新制度經濟學視域下高校后勤改革困境分析＊

彭麗君,曹 志

(中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083)

新制度經濟學視域下高校后勤改革困境分析＊

彭麗君,曹 志

(中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083)

隨著改革與發(fā)展的進一步深入,目前高校后勤改革也呈現出動力欠缺、執(zhí)行力度疲軟的現象,其關鍵問題是囿于癥狀的突破。從新制度經濟學的視角審視,高校后勤改革主要存在三個方面的困境,一是誘制性變遷不足而導致改革的動力機制缺乏;二是內在制度變遷的滯后性在很大程度上抵消了外在制度變遷的效力;三是改革中的路徑依賴使進一步改革舉步維艱。而解決當前高校后勤改革困境的關鍵點,莫過于在高校后勤與高校及政府之間建立一種制度性契約,以此代替不斷變換的政策。

新制度經濟學;制度變遷;路徑依賴

“制度是由人制定的規(guī)則,它們抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為?！痹诟母镞^程中,通過制度的約束,可以減少組織改革成本,造就健康的組織行為模式,提高改革的效率。經過近二十年的社會化改革,特別是近年來的蓬勃發(fā)展,目前我國高校后勤基本上建立了完善的戰(zhàn)略決策系統和組織結構,形成了比較先進的操作技術流程,資源設施也有了較大改善,提供的產品與服務逐漸多元化。但是,隨著改革與發(fā)展的進一步深入,高校后勤改革也呈現出動力欠缺、執(zhí)行力度疲軟、關鍵問題難于突破的的癥狀。而高校后勤如何進一步改革,以挖掘自身的競爭優(yōu)勢,從有效走向高效,應對日益激烈的外部競爭和資源有限性、稀缺性,也需要引起高校后勤對自身從戰(zhàn)略規(guī)劃到執(zhí)行結果控制的系統化反思。本文擬從新制度經濟學的視角,審視高校后勤改革困境及其原因,對高校后勤進一步改革與發(fā)展進行理性思考,為高校后勤轉型及轉變發(fā)展策略提供一個新的視角。

一、誘制性變遷不足而導致動力機制缺乏

按制度變遷的不同主體為標準,制度變遷大體上可分為誘制性變遷和強制性變遷。誘制性變遷指現行制度安排的變更或替代,或者是新制度的創(chuàng)造,是由個人或群體,在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行。強制性變遷由政府命令和法律引入和實行,是政府自上而下組織實施的制度創(chuàng)新。在強制性變遷過程中,變革執(zhí)行的是強制者或外界的目的,遵循的是強制者或外界的理念,也就打上了強制者或外界的烙印。

我國高校后勤改革長期采用強制性變遷。我國目前的高校后勤改革并不是在市場經濟中自發(fā)產生的,而是應經濟體制改革的需要,在高校改革的過程中應運而生,政府將高校及高校后勤改革列入日程,統一布置,積極扶持。政府多元籌資,保證經費投入。政府作為中間人,積極撮合教育部門與一些市場化公司合作開發(fā)高校后勤產業(yè)?？梢哉f,我國高校后勤改革的動因與手段,是來自于政府與高校,而不是后勤部門及成員與消費者本身的需求。這種強制性變遷雖然在改革初期能很快打開改革的缺口,推動改革大跨步前進,但也會帶來組織的官僚化,并增加組織的成本,在一個階段后,對組織的進一步改革形成阻力。雖然政府和高校竭力將高校后勤打造成為一種獨立核算,自主經營的企業(yè)型組織,但政府和作為事業(yè)單位的高校的主流文化、基本價值系統等控制著改革組織與成員的改革思維,改革后組建的后勤集團也成為對政府層級結構和高校事業(yè)單位結構的一種模仿,其產權制度、管理方式、競爭機制、經營理念、人事與分配制度等處處顯露出高校的痕跡。目前的改革轉型期,因為行業(yè)與專業(yè)的局限性,政府和高校管理層不能夠全面、準確和及時的獲得高校后勤相關動態(tài)信息,提高決策信息的準確性,節(jié)約改革過程中的制度設計成本。層級結構組織的理性是有限的,加上決策信息不完全,制度供給可能不符合改革發(fā)展的需要,或制度供給過剩,或制度供給不足,低效性不可避免。

制度創(chuàng)新是組織持續(xù)不斷的運動,組織的發(fā)展更應該是一種內生性變革。其最終的動力終來自于組織內部。我國高校后勤改革過程中的誘制性變遷不足主要體現在高校后勤未能采取有效的集體改革行動,積極主動的主導改革進程,后勤部門及成員與消費者的制度需求意愿未能夠充分表達。制度創(chuàng)新的誘因在于創(chuàng)新主體期望獲得更大的潛在利潤。對于后勤組織及員工來說,改革中的每一個動作,所付出的成本不只是指會計成本,還包括隱性的機會成本;不只指經濟成本,還包括政治成本。采取集體行動所獲得的集團利益份額不足以抵消為獲得這種利益所支出的成本,理性的組織成員往往從自身效用最大化目標出發(fā),他們大多會利用各自的人情關系網,通過各種合法或非法的手段設法使自己獲取最大的利益。社會領域內的改革力量也沒能在制度變遷中形成一個自發(fā)的行動團體,這直接影響了改革的方向、力度與效能。作為高校后勤的消費者,因其弱勢群體的特性,不可能作為一個集團有效地組織起來采取集體行動。在高校后勤繼續(xù)改革與發(fā)展的中缺乏動力機制也就不足為奇了。

二、內在制度變遷的滯后性抵消了部分外在制度變遷的效力

每一個組織,其制度既包括內在制度,也包括外在制度。內在制度體現著過去曾最益于人類的各種解決辦法,外在制度則是被自上而下地強加和執(zhí)行的。在多數共同體中,內在制度引導著成員的多數行為,然而,盡管內在的制度和規(guī)則在多數情況下都很有效,但實際上大多數組織在改革過程中更專注于外在制度的改革。長期以來,高校后勤改革的重心一直放在外在制度的變遷上,通過模仿外部的先進技術與方法,來改革自身的工作制度與規(guī)則,希望由此達到高效。在程序性規(guī)則,專門指令與技術流程的設計上,目前的高校后勤部門取得了卓越的成效。但是,擁有高效率與高技術指標的制度與規(guī)則,只能使高校后勤從無效走向有效,而不能使其從低效走向高效,這成為制約高校后勤發(fā)展的一大瓶頸。

外在制度的有效性在很大程度上取決于它們是否與內在演變出來的制度互補。高校后勤的內在制度,曾經是一種有益的解決問題的方法,但在沒有跟上時代的變化的狀況下,并不能持續(xù)的滿足需要。而高校后勤在改革過程中,長期以來強化外在制度的變遷,而忽略了內在制度的更新。既沒有對員工進行新的價值觀念的轉化與培訓,也缺乏對組織文化的更新與引導,高校后勤員工的習慣、內化規(guī)則、習俗和禮貌等依然沿襲著高校的文化與價值取向,執(zhí)著于高校的習俗與偏好。固守著教育者與管理者的角色定位。由于高校后勤內在制度變遷沒有跟上改革的步伐,內在制度變遷的滯后性在很大程度上抵消了外在制度變遷的效力。員工市場意識、競爭意識與服務觀念淡薄;對機會成本的忽略、人際關系網絡的影響、權力尋租及采用自我約束型控制手段,導致成本意識的偏離;“贏利”與“公益”價值的碰撞,形成結果導向與目標導向的流失;而最根本的,是沒有從“單位人”向“企業(yè)人”轉化,政府托底、學校買單的思維定勢與習慣力量占據著組織文化的主流,源自象牙塔的清高吞噬著與外界信息碰撞的火花,蒙蔽著組織與員工的眼睛,員工普遍認為,只有依然遵循著組織的原有的基本規(guī)則才能獲利。在員工對于先進的制度、技術、規(guī)則與程序缺乏系統深刻認識的態(tài)度下,也就不會采取有效的行動來與之配合。即使有卓越的管理團隊、優(yōu)秀的設計方案也難以取得預期的效果。

三、改革中的路徑依賴使進一步改革舉步為艱

制度變遷過程的一個重要特征就是軌跡的路徑依賴性?，F行制度既是制度創(chuàng)新的基礎,也是制度創(chuàng)新的阻礙。制度改革是在特定的政治、經濟、歷史和文化背景下進行的,同時也是在一定的法律和制度基礎上進行的,舊體制下的人力資本、資源、商業(yè)網絡和改革經驗等都會對體制變革產生影響?！叭藗冞^去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”,習慣性思維是沿著己有的制度變遷的路徑和既定方向前進也總比另辟蹊徑要方便些。而路徑依賴一旦形成,沿著既定的路徑,制度變遷既可能進入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著錯誤的路徑走下去,甚至被鎖定在某種無效率的狀態(tài)中。制度一旦被鎖定在無效率狀態(tài),人們要想作出新的制度選擇就會變得十分困難。高校后勤改革受制于一定的因素、環(huán)境,需要一定的動力,同樣存在著路徑依賴的問題。

高校后勤改革的發(fā)生受其內在變革邏輯的影響。高校后勤改革經過了近二十年的歷程,逐漸成為一種專門的思想運動和實踐活動、領域。這種內在的運動和發(fā)展規(guī)則的形成,又使得它在一定的歷史時期有可能與外界其他制約因素保持相對獨立性,并逐漸形成一個較為完整、封閉的自我系統,按照自身的運動特點演進、發(fā)展。高校后勤改革雖然前后經歷了三次,但都局限于人事關系剝離、學?！皽p負”和提高后勤服務質量等改造問題的修修補補,而高校后勤改革中長期積蓄的一些敏感問題如高校后勤法人主體地位、產權界定、人力資源管理等長時間得不到解決。并且,這場由政府和高校主導的改革,從它開始就樹立了“公益性”與“服務產業(yè)性”的雙重性質,這種慣性思維沿續(xù)至今。這種“公益性”的改革基調,使高校后勤改革無法突破教育性質與事業(yè)單位的局限,對如何從市場角度、市場思維方面來變革高校后勤,探索高校后勤應當是怎樣一個市場,高校與后勤實體應當建立怎樣一種經濟關系這個問題上一直停滯不前。而二者的碰撞又導致管理行為與制度的混亂與無序。

新的制度安排還要受到組織外的制度安排或制度結構的影響。就目前而言,我國高校后勤改革困境還體現在改革的內容與步驟受高校這個母體改革的制約。受制于政府和高校的高校后勤改革體制是一種集中控制與服從的模式,在很長一段時間都在學習和模仿政府和高校內部改革。這成為改革制度創(chuàng)新乏力的一個根本原因,也是改革制度變遷的一個重要壁壘。高校因其自身改革步伐緩慢,政校不分、人事產權制度改革的不完善,沒有建立完善的法人治理結構,而對高校對后勤實行一種政策性指導而不是制度性安排。在這種情況下,政策指導的不穩(wěn)定性與時效性將增加了高校后勤改革的風險成本,在權衡各種成本的情況下,組織內部的改革者特別是改革的領導者更可能采取最小風險成本的漸進式改革,這無疑也會延長舊制度的存在,延緩新制度的產生與完善。

四、結語

制度是需要培養(yǎng)的。我們需要不斷的建立新的制度,以滿足不斷變更的需要。高校后勤改革走到目前,已經取得了很大的成就。但是若停滯不前,則勢必被市場所淘汰。而解決當前高校后勤改革困境的關鍵點,莫過于在高校后勤與高校及政府之間建立一種制度性契約,以此代替不斷變換的政策。制度是對秩序的維護,是對各種不可預見行為和機會主義行為的禁止規(guī)則。制度能夠使學校與后勤部門建立一種穩(wěn)定的框架,并引導它們在這個框架內行動,使其行為是非任意性的并基本上可以預見。在制度框架內,后勤與高校及政府之間才可以理順各自的職責與義務,明了各自的定位,建立一種對等的地位,并使之得到切實的維護。也只有在制度的框架內,高校后勤改革才能實現誘制性變革,進而向內源自發(fā)型變革轉化,才能掙脫束縛,克服依賴,獲得質的飛躍。

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2009-12-29

彭麗君(1979-),女,湖南沅江人,碩士研究生。