論我國政府信息公開法律制度的完善

張微

（中共廣州市委黨校政治學與法學教研部，廣東廣州 510070）

論我國政府信息公開法律制度的完善

張微

（中共廣州市委黨校政治學與法學教研部，廣東廣州 510070）

政府信息公開是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的一個重要方面，國務院《政府信息公開條例》頒布實施是我國法治建設的一個里程碑。該行政法規(guī)實施一年多來，我國政府在信息公開方面的努力和成績有目共睹，但是申請難、訴訟難的現(xiàn)象也同時存在，暴露了我國現(xiàn)行政府信息公開法律制度的不足。為進一步促進依法行政、保障公民知情權(quán)，應通過出臺司法解釋、修改與《政府信息公開條例》存在沖突的法律規(guī)范等途徑完善現(xiàn)行政府信息公開法律制度。

政府信息公開；依法行政；知情權(quán)

政府信息公開，在2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中就被確定為轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的一個重要方面。2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）更是將這一政策性的制度上升為政府的法定義務、公民的法定權(quán)利，這是我國民主法治建設的一個里程碑。

至今，《條例》已經(jīng)實施一年多，我們欣喜地看到它對于保障公民知情權(quán)、促進政府依法行政起到了巨大的推動作用。但是，隨著湖南汝城職工狀告政府信息不公開案等實踐的展開，《條例》內(nèi)在的缺陷逐漸顯現(xiàn)。有學者稱，《條例》的實施尚未推開政府信息公開的“玻璃門”。事實證明，我國以《條例》為主的政府信息公開法律制度亟需完善。

一、政府信息公開法律制度的界定

所謂政府信息，根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。有學者認為，政府信息公開法律制度是關于政府信息公開的原則、適用機關、公開和豁免的范圍、公開的方式和程序、涉及政府信息公開與豁免公開的申訴和訴訟等各項具體法律制度的總和。

在《條例》實施之前，截止到2006年11月1日共有42個地方省市已有地方立法，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些地方立法在位階上低于《條例》，其中與《條例》相抵觸的條款自《條例》實施之日起已經(jīng)失效，不在本文討論范圍之內(nèi)。盡管法律、其他行政法規(guī)和規(guī)章中存在與信息公開相關的條款，而且地方立法中還存在與《條例》不抵觸而仍然有效的規(guī)定，但是考慮到《條例》是我國政府信息公開的第一部專門行政法規(guī)，同時限于篇幅，本文政府信息公開法律制度擬以《條例》為基點展開研究。

二、我國現(xiàn)行政府信息公開法律制度存在的不足

從2008年《條例》實施之日起，各地開始出現(xiàn)有關信息公開的行政復議和行政訴訟案件，主要集中在上海、北京等經(jīng)濟發(fā)達城市。盡管各地“政府信息公開第一案”頻頻見諸報端，數(shù)量可觀，但是，除了湖北的“第一案”以原告徐建國勝訴結(jié)案，河南的“第一案”因被告在訴訟過程中履行了公開職責而庭外和解外，許多案件均無下文，其中多數(shù)案件根本沒有被法院立案受理。司法救濟的困境很大程度上源于以《條例》為主的政府信息公開法律制度的內(nèi)在缺陷。

（一）《政府信息公開條例》存在的不足

從源頭上防治腐敗是《條例》出臺的一個重要動因，《條例》總則開篇即指出立法的目的在于促進依法行政，發(fā)揮政府信息對于人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。為保障立法目的的實現(xiàn)，《條例》第五條明確規(guī)定行政機關公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則。但是一年多來的實踐表明，《條例》中許多模糊性的規(guī)定不利于立法目的的實現(xiàn)，與公正、公平、便民的原則不相協(xié)調(diào)。

第一，申請者的資格不明確?！稐l例》第十三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。至于什么是“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，《條例》并無進一步明確規(guī)定，申請者資格模糊的直接后果是為行政機關基于部門利益或者避免風險而拒絕公開信息提供了理由。而國務院辦公廳《關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》中規(guī)定：行政機關對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息可以不予提供。該規(guī)定進一步強化了行政機關決定公開信息與否的裁量權(quán)，不利于實現(xiàn)對行政機關實施監(jiān)督的立法目的。

第二，信息公開主管機關職權(quán)范圍不明確?！稐l例》第三條規(guī)定：將地方人民政府辦公廳（室）確定為政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。根據(jù)我國現(xiàn)有的行政管理體制，“本行政區(qū)域”內(nèi)不僅存在本級政府的所屬部門，也包括本行政區(qū)域內(nèi)實行中央或者省以下垂直領導的機關，如國稅、海關工商、地稅等部門。盡管立法的本意是將兩者都包括在“本行政區(qū)域”的職權(quán)范圍之內(nèi)，但從體制上看，實行垂直領導的部門并非一級地方政府的工作部門和下屬機構(gòu)，不受地方政府的領導，實踐中容易以其信息交由上級部門，本級機關無權(quán)公開為由拒絕執(zhí)行，容易導致主管機關的職權(quán)只停留在書面規(guī)定。為保證主管機關職責的順利履行，尤其是監(jiān)督職能的有效執(zhí)行，有必要在全國范圍內(nèi)對立法本意加以明確，從而解決實踐的困境。

第三，有關信息公開救濟途徑的規(guī)定粗疏，無法與《行政訴訟法》有效銜接?！稐l例》中關于信息公開的救濟途徑的規(guī)定只有三十三條第二款，除此并無任何實質(zhì)性規(guī)定，這是大量信息公開訴訟面臨困境的主要原因。《條例》的模糊性規(guī)定直接導致訴訟中的諸多要素無法確定。申請者資格不明確導致原告資格難以確定；《條例》規(guī)定適用對象的模糊性導致被告資格難以確定。對“法律法規(guī)授權(quán)的組織和單位”學界仍存爭議，司法實踐對于大學、水電氣等公共事業(yè)單位能否作為信息公開訴訟的被告也就難以把握。而訴訟的受案范圍則受困于《條例》規(guī)定的幾種不公開的例外情況：一是涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的信息；二是國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。這一規(guī)定過于抽象，在實踐中申請人往往對行政機關的認定產(chǎn)生異議。

至于訴訟中最核心的舉證責任，行政訴訟法雖然采取了舉證責任倒置的模式，但是對于事實存在與否的證明仍然要原告承擔，比如證明申請人本身符合申請公開的條件、證明申請人已經(jīng)以數(shù)據(jù)形式提出申請等，如果沒有被申請人的配合，申請人很難完成。由于法律規(guī)定的模糊性，大多數(shù)法院只能謹小慎微，或是不立案或是不支持原告訴訟，訴訟難也就可想而知了。正所謂無救濟即無權(quán)利，失去了司法救濟保障的信息公開，公民的知情權(quán)只能成為一紙空話。

（二）其他相關法律規(guī)范與《條例》存在沖突

信息公開法律制度實施中的障礙不僅來源于《條例》規(guī)定本身存在的缺陷，也來源于其他相關法律規(guī)范與《條例》存在的沖突，尤其以《中華人民共和國保守秘密法》（以下簡稱《保密法》）和《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）最為突出。

首先，《保密法》與《條例》存在沖突。信息自由和知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，《條例》的出臺不僅為了促進政府依法行政，同時也是為了保障公民知情權(quán)?，F(xiàn)行《保密法》受傳統(tǒng)思維模式的影響，設密的范圍過于寬泛。隨著實踐的進一步展開，該法與《條例》之間的沖突愈發(fā)明顯。立法部門已經(jīng)意識到了問題的緊迫性，《保密法（修訂草案）》于2009年也向社會公開征求意見，目前已經(jīng)結(jié)束。

但是從草案的內(nèi)容來看，情況仍然不容樂觀。草案第九條關于國家秘密范圍的規(guī)定，只是照搬現(xiàn)行《保密法》第八條的內(nèi)容。第九條第一款第四項“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”缺乏明確界定，與《條例》第十條要求重點公開國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相關信息明顯沖突。第七項規(guī)定的“經(jīng)國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”更是將保密的范圍無限擴大。這種無事不保密的立法顯然無助于緩解與《條例》之間的沖突。

其次，《檔案法》與《條例》之間的矛盾也很突出。歸檔是檔案信息與政府信息的分水嶺，歸檔之后，相關信息即由《檔案法》調(diào)整?，F(xiàn)行《檔案法》及其實施辦法對檔案信息的開放和利用限制過多，規(guī)定嚴格，原則上30年內(nèi)不得公開?！稐l例》規(guī)定：政府信息一般自形成（或變更）之日起20個工作日內(nèi)公開，現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定已經(jīng)明顯滯后。由于《檔案法》是上位法，根據(jù)《立法法》的規(guī)定：兩者發(fā)生沖突的時候，應該適用《檔案法》的規(guī)定。這就限制了檔案類政府信息的開放，也為部分行政機關規(guī)避政府信息公開提供了借口。

三、完善我國政府信息公開制度的建議

政府信息公開法律制度是一個系統(tǒng)工程，《條例》的實施無疑是此項工程的一個良好開端，面對實踐中的困境，首要的是加快配套制度的建設和體制改革的步伐。筆者建議，通過對一年多來實踐的總結(jié)和梳理，既要通過司法解釋完善《條例》，同時也要充分發(fā)揮《條例》的“倒逼”作用，推動相關領域的改革，完善相關法律規(guī)范，使政府信息公開法律制度成為一個有效協(xié)調(diào)的體系。

（一）盡快出臺司法解釋，增強《政府信息公開條例》的可操作性

正如上文分析，《條例》中存在的模糊概念亟待明確，而期待在未來《條例》上升為法律時再加以明確的愿望固然良好，但卻不是解決目前困境的最好出路。在我國目前的立法體制下，作為國家“二次立法”的司法解釋才是解決問題的權(quán)宜之計。

2009年11月2日，最高人民法院公布《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》，向全社會公開征求修改意見和建議。該意見稿主要涉及政府信息公開行政案件的受案范圍、當事人資格、特殊的證據(jù)規(guī)則、不予公開范圍的司法認定、政府信息公開與適用《檔案法》的關系、裁判方式、針對公共企事業(yè)單位訴訟的參照適用等問題。

需要指出的是，意見稿雖然涉及《條例》中許多民眾關心的內(nèi)容，但卻存在與《條例》屬于同等層次細化的嫌疑。比如第一條的受案范圍，依然流于粗線條。第十一條規(guī)定人民法院應當認定屬于不予公開的六種范圍仍然語焉不詳，如此解釋只會給政府不公開信息預留空間，司法效果必將大打折扣。

（二）修改其他相關法律規(guī)范，增強政府信息公開法律制度的整體協(xié)調(diào)性

信息公開應該是法治政府的常態(tài)，盡管沒有明文確定，但是《條例》的內(nèi)容基本堅持了“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。立法部門應該及時修改其他與之相沖突的法律規(guī)范，增強政府信息公開法律制度的整體協(xié)調(diào)性。

其中，如前文所述《保密法（修訂草案）》最重要的是要對保密范圍作更細致的規(guī)定。另外，必須建立有關定密、涉密糾紛的救濟途徑，避免有的行政機關動輒以信息涉密為由駁回相對人的申請。救濟途徑的規(guī)定必須全盤考慮與行政復議、行政訴訟的銜接，減少以至消除《保密法》對實施信息公開、實現(xiàn)公民知情權(quán)的障礙。

另外，檔案是政府信息的重要資源，面對現(xiàn)代民主社會對信息公開的新要求，《檔案法》的內(nèi)容已經(jīng)明顯滯后，亟需修改，尤其應當修訂關于檔案保密期限和檔案開放的條款。筆者以為，對不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的，也應納入政府信息公開的范圍，向全社會開放。參照政府信息公開，檔案開放也應遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則。

在對《檔案法》及其實施辦法進行修改之前，對于如何解決司法審查的困境，筆者以為應該把握幾點：第一，如果公民、法人或者其他組織提出信息公開申請時行政機關尚未將有關信息移交檔案部門，為逃避公開而臨時將信息歸檔的，法院應判令該行政機關公開相關信息。第二，政府信息移交被申請行政機關檔案部門保存的，視為該行政機關保存，按照《條例》，應當由該被申請行政機關公開。第三，確實已經(jīng)移交檔案部門的，按照現(xiàn)行《檔案法》及其實施辦法規(guī)定執(zhí)行。

需要指出的是，盡管現(xiàn)行政府信息公開法律制度存在一些不足，但是《條例》對于法治建設的深遠意義以及我國政府在信息公開方面所作的努力和取得的成績?nèi)匀晃阌怪靡?。對現(xiàn)存制度的梳理和檢視，不是為了無端地指責和批評，而是為了更好地前行。希望本文一點粗淺的建議能夠起到拋磚引玉的作用，期待我國政府信息公開法律制度日臻完善，不斷成熟。

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責任編輯：楊姝琴

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1003—8744（2010）03—0038—04

2010—1—8

張微（1983—），女，中共廣州市委黨校政治學與法學教研部教師，主要研究方向為行政法學與行政訴訟法學。