論建設(shè)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中的地方立法協(xié)作

■陳 光

2009年4月，胡錦濤主席在山東考察時(shí)指出， “要大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開發(fā)海洋資源，培育海洋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)?！边@為今后山東省的發(fā)展明確了新的戰(zhàn)略方向。發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)，走區(qū)域特色發(fā)展之路已成為我國逐漸興起的新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展模式。而縱觀已有的區(qū)域發(fā)展，如珠三角、長三角經(jīng)濟(jì)圈等，莫不是以政策為依托、政府為開路先鋒，這固然可以在短時(shí)間內(nèi)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和效益上迅速見得成效。但是本文認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展離不開法律的保障，應(yīng)該重視和充分發(fā)揮立法和法律在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的作用。建設(shè)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū) （以下簡(jiǎn)稱“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”）同樣如此。為此本文提出，在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展過程中，應(yīng)該注重加強(qiáng)地方立法協(xié)作，真正調(diào)動(dòng)各地方在這一過程中的積極性和主動(dòng)性。

建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)離不開地方立法協(xié)作

從廣義上講，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)在空間范圍上包括整個(gè)山東省,但如果從現(xiàn)實(shí)規(guī)劃或發(fā)展實(shí)情來看，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要地域范圍應(yīng)該限定為沿渤海和黃海的七個(gè)海濱城市，即濱州市、東營市、濰坊市、煙臺(tái)市、威海市、青島市和日照市。本文則主要是在后一種意義上來使用藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)這一概念的。區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須有相應(yīng)的法制保障，這是成功的基本經(jīng)驗(yàn)。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)作為山東半島的區(qū)域發(fā)展定位，必須從一開始便重視法制在其中的作用。

能夠?yàn)樗{(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)提供法制的途徑或立法模式主要有三種：中央立法、地方立法和區(qū)域立法。其中，中央立法指的是由中央國家立法機(jī)關(guān)，即全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其各部門依據(jù)法定程序和職權(quán)制定法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章的活動(dòng)及結(jié)果。地方立法具體是指山東省或?qū)儆谳^大的市的青島市地方立法機(jī)關(guān)，即相應(yīng)的人大及其常委會(huì)和人民政府依據(jù)法定程序和職權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動(dòng)及結(jié)果。而區(qū)域立法在本文則是指特定地域范圍內(nèi)由不同地方立法主體所進(jìn)行的地方合作立法，或稱為地方立法協(xié)作。因此，區(qū)域立法在實(shí)質(zhì)上仍屬于地方立法的范疇，與一般的地方立法不同的是，其立法主體具有復(fù)合性且更強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)。

就上述三種立法模式而言，盡管藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)有著立足全國的全局性規(guī)劃意義，但它畢竟主要限于山東省內(nèi)的沿海地區(qū)，其區(qū)域性特色明顯，因此中央立法不宜在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)中就其所需法制作為主要的供給來源。而地方立法尤其是山東省一級(jí)立法機(jī)關(guān)在建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)初期應(yīng)該承擔(dān)主要的法制供給任務(wù)，具體而言，在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃與起步建設(shè)階段，應(yīng)該主要由山東省人大及其常委會(huì)，以及山東省政府通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的方式來滿足建設(shè)實(shí)踐中的法制需求。當(dāng)然，作為較大的市的青島，因其享有地方立法權(quán)，也可以根據(jù)自身建設(shè)需要，立足藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)全局，由其人大及其常委會(huì)，以及人民政府制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。至于區(qū)域內(nèi)的地方立法協(xié)作，雖然它因受到許多因素的制約，無法成為當(dāng)前我國區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)和發(fā)展主要的立法模式，但隨著我國立法體制的不斷改進(jìn)，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化地深入發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的地方立法協(xié)作可以并且應(yīng)該作為區(qū)域開發(fā)或建設(shè)所需要的法制的主要輸出機(jī)制。

一方面，區(qū)域發(fā)展特色或比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，需要通過立法進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，其核心是海洋，其最大的優(yōu)勢(shì)是海洋資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2008年，山東實(shí)現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值5346億元，同比增幅達(dá)20.6%，近一倍于全省經(jīng)濟(jì)總量增速，占全省GDP比重為17.2%，占全國海洋生產(chǎn)總值的比重達(dá)18%，居全國第二位。而海洋資源的利用和效益的取得又主要集中于沿海七個(gè)城市。也就是說，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)所依托的海洋及海洋資源具有非常明顯的區(qū)域特色和區(qū)域?qū)傩?。在法制輸出途徑的選擇上，我們不能指望或者要求中央立法專門就山東省的某一區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，這不僅不符合中央立法調(diào)整全局性問題的屬性，而且無論從立法效率還是立法成本上看，都很難滿足藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)特色和比較優(yōu)勢(shì)的有針對(duì)性的法制需求，所以中央立法不是有效的立法模式選擇。

在區(qū)域特色或立法針對(duì)性的把握上，地方立法顯然要比中央立法做得更好。而且也是當(dāng)前藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)法制建設(shè)的主要依托。但是與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的地方協(xié)作立法相比，由山東省一級(jí)的立法機(jī)關(guān)向藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各地方輸出法制的做法，還面臨著法制能否被接受或者在多大程度上被貫徹的問題。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)雖屬于山東全省的戰(zhàn)略規(guī)劃，但它主要的實(shí)施者或?qū)嵤﹨^(qū)域主要集中在沿海的幾個(gè)地方或城市。省級(jí)立法機(jī)關(guān)的法規(guī)或規(guī)章固然可以對(duì)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各地方產(chǎn)生法律效力，后者也有義務(wù)遵守并執(zhí)行，可是這仍然是一種傳統(tǒng)的由外向內(nèi)輸出規(guī)則的做法，其存在的一個(gè)弊端是難以充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)各地方的積極性與主動(dòng)性。區(qū)域立法則正好能夠克服這一缺陷，它既可以增強(qiáng)立法的具體性和針對(duì)性，又能夠以局內(nèi)人的身份積極主動(dòng)地進(jìn)行規(guī)范性法律文件的創(chuàng)制，具有中央立法和一般地方立法無可比擬的優(yōu)勢(shì)。

另一方面，區(qū)域立法模式有助于克服區(qū)域內(nèi)政府協(xié)議的局限性，同時(shí)也有助于從內(nèi)部推動(dòng)區(qū)域法制環(huán)境的完善。在建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)過程中，區(qū)域內(nèi)各地級(jí)市人民政府之間將不可能避免地會(huì)通過各種形式簽訂政府間協(xié)議，進(jìn)行區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域的合作，從而實(shí)現(xiàn)共贏。這種做法已經(jīng)為國內(nèi)外許多區(qū)域合作所采用，如我國泛珠江三角洲地區(qū)各省級(jí)地方政府簽訂的 《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》。但是這種政府間合作協(xié)議存在許多不足，主要體現(xiàn)為:（1）協(xié)議行為只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，并非立法行為，其內(nèi)容不具有普遍約束力，還不是地方立法,不能解決地方立法的沖突問題； （2）政府協(xié)議只能約束政府行為，對(duì)其它主體不發(fā)生法律效力，其作用十分有限；（3）協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，只能自覺履行，主要依靠相互信任而產(chǎn)生的自我約束力，并無強(qiáng)制性，這在很大程度上影響了協(xié)議作用的進(jìn)一步發(fā)揮； （4）協(xié)議的締結(jié)程序使協(xié)議具有原則或意向性，不具備實(shí)施的具體性。因此，通過區(qū)域立法的方式，將區(qū)域政府間的協(xié)議上升為規(guī)范性法律文件，使其具有更強(qiáng)的約束力和更普遍的適用效力，就成為必要。

同時(shí)，國家法制的建設(shè)不唯獨(dú)通過中央立法來實(shí)現(xiàn)，地方立法和區(qū)域立法同樣能夠發(fā)揮而且也需要它們發(fā)揮相應(yīng)的作用。區(qū)域立法作為一種主要依托于地方立法而又介于中央和地方立法之間的立法模式，可以幫助彌補(bǔ)我國現(xiàn)行的中央和地方立法兩分的立法體制的缺陷。不僅如此，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方保護(hù)主義在很大程度上阻礙了地方法制建設(shè)，而這又很難在現(xiàn)有立法體制下得到根本的改變，區(qū)域立法試圖突破行政區(qū)劃的限制，有助于在很大程度上推進(jìn)跨行政區(qū)劃的區(qū)域法制環(huán)境的改善。因此，在建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)過程中應(yīng)該充分重視區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)作，從內(nèi)部推進(jìn)法制建設(shè)，從而為國家法制的完善提供根基和動(dòng)力。

當(dāng)前地方立法協(xié)作存在的障礙或問題

建立在地方立法協(xié)作基礎(chǔ)上的區(qū)域立法，應(yīng)該作為建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的法制供給者。但是在當(dāng)前，區(qū)域立法的在實(shí)施過程中會(huì)遇到一些障礙或面臨許多問題。這些障礙或問題有的屬于體制上的問題，有的屬于實(shí)踐中的障礙，有的則屬于立法理論困境，它們都在很大程度上阻礙了區(qū)域立法的深入開展。

從體制上看，我國現(xiàn)行立法體制并沒有區(qū)域立法的一席之地。就立法體制的內(nèi)涵來講，至少包括這樣三個(gè)方面：立法主體制度；立法權(quán)限劃分制度和立法權(quán)行使制度。一般認(rèn)為，當(dāng)前我國立法體制模式為 “一元兩級(jí)多層次”，其中 “一元”是指國家權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，全國只有一個(gè)憲法； “兩級(jí)”立法即中央立法和地方立法； “多層次”指的是中央和地方分別有不同的立法主體享有和行使立法權(quán)，且它們所制定的規(guī)范性法文件的效力層級(jí)是不同的。由此可見，我國現(xiàn)行立法體制的基本框架為中央立法和地方立法，而沒有區(qū)域立法一說，相應(yīng)的區(qū)域立法在我國也缺乏明確的憲法和法律依據(jù)。這在很大程度上抑制了區(qū)域立法的開展及其作用的發(fā)揮。

對(duì)此，將區(qū)域立法建立在地方立法基礎(chǔ)之上，并將其視為地方立法權(quán)行使方式之一，是相對(duì)可行的策略。這至少可以為區(qū)域立法確立相應(yīng)的合法性依據(jù)。但是這同樣面臨著障礙，即我國地方立法權(quán)的配置并未為區(qū)域立法提供多大的作用空間。原因在于，我們一般將區(qū)域立法界定為一定區(qū)域的地方立法各主體，在遵守國家法制統(tǒng)一原則的前提下，在各自的立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行自愿參與、平等協(xié)商、共享資源而進(jìn)行的一種立法上的合作。區(qū)域立法必須以地方立法權(quán)為基本的權(quán)力基礎(chǔ)，而根據(jù)我國立法體制，盡管當(dāng)前我國享有立法權(quán)地方立法機(jī)關(guān)在數(shù)量上比較龐大，但是能夠有效進(jìn)行區(qū)域立法實(shí)踐的則主要限于省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)之間，而難以推展至較大的市之間，更不用說不享有地方立法權(quán)的城市之間。

我們知道，根據(jù)我國立法法的規(guī)定，當(dāng)前享有地方立法權(quán)的地方國家機(jī)關(guān)主要包括省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和相應(yīng)的人民政府；較大的市的人大及其常委會(huì)和人民政府；自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)等。其中，省級(jí)和較大的市的人大及其常委會(huì)和人民政府享有一般性的地方立法權(quán)。本文所講的區(qū)域立法中的地方立法權(quán)主要指的是一般性的地方立法權(quán)。當(dāng)前，無論是長江三角洲、珠江三角洲還是東北三省的立法合作，都主要停留在省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)而且主要是省級(jí)地方人民政府之間。而較大的市級(jí)立法機(jī)關(guān)之間的立法合作，也即以較大的市的地方立法權(quán)為基礎(chǔ)的區(qū)域立法很難開展。這與我國較大的市制度的設(shè)置以及地方立法權(quán)的配置制度有關(guān)。

從 《憲法》到 《地方組織法》，再到 《立法法》，三部憲法性法律文件對(duì)“較大的市”的涵義分別給出了不同的界定。 “較大的市”這一概念在我國《憲法》中僅出現(xiàn)了一次，即第30條第2款規(guī)定的 “直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。從是否享有立法權(quán)來看，“較大的市”在我國 《憲法》中顯然并無此項(xiàng)制度意義。1986年修訂的 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 （以下簡(jiǎn)稱 《地方組織法》）卻賦予了 “較大的市”更多的制度性涵義，即規(guī)定較大的市具有地方立法權(quán)，但同時(shí)較大的市的范疇卻大大縮小。根據(jù) 《地方組織法》第7條第2款的規(guī)定，省、自治權(quán)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，可以制定地方性法規(guī)，但需要報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后后才能施行。該法的第60條有規(guī)定了省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。而到2000年， 《立法法》對(duì) “較大的市”的涵義又做了新的規(guī)定，其中第63條第4款明確規(guī)定： “本法所稱的較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，而且較大的市都享有地方立法權(quán)，包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)。

以 《立法法》的規(guī)定為準(zhǔn)，較大的市的范圍雖有所擴(kuò)大，但這僅便于各較大的市通過立法進(jìn)行自我管理，而無助于地方立法協(xié)作的有效進(jìn)行。因?yàn)閰^(qū)域立法是以特定的地域范圍為基礎(chǔ)的，在某一特定區(qū)域內(nèi)，既可以由有關(guān)的省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)來實(shí)施區(qū)域立法，也可以由相應(yīng)的較大的市的立法機(jī)關(guān)來進(jìn)行立法協(xié)作，但是該區(qū)域內(nèi)的較大的市的數(shù)量是極其有限的，大部分的市 （在這里主要指地級(jí)市）都不享有地方立法權(quán)，因此就無法進(jìn)行立法協(xié)作，區(qū)域立法也就無從談起。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的市便屬于這種情況，在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的七個(gè)地級(jí)市中，僅有青島市為較大的市，也即僅有青島市的人大及其常委會(huì)和人民法政府享有地方立法權(quán)，其他六個(gè)城市則只能制定規(guī)范性法律文件，而不享有法定的地方立法權(quán)，因此，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方立法合作或區(qū)域立法難以進(jìn)行。

在立法實(shí)踐中，通過立法而實(shí)施的地方保護(hù)主義是進(jìn)行區(qū)域立法難以克服且應(yīng)必須克服的現(xiàn)實(shí)性障礙。地方保護(hù)主義，也稱之為地方主義、地方本位主義，它是指這樣一種錯(cuò)誤傾向：地方在由高度集權(quán)之下的非利益主體向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的具有較大自主性的利益主體轉(zhuǎn)變過程中，在處理全局利益與局部利益、長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系時(shí)，只注重本地方眼前利益的最大化，不考慮全國利益和其他地方的長遠(yuǎn)利益。為了本地方利益，甚至?xí)誀奚珖婊蚱渌胤降睦鏋榇鷥r(jià)。地方保護(hù)主義的危害自不待言，它造成的后果是市場(chǎng)分割、效率低下、地方割據(jù)、無序競(jìng)爭(zhēng)等，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的主要障礙之一。

地方立法保護(hù)主義既是地方保護(hù)主義的表現(xiàn)也是地方保護(hù)主義實(shí)施的工具之一。許多地方為了本地方利益，相互之間通過頒行規(guī)范性文件的方式進(jìn)行 “政策大戰(zhàn)”，其中一個(gè)重要表現(xiàn)是為了謀取中央政府提供的優(yōu)惠政策或者吸引外商投資，而不惜違反法律法規(guī)、或者不顧本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與環(huán)境等，出臺(tái)相應(yīng)的政策或制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。對(duì)此，雖然許多地方政府或相關(guān)機(jī)關(guān)并不享有地方立法權(quán)，但它們的行為以及所頒行實(shí)施的規(guī)范性文件卻具有實(shí)實(shí)在在的普遍性的規(guī)范效力，也在實(shí)際上發(fā)揮著法的作用。此類行為與現(xiàn)象同樣存在于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的幾個(gè)城市之間。無論導(dǎo)致此類現(xiàn)象發(fā)生的原因如何，這都將在很大程度上阻礙區(qū)域立法合作的實(shí)施。這也直接引出了區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)作所必須解決的一個(gè)理論問題：為什么要進(jìn)行地方立法合作，或者區(qū)域立法何以可能？

在本文，區(qū)域立法作為一種地方立法協(xié)作，還面臨著這樣的理論問題：協(xié)作 （抑或集體行動(dòng)）如何可能？奧爾森認(rèn)為， “除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！睋Q言之，區(qū)域立法面臨著 “合作的困境”。以藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，其進(jìn)行區(qū)域立法合作所面臨的困境具體表現(xiàn)為： （1）藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各城市之間如何意識(shí)到其合作所能帶來的共同收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各自為政，實(shí)行地方保護(hù)所獲得的收益； （2）如何避免區(qū)域立法合作中某些參與者“搭便車”的心理和現(xiàn)象； （3）這種立法合作應(yīng)該以怎樣的方式進(jìn)行，以及應(yīng)該建立怎樣的機(jī)制協(xié)調(diào)和保障其有效進(jìn)行，等等。

總之，區(qū)域立法合作不僅是一個(gè)實(shí)踐問題，更是一個(gè)理論問題。當(dāng)前我國區(qū)域內(nèi)的地方立法協(xié)作依然面臨著重要的體制、現(xiàn)實(shí)和理論上的困境，這需要我們首先從理論上對(duì)這些障礙或問題給予解決，然后再推動(dòng)相關(guān)制度的改進(jìn)或變革。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)離不開法制，也需要區(qū)域內(nèi)的地方立法協(xié)作，因此同樣需要對(duì)上述理論和現(xiàn)實(shí)問題予以研究和解決，在有效的地方立法協(xié)作基礎(chǔ)上滿足藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的法制需要。

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中的地方立法協(xié)作改進(jìn)建議

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)作為山東省今后重要的發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)也將被納入國家發(fā)展規(guī)劃中，其重要意義自然無需多述。需要指出的是，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)一開始就應(yīng)該重視立法的作用，以此為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的深入發(fā)展提供法制保障。而推進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各主要城市之間的立法協(xié)作，既可以為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展提供法制保障，也可以充分調(diào)動(dòng)各城市的積極性和主動(dòng)性。對(duì)此，需要我們正視藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)地方立法協(xié)作中的障礙與困難，對(duì)我國當(dāng)前的立法體制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以及采取其他相應(yīng)的改進(jìn)措施，以真正推進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法協(xié)作。

一是要從憲法和法律上明確區(qū)域立法或者地方立法協(xié)作的法律地位。對(duì)此，可通過以下三種方式中的一種來實(shí)現(xiàn)： （1）修改我國 《憲法》，增加地方立法協(xié)作或者區(qū)域立法相關(guān)規(guī)定。對(duì)于地方立法協(xié)作，新中國成立以來的四部憲法非但不曾規(guī)定，而且就是對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定也只是在1982年憲法中予以確立。不可否認(rèn)的是，1982年憲法制定和頒行時(shí)我國尚處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的起步階段，許多體制或制度都帶有明顯的計(jì)劃體制色彩。在國家立法權(quán)的配置上，也主要規(guī)定了中央立法和省級(jí)地方立法，尤其在地方立法權(quán)的授予上非常謹(jǐn)慎。時(shí)至今日，隨著區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)法制的需求增加，擴(kuò)大地方立法權(quán)空間以及允許地方立法權(quán)的合作行使成為必然。 （2）修改 《立法法》，或者在制定其他有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基本法律時(shí)明確規(guī)定可以進(jìn)行地方立法協(xié)作或聯(lián)合立法。如果基于憲法需要保持穩(wěn)定性的考慮，那么可以對(duì)立法法這一專門規(guī)定立法權(quán)配置和行使方式的基本法律進(jìn)行修改，增加地方立法權(quán)可以通過相互協(xié)作的方式進(jìn)行聯(lián)合行使。當(dāng)然，類似規(guī)定也可以在今后制定好頒行其他有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的基本法律時(shí)予以明確。 （3）由全國人大制定一部專門規(guī)范地方立法協(xié)作或者區(qū)域立法的基本法律，就地方立法協(xié)作的原則、方式、基本要求等作出具體的規(guī)定，以供不同區(qū)域內(nèi)的地方立法主體在進(jìn)行立法協(xié)作時(shí)遵守?？傊?，只有明確了地方立法協(xié)作的法律地位，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的立法協(xié)作才能有章可循。

二是以我國的憲法規(guī)定為準(zhǔn)，重新厘定和擴(kuò)大 “較大的市”的范圍。對(duì)于 “較大的市”的涵義或范圍在不同法律中的不同的界定，如 《地方組織法》和 《立法法》中的規(guī)定與 《憲法》的規(guī)定就有出入，雖然這有其復(fù)雜的歷史和社會(huì)發(fā)展原因，但畢竟《憲法》是國家的根本法，任何法律法規(guī)都不應(yīng)與之相違背，這在 《立法法》中也明確予以確認(rèn)。較大的市及其立法制度主要涉及兩個(gè)問題：較大的市的涵義或范圍和較大的市的立法權(quán)。既然 《憲法》中規(guī)定了 “較大的市”的基本涵義，無論其規(guī)定如何簡(jiǎn)略也都應(yīng)該給予尊重并遵守，那么將較大的市的范圍界定為轄有區(qū)、縣的地級(jí)市是最符合 《憲法》規(guī)定的。根據(jù)前文分析，較大的市及其立法制度出現(xiàn)的主要原因是中央和地方立法資源的重新配置，盡管 《憲法》未規(guī)定較大的市的地方立法權(quán)，但后來的 《地方組織法》和 《立法法》規(guī)定其享有立法權(quán)具有實(shí)踐合理性，這一制度變遷是應(yīng)該給予制度肯認(rèn)的。因此，在較大的市享有地方立法權(quán)這一問題上需要作出改變的是 《憲法》而非后面的兩部法律。雖然這一變革同樣會(huì)帶來許多新的問題，但依據(jù)一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來看則是可取的：對(duì)于稀缺性資源 （立法權(quán)）的優(yōu)化配置，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是必要的，而增加競(jìng)爭(zhēng)者（較大的市）則是其有效的措施或途徑之一。這一點(diǎn)對(duì)于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方立法協(xié)作尤為關(guān)鍵，畢竟藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的七個(gè)城市中僅有青島市享有地方立法權(quán)，而如果其他六個(gè)城市不享有地方立法權(quán)的話，那么藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法協(xié)作將無從開展，這必將成為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的重要的制度缺憾。因此，本文主張擴(kuò)大較大的市的范圍，也即擴(kuò)大地方立法權(quán)的配置主體，以此推動(dòng)地方立法協(xié)作的有效開展。

三是重視地方立法合作中的公眾參與。以地方立法合作為基礎(chǔ)的區(qū)域立法，注重的就是調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的各方主體的積極性，而這種積極性的重要表現(xiàn)便是區(qū)域內(nèi)各類社會(huì)主體對(duì)區(qū)域立法的參與程度。 “一般而言，立法過程中公眾參與具有兩個(gè)基本特點(diǎn)：其一是自愿性，無論以何種形式，公眾都是在自愿基礎(chǔ)上積極主動(dòng)參與的；其二是選擇性，公眾可以選擇不同的對(duì)象參與，也可以選擇不同的形式與途徑參與?！钡胤搅⒎▍f(xié)作中的公眾參與看似一個(gè)簡(jiǎn)單的制度，但實(shí)踐中如何讓公眾參與真正發(fā)揮作用而不流于形式則并不容易，尤其是做到公眾參與的自愿性與選擇性更非易事。建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，應(yīng)該從一開始就重視區(qū)域內(nèi)不同的社會(huì)主體，無論是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織還是普通的民眾，只要藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展涉及到其利益或興趣，那么都可以通過正常的、可選擇的并且是有充分保障的渠道進(jìn)行參與，表達(dá)自己的利益訴求，或者陳述自己的見解與建議。

四是構(gòu)建和完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制。地方立法協(xié)作的順利進(jìn)行離不開相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。 “這些協(xié)調(diào)機(jī)制既可以是有關(guān)立法主體設(shè)計(jì)或構(gòu)建的，也可以是在區(qū)域立法實(shí)踐過程中所形成的非正式的慣例或制度”。具體而言，地方立法協(xié)作或區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）過程性的協(xié)調(diào)機(jī)制，此類機(jī)制主要是針對(duì)區(qū)域立法活動(dòng)本身的協(xié)調(diào)。它又包括主體性的協(xié)調(diào)機(jī)制如召開聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、內(nèi)容性協(xié)調(diào)機(jī)制如區(qū)域立法論證機(jī)制，以及程序性協(xié)調(diào)機(jī)制如共同委托起草機(jī)制等； （2）體系性協(xié)調(diào)機(jī)制，此類機(jī)制主要是將區(qū)域立法作為一種立法結(jié)果，其在我國法律效力位階體系中的協(xié)調(diào)，具體而言就是區(qū)域性法律文件同憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)。它又包括備案審查機(jī)制、沖突裁決機(jī)制和司法審查機(jī)制等；（3）現(xiàn)實(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)制，此類機(jī)制主要是協(xié)調(diào)區(qū)域立法同區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。它又包括法律修改、立法解釋和法律評(píng)估等具體的機(jī)制。

總之，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展需要區(qū)域立法這一新型立法模式為其提供法制保障。對(duì)于地方立法協(xié)作在我國當(dāng)前所面臨的障礙或問題，則需要我們根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要適時(shí)作出調(diào)整和改進(jìn)。

參考資料

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