對專項(xiàng)審計調(diào)查的思考

石 勉

(武漢工程大學(xué)監(jiān)察審計處，湖北 武漢 430074)

0 引 言

專項(xiàng)審計調(diào)查，不同于一般意義上的審計和社會調(diào)查。對于審計機(jī)關(guān)來說，是指審計機(jī)關(guān)依法運(yùn)用審計手段，對與國家財政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方、部門、單位進(jìn)行專門調(diào)查的活動。而對于整個審計機(jī)構(gòu)來說，專項(xiàng)審計調(diào)查是指審計部門對一個行業(yè)、一個系統(tǒng)或者一個經(jīng)濟(jì)側(cè)面所存在的流弊，或?yàn)榕迥骋唤?jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行比較全面詳細(xì)的考察了解活動[1]，它側(cè)重于提建議、揭隱患,具有更強(qiáng)的靈活性，更有利于發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性功能，能夠在更高層次上發(fā)揮審計為宏觀決策服務(wù)的作用[2]。審計機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)調(diào)查，是《審計法》賦予各級審計機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)，已經(jīng)成為審計機(jī)構(gòu)全面履行審計監(jiān)督職能的重要手段。自2004年的“審計風(fēng)暴”以來，通過專項(xiàng)審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)和披露的問題越來越多。2008年至2010年2月審計署對汶川地震近4 000億元災(zāi)后恢復(fù)重建資金和1.3萬個恢復(fù)重建項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計和專項(xiàng)審計調(diào)查，收回了被擠占挪用或違規(guī)安排的資金3億多元，22人被追究法律責(zé)任，充分發(fā)揮了審計預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，而且通過揭示出的問題，對我國今后這種重大資金如何使用，最大限度地發(fā)揮其效益具有建設(shè)性意義。

1 專項(xiàng)審計調(diào)查的特點(diǎn)

1.1 為宏觀決策服務(wù)

專項(xiàng)審計調(diào)查是通過對被審計單位存在的具有普遍性的問題的調(diào)查、分析，使各級政府及時了解、掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的信息，帶有極強(qiáng)的目的性、行業(yè)性和政策性，所提供的信息宏觀性更強(qiáng)、層次更高，可以更好地為決策提供可靠依據(jù)。簡言之，是從微觀審計入手，達(dá)到為宏觀決策服務(wù)的目的。

1.2 對象涉及領(lǐng)域廣

專項(xiàng)審計調(diào)查的對象要有一定的數(shù)量和覆蓋面，具有代表性和典型性，這樣才能揭示出普遍性問題，從而做出正確的評價。而且專項(xiàng)審計調(diào)查還具有行政屬性和社會屬性，使它不受管轄范圍的限制，可以涉及到社會各階層。

1.3 時間上的及時性

專項(xiàng)審計調(diào)查要求及時有效地進(jìn)行，以便調(diào)查的信息能夠及時傳遞給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在某種程度上信息越及時其價值越高，過時的信息對決策毫無作用。專項(xiàng)審計調(diào)查，由于目標(biāo)明確，對于帶有傾向性、苗頭性的問題，可以集中人力及時進(jìn)行，弄清主客觀原因，迅速作出專項(xiàng)調(diào)查結(jié)論，向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出調(diào)查報告或信息反饋，這樣可以使問題在處于萌芽狀態(tài)時，就能及時得到解決[3]，而且能在制度和法規(guī)約束上及時完善和補(bǔ)充，這是專項(xiàng)審計調(diào)查的又一個重要特征。

1.4 方式的多樣性

從嚴(yán)格意義上講,專項(xiàng)審計調(diào)查具有審計和調(diào)查的雙重屬性,方式方法更加靈活。專項(xiàng)審計調(diào)查既可以是單項(xiàng)調(diào)查,也可以是多項(xiàng)調(diào)查;既可以是單獨(dú)的審計調(diào)查,也可以結(jié)合項(xiàng)目審計開展審計調(diào)查;既可以通過審核被調(diào)查單位的會計、統(tǒng)計資料等傳統(tǒng)審計方式進(jìn)行調(diào)查,也可以通過召開座談會和走訪有關(guān)單位、個人和向他們發(fā)放審計調(diào)查表等方式來進(jìn)行調(diào)查。

1.5 審計意見更具有權(quán)威性

對于內(nèi)審機(jī)構(gòu)來說，開展專項(xiàng)審計調(diào)查，成立由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的“專項(xiàng)審計小組”的方式，提高了審計的獨(dú)立性和權(quán)威性，遇到的阻力也較小，較好地解決了“同級審計難”的問題[4]。由于專項(xiàng)審計調(diào)查針對性強(qiáng)，利于集中力量把問題查深查透，并剖析原因，提出的審計意見也更具權(quán)威性。

2 專項(xiàng)審計調(diào)查的原則

審計機(jī)構(gòu)及其人員開展專項(xiàng)審計調(diào)查一般應(yīng)遵循以下原則。

2.1 獨(dú)立性原則

獨(dú)立性原則包括兩層含義：一是審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計調(diào)查，不受任何部門、單位干涉，調(diào)查者的身份和調(diào)查行為受法律保護(hù)；二是從事專項(xiàng)審計調(diào)查的工作人員必須是審計人員，其調(diào)查活動對委派的審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)[3]。

2.2 堅持依法調(diào)查原則

專項(xiàng)審計調(diào)查是政策性很強(qiáng)的工作，所涉及的事項(xiàng)大都有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束，審計人員在進(jìn)行專項(xiàng)審計調(diào)查時必須遵守國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，不得超越權(quán)限和職責(zé)范圍去開展與調(diào)查無關(guān)的內(nèi)容[3]。

2.3 堅持客觀公正原則

審計人員在進(jìn)行專項(xiàng)審計調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)秉承“客觀公正，實(shí)事求是”的原則，如實(shí)反映調(diào)查事項(xiàng)的真實(shí)情況，才能幫助委托單位切實(shí)掌握自己的經(jīng)濟(jì)狀況，充分了解工作中存在的問題，以便做出正確決策。另外，只有做到客觀、公正，才能幫助被調(diào)查地區(qū)、部門、單位向上級部門和政府真實(shí)反映他們的情況，特別是反映他們在財政經(jīng)濟(jì)工作和與其有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動中遇到的困難和存在的矛盾[3]。堅持實(shí)事求是、客觀公正原則，是提高審計質(zhì)量，規(guī)避審計風(fēng)險的重要保證。

2.4 堅持重點(diǎn)突破和全面把握相結(jié)合原則

在專項(xiàng)審計調(diào)查中既要全面、系統(tǒng)，從整體入手，又要堅持重點(diǎn)突破，把握中心環(huán)節(jié)。要緊貼經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心；緊貼當(dāng)?shù)卣闹行墓ぷ?；緊貼領(lǐng)導(dǎo)重視和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題[5]；緊貼審計工作中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)問題。只有這樣，我們安排的微觀審計，才能做到想到了、想好了、想在點(diǎn)子上。要明確目的，確定重點(diǎn)；集中力量，深挖重點(diǎn)；強(qiáng)調(diào)深度，剖析重點(diǎn)；同時注重審計成果的落實(shí)，用以帶動整體的推進(jìn)，使審計調(diào)查在實(shí)踐中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中提高。國家審計署《2008-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中對專項(xiàng)資金審計的規(guī)劃就充分體現(xiàn)了這個原則。

2.5 堅持保密原則

根據(jù)審計法實(shí)施條例規(guī)定，審計人員開展專項(xiàng)審計調(diào)查，應(yīng)當(dāng)依法保守國家秘密和被調(diào)查單位的商業(yè)秘密。審計機(jī)構(gòu)實(shí)施專項(xiàng)審計調(diào)查的對象十分廣泛，包括各部門、各行業(yè)、各單位，涉及的事項(xiàng)又是國家財政收支、單位財務(wù)收支中帶有普遍性、傾向性的問題。因此，在審計調(diào)查時，會經(jīng)常接觸和了解有關(guān)的國家秘密和商業(yè)秘密。審計人員對在實(shí)施專項(xiàng)審計調(diào)查時知悉的被調(diào)查單位的商業(yè)秘密，依法負(fù)有保密義務(wù)，不得泄露，不得為自己的利益而使用他人的商業(yè)秘密，否則屬違法行為。

2.6 堅持審計建議切實(shí)可行的原則

專項(xiàng)審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)和糾正違紀(jì)違規(guī)問題雖然重要，但更重要的是提出有針對性的意見和建議，促進(jìn)宏觀調(diào)控，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)是審計調(diào)查報告的一項(xiàng)重要功能。審計建議一是要有針對性，對癥下藥，有的放矢；二要有創(chuàng)新性，有一定的深度，注意提煉和推敲；三要有實(shí)用性,審計建議應(yīng)具有操作性，不能搞空頭理論，華而不實(shí)。

3 專項(xiàng)審計調(diào)查的類型

專項(xiàng)審計調(diào)查最重要的特點(diǎn)體現(xiàn)在“?！鄙?，它調(diào)查的內(nèi)容越具體，范圍越狹窄，越能體現(xiàn)其優(yōu)越性。專項(xiàng)審計調(diào)查主要有4種類型。

3.1 實(shí)體型專項(xiàng)審計調(diào)查

實(shí)體型專項(xiàng)審計調(diào)查是指對一定數(shù)量的企業(yè)或行政事業(yè)單位等經(jīng)濟(jì)主體開展的專項(xiàng)審計調(diào)查[1]。比較典型的項(xiàng)目如:國有大型集團(tuán)企業(yè)改制情況的審計調(diào)查,政府投資公司資產(chǎn)質(zhì)量狀況的審計調(diào)查,以及商業(yè)銀行的審計調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目一般涉及多個單位,覆蓋面廣,調(diào)查樣本多樣化，能保證調(diào)查結(jié)論的可靠性。這種調(diào)查類型適用于平行組織方式,即組成多個調(diào)查小組,按照統(tǒng)一的調(diào)查方案同時對多個單位實(shí)施調(diào)查[6]。

3.2 項(xiàng)目型專項(xiàng)審計調(diào)查

項(xiàng)目型專項(xiàng)審計調(diào)查是指對一定數(shù)量的項(xiàng)目開展的專項(xiàng)審計調(diào)查。比較典型的項(xiàng)目如:政府外債項(xiàng)目的審計調(diào)查,重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金到位情況的審計調(diào)查[1],房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的審計調(diào)查,商業(yè)銀行的反洗錢調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目為了保證覆蓋面，一般涉及多個方面,每個項(xiàng)目調(diào)查的內(nèi)容大體相同,一般涉及多個實(shí)體、多項(xiàng)資金或多項(xiàng)政策。這種調(diào)查類型適用于平行組織方式。

3.3 資金型專項(xiàng)審計調(diào)查

資金型專項(xiàng)審計調(diào)查是指沿著資金流向開展的專項(xiàng)審計調(diào)查[1]，專項(xiàng)資金的使用效益情況對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財源建設(shè)的影響很大。比較典型的項(xiàng)目如:汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金的審計調(diào)查，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的審計調(diào)查,科技資金使用效益情況的審計調(diào)查,拆遷資金管理使用情況的審計調(diào)查,以及教育收費(fèi)的審計調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目一般涉及資金流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié),各個環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容有所不同,同一環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容大體相同,綜合各個環(huán)節(jié)的調(diào)查結(jié)果才能反映調(diào)查事項(xiàng)的全貌。對于專項(xiàng)資金的一個環(huán)節(jié)或少數(shù)環(huán)節(jié)開展調(diào)查,難以形成有說服力的調(diào)查結(jié)論。例如,汶川地震抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計，對資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果實(shí)施全過程專項(xiàng)審計，每個環(huán)節(jié)都涉及到才能全面客觀地揭示問題。又如，教育收費(fèi)的審計調(diào)查,僅僅調(diào)查是否存在亂收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還必須調(diào)查這部分資金的實(shí)際使用情況。總的來說，資金型專項(xiàng)審計調(diào)查，要掌握資金運(yùn)轉(zhuǎn)的全過程,不僅要查清資金收支上的問題，而且要了解資金是如何籌集、下?lián)?、使用的真?shí)情況,對資金的使用效益進(jìn)行分析評價，進(jìn)而得出可靠的調(diào)查結(jié)論。對于特定資金的調(diào)查,一般涉及資金管理使用的多個單位、多個項(xiàng)目或多項(xiàng)政策。這種調(diào)查類型適用于循環(huán)組織方式,即組成一個或若干個調(diào)查小組,按照統(tǒng)一的調(diào)查方案沿著資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)逐步實(shí)施調(diào)查[6]，是一種垂直式的結(jié)構(gòu)類型。

3.4 政策型專項(xiàng)審計調(diào)查

政策型專項(xiàng)審計調(diào)查是指對政策執(zhí)行情況和健全程度開展的專項(xiàng)審計調(diào)查，以評估政策貫徹的效果，促進(jìn)政策真正落在實(shí)處。調(diào)查中要結(jié)合政策目標(biāo)，著眼宏觀，立足微觀，既要客觀評價政策的積極作用，又要揭示政策執(zhí)行中存在的違法違紀(jì)、政策不落實(shí)和效益不佳等問題。比較典型的項(xiàng)目如:開發(fā)區(qū)及其實(shí)體公司運(yùn)作情況的審計調(diào)查[1],教育系統(tǒng)教育資源使用情況的審計調(diào)查,以及國有土地有償使用辦法執(zhí)行情況的審計調(diào)查等。這些調(diào)查項(xiàng)目涉及政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié),各個環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容有所不同,同一環(huán)節(jié)調(diào)查的內(nèi)容大體相同。對于特定政策及其各個環(huán)節(jié)的調(diào)查,一般涉及多個單位、多項(xiàng)資金或多個項(xiàng)目。這種調(diào)查類型也適用于循環(huán)組織方式。

審計調(diào)查所涉及的領(lǐng)域不斷拓寬,涉及的單位數(shù)量及其所占比重逐年遞增，有效地將審計觸角伸向了社會各領(lǐng)域。通過整合審計資源，合理搭配審計力量，多個業(yè)務(wù)部門聯(lián)合組織實(shí)施的調(diào)查項(xiàng)目數(shù)量及其所占比重也呈上升趨勢。

4 結(jié) 語

專項(xiàng)審計調(diào)查在為社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的過程中，堅持“全面審計，突出重點(diǎn)”的方針，在實(shí)現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的同時，有效發(fā)揮了“建設(shè)性功能”。其成果更多地服務(wù)于中心工作，為領(lǐng)導(dǎo)層、決策層進(jìn)行決策提供了依據(jù)，調(diào)查成果的深度開發(fā)和利用效果也日益顯著，在經(jīng)濟(jì)管理等方面發(fā)揮了越來越大的作用。

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