革的目的是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼??！翱吹靡姟?，人民才有可能?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢?

它是一個(gè)關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬；

它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支；

它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類；

對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別；

這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作它用；

這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督；

為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

當(dāng)時(shí)，美國(guó)反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”，或以揭露黑幕為己任的新聞?dòng)浾?。但預(yù)算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點(diǎn)放在反腐敗上，而前者認(rèn)為，防腐敗比反腐敗更重要。在預(yù)算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。

在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門拿出了分類開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)。紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就象“民主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國(guó)的日常用語(yǔ)，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全國(guó)已有44個(gè)州通過了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。1921年，國(guó)會(huì)終于通過了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”。至此，美國(guó)的預(yù)算改革可以說是大功告成了。

看似不起眼的預(yù)算改革對(duì)美國(guó)后來的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。一方面，它將各級(jí)政府行為的細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽(yáng)光下，有效地遏制了腐敗的勢(shì)頭，從而改善政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府正當(dāng)性。另一方面，它加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體運(yùn)作效率，造就一個(gè)更加強(qiáng)有力的政府，促使了美國(guó)現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。人們一般認(rèn)為，羅斯福的“新政”挽救了美國(guó)的資本主義。這種看法只對(duì)了一半。如果沒有預(yù)算改革作鋪墊，即使羅斯福有實(shí)行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計(jì)劃無疾而終。在這個(gè)意義上，我們可以說，預(yù)算改革對(duì)緩解美國(guó)社會(huì)矛盾，挽救資本主義體制功不可沒。