“行政事實(shí)行為”概念辨析

赫永達(dá)

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生學(xué)院,山西太原030006)

一、行政事實(shí)行為的概念

德國魏瑪共和國時代的著名學(xué)者耶律·納克最早提出了“行政事實(shí)行為”這一概念。他將行政分為公行政與國庫行政,公行政又可分為官方高權(quán)行政與單純高權(quán)行政,如建設(shè)街道、鋪設(shè)綠地、建造都市等單純高權(quán)行政即是所謂的行政事實(shí)行為。長期以來,由于行政事實(shí)行為不以直接發(fā)生法律效果為目的,因而一直未引起行政法學(xué)者們足夠的重視。隨著政府行政職能逐漸由監(jiān)督型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,行政法學(xué)者們對行政事實(shí)行為展開了更廣泛深入的研究。

我國大陸學(xué)者對行政事實(shí)行為這一概念的界定可謂見仁見智,主要有四種觀點(diǎn)。

(一)非行政法律效果說

該觀點(diǎn)認(rèn)為,行政事實(shí)行為是與行政法律行為相對應(yīng)的概念,行政法律行為是國家行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,基于其職權(quán)實(shí)施的一切能產(chǎn)生行政法律效果的行為,而行政事實(shí)行為則是行政主體所為的不產(chǎn)生法律效果的行為。

(二)行政法律效果非行為目的說

該觀點(diǎn)認(rèn)為,行政事實(shí)行為是行政主體所做出的不以追求特定行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的的行為。行政事實(shí)行為發(fā)生法律效果的根據(jù)不是行政主體的主觀意圖,而是法律規(guī)定,因此行政事實(shí)行為有可能發(fā)生法律效果,也可能不發(fā)生法律效果。

(三)事實(shí)效果說

該觀點(diǎn)認(rèn)為,行政事實(shí)行為是與行政法之法律行為相對應(yīng)的行為,其作用不是為產(chǎn)生、變更或消滅行政法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而是為產(chǎn)生事實(shí)效果。

(四)綜合說

該觀點(diǎn)認(rèn)為,行政事實(shí)行為有些不直接發(fā)生法律效力,但又與法律行為相聯(lián)系,如災(zāi)害預(yù)報(bào)、做出決定前的材料準(zhǔn)備等。

上述學(xué)說各有合理性,但也存有不完善之處。筆者認(rèn)為應(yīng)將行政事實(shí)行為做如下界定:行政事實(shí)行為是指國家行政機(jī)關(guān)及其行政機(jī)關(guān)工作人員,在行政管理過程中做出的非以設(shè)定行政管理相對人權(quán)利、義務(wù)為內(nèi)容的行為。

二、行政事實(shí)行為的特征

在科學(xué)界定了行政事實(shí)行為這一概念后,我們可以進(jìn)一步認(rèn)識行政事實(shí)行為的法律特征。

(1)行政事實(shí)行為的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。它是擁有行政職權(quán),能以自己名義對外行使行政職權(quán),并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的社會組織,包括各級行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。

(2)行政事實(shí)行為主觀上不以產(chǎn)生一定的行政法律效果為目的,或者說不以設(shè)定、變更或消滅相對人權(quán)利義務(wù)為目的?？陀^上,行政事實(shí)行為不具備行政法律行為的確定力和拘束力,它不直接產(chǎn)生行政法律效果。

(3)行政事實(shí)行為的行政性。這是它區(qū)別于民事事實(shí)行為的重要特征。所謂的“行政性”是指行政事實(shí)行為盡管不具備具體行政行為的構(gòu)成要件,但它仍是行政主體借助行政職權(quán)實(shí)施的一種行為方式,仍然要受到行政法原理及規(guī)則的約束。

(4)行政事實(shí)行為不能獨(dú)立于其他行政行為而單獨(dú)存在。只有行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)時實(shí)施的事實(shí)行為,才是行政事實(shí)行為,否則將成為行政機(jī)關(guān)的民事行為、作為機(jī)關(guān)法人的犯罪行為或行政機(jī)關(guān)工作人員的個人行為。這是行政事實(shí)行為區(qū)別于其他行政行為的重要特征。

三、行政事實(shí)行為與相關(guān)概念辨析

(一)行政事實(shí)行為與行政法律行為

所謂行政法律行為是指行政主體在實(shí)施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所作出的具有法律意義的行為。行政事實(shí)行為與行政法律行為作為行政行為的子概念具有以下相同點(diǎn):(1)主體相同,它們的主體都是行政主體,即行政機(jī)關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織;(2)它們都是行政主體在行政職權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)的行為。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)主觀意思不同,行政法律行為以意思表示為其必備要素,而行政事實(shí)行為則完全不以意思表示為其必備要素;(2)法律后果不同,行政法律行為能夠產(chǎn)生法律后果,并引起相對人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更或消滅,而行政事實(shí)行為的結(jié)果是不確定的,有的不產(chǎn)生結(jié)果,有的是間接產(chǎn)生法律后果;(3)程序不同,法律對于行政法律行為的程序有較詳細(xì)的程序性規(guī)定,行政事實(shí)行為由于其偶發(fā)性原因,法律上一般無程序上的規(guī)定。

(二)行政事實(shí)行為與民事事實(shí)行為

行政事實(shí)行為與民事事實(shí)行為存在著本質(zhì)的區(qū)別。(1)主體不同。行政事實(shí)行為的主體范圍只能是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和個人,而民事事實(shí)行為的主體范圍要更寬泛。(2)性質(zhì)不同。依據(jù)行為的目的、功能來判斷,行政事實(shí)行為必須是為公法目的而為,具有公法上的意義,而民事事實(shí)行為是一種行使私權(quán)利的行為,具有私法上的意義。(3)救濟(jì)方式不同。行政事實(shí)行為在啟動訴訟程序方面具有單向性,即行政相對人對行政主體做出的行政事實(shí)行為不服,可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟,而行政主體則無權(quán)行使該權(quán)利。民事事實(shí)行為在啟動訴訟程序方面具有雙向性,即當(dāng)事人中的任何一方都有權(quán)利向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟。

(三)行政事實(shí)行為與抽象行政行為

所謂抽象行政行為是指針對不特定主體做出的不直接發(fā)生利益結(jié)果并可反復(fù)適用的行為。行政事實(shí)行為多表現(xiàn)為行政主體在行政活動中做出的抽象行政行為或具體行政行為的細(xì)節(jié)、方法、手段或措施。行政事實(shí)行為與抽象行政行為明顯不同,表現(xiàn)在三個方面。(1)針對對象不同。抽象行政行為針對的是不特定的主體,而行政事實(shí)行為針對的是特定的事或特定的主體。(2)表現(xiàn)形式不同。行政事實(shí)行為的表現(xiàn)形式具有多樣性,而抽象行政行為卻有最終的載體,如政府制定的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。(3)程序要求不同。抽象行政行為有著非常嚴(yán)格的程序要求,而行政事實(shí)行為卻沒有嚴(yán)格的程序要求。

(四)行政事實(shí)行為與具體行政行為

具體行政行為是指行政主體針對特定人、特定事在行政管理活動中履行其行政職權(quán)、職責(zé)做出的單方行為。它與行政事實(shí)行為在主體以及主體實(shí)施行政職權(quán)這一行政性上具有相似性,但兩者之間也存在著明顯的區(qū)別。(1)主觀方面的要件不同。具體行政行為是行政主體的一種意志,這種意志必須以一定的方式表現(xiàn)出來,如通知等方式。行政事實(shí)行為也是行政主體的一種意志,但這種意志是以各種各樣的方式表現(xiàn)出來的。(2)客觀方面的要求不同。具體行政行為在客觀方面表現(xiàn)為行為主體針對公法上的具體事件行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為。行政事實(shí)行為不但包括行為主體行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為,還包括與行使職權(quán)和履行職責(zé)相關(guān)的行為。(3)法律效果不同。具體行政行為針對的人、事都是特定的,直接產(chǎn)生權(quán)利變動的法律效果,具有法律效力。行政事實(shí)行為沒有行政法上的公定力、拘束力和執(zhí)行力,它是否產(chǎn)生法律效果完全取決于法律的規(guī)定。

[1]方世榮.論具體行政行為[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1996.

[2]呂 誠.行政事實(shí)行為幾個問題的探討[J].行政法學(xué)研究,1996,(4).