地方治理五年圖變

本刊記者 楊 敏

連續(xù)5屆地方公共決策系列評選，一共積累了300個經(jīng)典決策案例，這使得我們對這5年來地方公共治理的基本走向能夠有較為客觀和理性的把握。

郝晴晴，這位總是扎著馬尾的“80后”，是南京大行宮社區(qū)新上任的黨委書記。2009年夏天，她與其他參加公推直選的優(yōu)勝者一起，成為南京363個社區(qū)的“當(dāng)家人”。這場被媒體稱為“全國最大規(guī)模的公推直選改革”所引起的關(guān)注度，卻不及5年前的另兩場選舉改革。

2004年4月，云南紅河自治州石屏縣十萬群眾“悄悄地”直選了7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；7月，江蘇泗洪1.4萬名農(nóng)村黨員人手一票，選出24名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

短短幾年，公推直選從“只干不說”的“敏感事項”，到“多做少說”的“討論事項”，再到“又做又說”的“正常事項”，其系統(tǒng)脫敏的過程，也從一個角度折射出了中國地方治理變革的基本走向。

基層變革的“安全模式”

“撞墻、拐彎、接著走”，如果用這樣一句話來形容以選舉改革為主要內(nèi)容的中國基層民主改革，是最形象不過的。

從1998年底的四川遂寧步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選，到2003年重慶坪壩直選，再到2004年云南紅河直選。十年來，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的體制障礙依然未除，按照法律規(guī)定，一級政府的行政長官必須由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是非常敏感的政改議題。2003年9月，魏勝多就因主導(dǎo)坪壩直選被雙規(guī)。

從一定角度來說，坪壩直選的失敗不是改革方向的失敗，而是改革技術(shù)的失敗。

原因在于魏勝多違背了管理學(xué)中一個最基本的“能級管理原則”，這個原則運用到現(xiàn)實的干部人事工作中就是下管一級的辦法。在黨委工作的運行機制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名屬于縣委的職責(zé)范圍，而身為平壩鎮(zhèn)黨委書記的魏勝多卻擅自決定“拿出我的位置”來推行直選，觸怒了縣級主政者。

改革者被雙規(guī)，盡管只是孤案，但是中國基層改革從此陷入了“魏勝多困局”。它給后來者的啟示在于：基層改革的功敗垂成，策略和技術(shù)有時候比價值和方向更為要緊一些。

用“撞墻、拐彎、接著走”這句話來形容以選舉改革為主要內(nèi)容的中國基層民主改革，是最形象不過的。

2004年云南紅河改革之后，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的基層民主實踐偃旗息鼓?；鶎犹剿鬓D(zhuǎn)向了政治安全性更高，可控性更強的黨內(nèi)民主。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，也隨著十七大修改《黨章》，突破了體制約束，開始從局部試點發(fā)展到大范圍操作，并從農(nóng)村“走向了”城市。

規(guī)避風(fēng)險，追求政治上的安全性，是每一個改革者的天然動機，而公推直選改革的路徑演化，就是一個最好的注腳。

2009年歲末，《決策》對歷屆獲得“十大地方公共決策實驗”的創(chuàng)新案例進(jìn)行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，從改革領(lǐng)域上看，地方政府變革也呈現(xiàn)出非常明顯的“安全模式”訴求。

2005年“十大地方公共決策試驗”，政治改革樣本占到一半比重：宣城政改、泗洪萬人直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、椒江黨代表常任制、羅田政改、鄭州“三票制”選干部，都是網(wǎng)絡(luò)票選得票最多的創(chuàng)新項目。但是從2006年起，政治改革項目入選“十大”的比重逐年降低，2009年，選舉改革已經(jīng)淡出“十大”評選，政改入圍項目也多集中在干部人事制度改革領(lǐng)域，例如貴陽縣委書記公推競崗，南京電視直播公推公選。

選拔與選舉，盡管只有一字之差，但離民主的要義則相去甚遠(yuǎn)。

與政治改革項目比重降低形成鮮明對比的，則是公共服務(wù)類改革創(chuàng)新的持續(xù)走強。2005年10個獲獎創(chuàng)新案例中只有3個公共服務(wù)類項目，到2009年已經(jīng)增加到6個。這是不是表明，這些年基層政府改革議程的設(shè)置已經(jīng)悄然轉(zhuǎn)向？

《決策》為此走訪了北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心何增科教授，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心楊雪冬教授。

記者在采訪中獲悉，中央編譯局“公共管理創(chuàng)新”課題組曾對往屆地方政府創(chuàng)新獎申報項目進(jìn)行過統(tǒng)計，從2003年開始“公共服務(wù)類”創(chuàng)新在申報總量上就超過了“政治改革類”和“行政改革類”。課題組還在全國20個地方向各級干部發(fā)放了1200份調(diào)查問卷，在回答“目前最應(yīng)該推進(jìn)政府創(chuàng)新的領(lǐng)域是哪一個”的時候，選擇“公共服務(wù)類”的最多，其次才是行政改革，政治改革居后。

“在創(chuàng)新活動中，創(chuàng)新者本身也有一個對風(fēng)險的評估。從這種角度來說，政治改革的風(fēng)險最大，其次是行政改革，最后才是公共服務(wù)?！焙卧隹品治稣J(rèn)為，除了規(guī)避風(fēng)險，公共服務(wù)類創(chuàng)新更容易在短期內(nèi)看到效果，因為受益群體明顯，更易達(dá)成改革共識，改革成效也能被上級看到。

政改足音漸弱，公共服務(wù)創(chuàng)新走強，基層政府改革議程的變化，以及對改革重點領(lǐng)域的自發(fā)調(diào)整，從一定程度上說明，中國基層變革已經(jīng)進(jìn)入一種相對保守的“安全模式”。

那么，從創(chuàng)新區(qū)域觀察，又有哪些值得關(guān)注的現(xiàn)象？

“11∶3”的背后

《決策》記者在統(tǒng)計5年來歷屆“地方公共決策系列評選”結(jié)果時發(fā)現(xiàn)，“公共決策試驗”與“新銳人物”兩大板塊入圍樣本數(shù)量，從區(qū)域上存在微妙的反差，也就是說創(chuàng)新活力最強的區(qū)域并非入圍年度“新銳人物”最多的區(qū)域。

在50個“地方公共決策試驗”獲獎案例中，浙江區(qū)域創(chuàng)新活力最強，共有11個樣本獲獎；其次是廣東、江蘇、四川；而在50個“新銳人物”中，浙江只有3人入選，江蘇、廣東、四川等地入選人數(shù)則明顯高于浙江。

11：3，意味著在過去五年中，浙江地方政府創(chuàng)新活動的背后，幾乎看不到具有威權(quán)色彩的明星官員的身影。

從溫嶺參與式預(yù)算改革、樂清廣場政治、紹興強鎮(zhèn)擴權(quán)，到余杭法治指數(shù)、杭州開放式?jīng)Q策、浦江辦事檔案制度，這5年，浙江地方政府創(chuàng)新持續(xù)不斷，成為中國最富活力的創(chuàng)新板塊，但是，浙江沒有制造出一個全國聞名的改革明星。江蘇出了仇和，湖北有宋亞平，四川有張錦明、李仲彬，廣東有張廣寧、劉海——但是，媒體若想在浙江“數(shù)星星”，則勉為其難。

或許，很多人知道溫嶺民主懇談和新河參與式預(yù)算改革，但是很少有人知道陳奕敏。世界與中國研究所所長李凡講的一個故事，就很值得玩味。

溫嶺參與式預(yù)算改革，是2007年獲得“十大地方公共決策實驗”的一個創(chuàng)新案例，這個項目背后有個人在默默地發(fā)揮推動作用，他就是溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏。“10年前，陳奕敏就是股級干部，10年后，他還是股級。新河參與式預(yù)算改革給溫嶺甚至是臺州贏得了很多榮譽，在外界看來，陳奕敏早該提拔了”。一天，李凡問一位相熟的溫嶺市委宣傳部領(lǐng)導(dǎo)，為什么陳奕敏10年都沒“動一動”？這位領(lǐng)導(dǎo)不以為然，在他看來，浙江從來沒有這種“論功行賞”的傳統(tǒng)。

“同樣是地方政府創(chuàng)新，別的地方的官員可能會因此升遷，但浙江的官員就不會。浙江各地把創(chuàng)新作為一種常態(tài)，并不會刻意關(guān)注?！崩罘哺嬖V《決策》。

“認(rèn)可要及時”一直被認(rèn)為是地方政府創(chuàng)新的激勵因素之一，“上級認(rèn)可”作為政府創(chuàng)新不可或缺的動力，為何浙江“一反常態(tài)”？

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院顧麗梅副教授認(rèn)為，浙江地方政府創(chuàng)新的動力來自于市場，“浙江企業(yè)最了解市場的新情況，也會將市場的需求及時反映到政府層面，這樣政府就可以根據(jù)需求不斷調(diào)整自身職能?！?/p>

誠然，浙江市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)，給政府造成巨大的創(chuàng)新壓力，政府只有不斷進(jìn)行適應(yīng)性的改革和創(chuàng)新，并對政府權(quán)力進(jìn)行限制。

從這一角度來說，如果地方創(chuàng)新壓力來自市場和社會，則改革者更多關(guān)注的不是能否得到上級認(rèn)可，而是民眾認(rèn)可；反之，如果地方政府創(chuàng)新動力自上而下，創(chuàng)新者必然期待得到上級認(rèn)可并渴望因此升遷。

“有為才有位”，弱勢部門在創(chuàng)新上掌握“強勢”，從而成為富有創(chuàng)新活力的部門。

“浙江是典型的小政府、大社會，每一個官員背后就是企業(yè)和市場，從官員個體來說，他們自己也不認(rèn)為改革創(chuàng)新就是為了出政績，為了升官。所以，陳奕敏也能坦然接受自己的股級待遇”，李凡說。

哪一類創(chuàng)新走得更遠(yuǎn)？

陳奕敏不是改革明星，因為他只是一個推動者而不是決策者。但是溫嶺民主懇談實踐長達(dá)十年，新河參與式預(yù)算改革也持續(xù)5年之久。相比之下，一些明星官員則未必能讓其力推的創(chuàng)新具有如此強大的生命力。

2005年，首屆“十大地方?jīng)Q策新銳人物評選”，上海徐匯區(qū)區(qū)長孫潮與廣東云浮市委書記鄭利平同時入選。前者是中國法學(xué)家從政的代表人物，后者是中國第一個具有哈佛大學(xué)公共管理碩士學(xué)位的市委書記；孫潮推動“政府流程再造”以及零基預(yù)算改革，鄭利平推動云浮市的“系統(tǒng)工程改造”，幾年時間，云浮有十余項改革走在全國前列。但是，2006年，孫潮離開徐匯，調(diào)任閔行區(qū)委書記；2008年，鄭利平離開政壇，擔(dān)任亞洲開發(fā)銀行中西亞局城市發(fā)展首席專家。

無論是孫潮還是鄭利平，不管他們頭上的光環(huán)怎樣耀眼，也難以打破“人走政息”的鐵律。官員任期短以及頻繁調(diào)動，成為地方政府創(chuàng)新中斷的一個重要原因。何增科一針見血地指出，“中國官員普遍存在一個心理，就是我要和前任做得不一樣。領(lǐng)導(dǎo)換了，后任的興趣點換了，再好的改革創(chuàng)新動力都會衰竭”。

“人走政息”是不是導(dǎo)致創(chuàng)新中斷的最主要原因？

楊雪冬在采訪中提醒記者，還需要關(guān)注地方政府創(chuàng)新中的“改革主體”難題，這在行政體制改革領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯，“在某些領(lǐng)域，政府部門已經(jīng)從改革的推進(jìn)者退化為干擾者，甚至直接的阻礙者”。中央編譯局“公共管理創(chuàng)新”課題組的千人問卷調(diào)查顯示，在列舉的各種導(dǎo)致政府創(chuàng)新中斷情況中，“改革創(chuàng)新過程影響到執(zhí)行部門的利益”被列在首位（30.4%），其后是“上級沒有表示明確的態(tài)度”（24.2%），而“創(chuàng)新項目原負(fù)責(zé)人發(fā)生變化”位列第三（20.7%）。

那么，一項好的創(chuàng)新活動，如何才能避免“人走政息”？

在李凡看來，只有政府和老百姓對接面的改革才會具有強大的生命力，也就是說一項創(chuàng)新活動必須要讓改革受益群體有足夠的參與度和表達(dá)機會。2006年黨委換屆，新河鎮(zhèn)新任書記、鎮(zhèn)長對參與式預(yù)算都興趣不大。但是，如果就此“下馬”，老百姓不答應(yīng)，人大代表更不會答應(yīng)?！?年時間，新河鎮(zhèn)兩任書記、三任鎮(zhèn)長“走馬燈”似的，但是，參與式預(yù)算不但沒有中斷，反而越來越有影響”。

從創(chuàng)新主體來看，個人盡管對一個創(chuàng)新項目的持續(xù)性具有決定性作用，組織因素也是地方政府創(chuàng)新活力充沛與否的關(guān)鍵要素。

《決策》記者發(fā)現(xiàn)，歷年來獲得“十大地方公共決策實驗”的案例主要集中在市、縣兩個層級。50個樣本中，市級創(chuàng)新24個，縣級創(chuàng)新16個，這兩個層次占比80%。這一數(shù)字說明，市縣兩級是地方政府創(chuàng)新最有活力的層級。

楊雪冬指出，還有一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，“弱勢部門”已經(jīng)成為政府創(chuàng)新的突破口。所謂“弱勢部門”，一類是擁有法定權(quán)力沒有得到充分實現(xiàn)的部門，如人大常委會、環(huán)保部門等；另一類是功能以服務(wù)而非管制為主的政府部門，如民政、婦聯(lián)、工會等。

“有為才有位”，弱勢部門在創(chuàng)新上掌握“強勢”，從而成為富有創(chuàng)新活力的部門。而這些部門的創(chuàng)新舉措往往具有持續(xù)性，原因在于弱勢部門領(lǐng)導(dǎo)不會頻繁調(diào)動，后任也不會輕易否定前任的“政績”。