中國(guó)對(duì)拉美和非洲貿(mào)易政策的效果評(píng)估

于 峰 上海應(yīng)用技術(shù)學(xué)院

孫洪波 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美研究所

在建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)只有整體對(duì)外貿(mào)易政策，沒(méi)有針對(duì)特定地區(qū)的貿(mào)易政策，改革開(kāi)放后，特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和融入世界經(jīng)濟(jì)程度的加深，我國(guó)對(duì)拉美和非洲的貿(mào)易政策逐漸清晰，其目標(biāo)、工具、內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制日益明確、多樣、豐富、完善。

一﹑中國(guó)對(duì)拉美和非洲貿(mào)易政策取得的成就

在我對(duì)拉、非的平等互惠的積極貿(mào)易政策的指導(dǎo)下，中非和中拉經(jīng)貿(mào)關(guān)系有了長(zhǎng)足的發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.我國(guó)對(duì)拉、非貿(mào)易。我對(duì)非進(jìn)、出口額分別從1981年的3.5億和10.0億美元增長(zhǎng)到2008年的560.0億和508.4億美元，分別增長(zhǎng)約159倍和50倍；我對(duì)拉進(jìn)、出口總額分別從1981年的9.0億和6.2億美元增長(zhǎng)到2008年的719.1億和714.8億美元，分別增長(zhǎng)約79倍和114倍。中非和中拉的貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷改善，我國(guó)由出口初級(jí)產(chǎn)品逐步轉(zhuǎn)為出口高附加價(jià)值的產(chǎn)品。如2008年前10個(gè)月我國(guó)對(duì)非、拉高科技產(chǎn)品出口貿(mào)易額分別增長(zhǎng)55.8%和50.2%，又如中航技的新舟 60飛機(jī)出口到津巴布韋、剛果（布）、玻利維亞，生產(chǎn)通訊設(shè)備的華為 2008年在南部非洲和拉美的市場(chǎng)份額分列第二、三位。

2.我國(guó)對(duì)拉、非投資。我對(duì)非直接投資年凈額從 2003年的0.7億美元增長(zhǎng)到2007年的15.7億美元，增長(zhǎng)約21倍；我對(duì)拉直接投資年凈額從2003年的10.4億美元增長(zhǎng)到2007年的49.0億美元，增加近4倍。

3.我國(guó)對(duì)拉、非開(kāi)展工程承包與勞務(wù)合作。我對(duì)非工程承包和勞務(wù)合作營(yíng)業(yè)額從 1999年的20.3億美元增長(zhǎng)到2007年的125.9億美元，增長(zhǎng)約5倍；我對(duì)拉工程承包和勞務(wù)合作營(yíng)業(yè)額從1999年的1.4億美元增長(zhǎng)到2007年的29.1億美元，增長(zhǎng)近20倍。工程承包和勞務(wù)合作的迅猛發(fā)展帶動(dòng)我對(duì)非、拉的出口。如2009年重慶對(duì)外建設(shè)總公司中標(biāo)的2.2億美元的蘇丹盧胡德至烏姆格達(dá)達(dá)211公里和迪拜巴特至富拉185公里兩項(xiàng)道路工程將帶動(dòng)約 4000萬(wàn)美元的各類設(shè)備、物資出口和1000人次勞務(wù)輸出；又如大連國(guó)際合作公司承包的持續(xù)近 10年的蘇里南首都三期共 1045公里的市政道路修復(fù)工程拉動(dòng)大量國(guó)內(nèi)原料和勞務(wù)出口。

4.我國(guó)開(kāi)拓拉、非市場(chǎng)的服務(wù)體系日益完善。中國(guó)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)建設(shè)銀行在非洲都有分支機(jī)構(gòu)，中國(guó)工商銀行還是非洲最大銀行——南非標(biāo)準(zhǔn)銀行的最大股東；中國(guó)銀行在拉美設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，中國(guó)銀行還與美洲最大銀行——美洲開(kāi)發(fā)銀行簽署貿(mào)易融資協(xié)議；并且我國(guó)在非洲11國(guó)設(shè)立了提供咨詢、倉(cāng)儲(chǔ)分撥、聯(lián)系業(yè)務(wù)等服務(wù)的中國(guó)投資開(kāi)發(fā)貿(mào)易促進(jìn)中心，在拉美多國(guó)建立了商品分撥中心。此外，我國(guó)還搭建雙邊經(jīng)貿(mào)信息服務(wù)平臺(tái)、組辦商品展銷會(huì)和培養(yǎng)專業(yè)人才。

二、中國(guó)對(duì)拉美和非洲貿(mào)易政策存在的問(wèn)題

1.政策制定相對(duì)滯后，針對(duì)性明顯不足。區(qū)域政策缺乏預(yù)見(jiàn)性，如1993年我國(guó)與巴西簽署《關(guān)于鐵礦石貿(mào)易和促進(jìn)開(kāi)采鐵礦的合作協(xié)議》，冶金部組織寶鋼、武鋼、馬鋼、中鋼與淡水河谷公司洽談在巴合作開(kāi)采鐵礦石事宜，后因銷售比例分歧，無(wú)果而終。近年，我國(guó)在鐵礦石談判上節(jié)節(jié)敗退，進(jìn)口鐵礦石價(jià)格年年上漲，08年更是創(chuàng)下近年來(lái)的最大漲幅——96.5%，若當(dāng)年我國(guó)能舍棄眼前小利以求長(zhǎng)遠(yuǎn)大利，與巴鐵礦石巨頭合作，獲取采礦權(quán)，也不至于在近年鐵礦石談判中處于如此被動(dòng)地位。并且政策的國(guó)別針對(duì)性不強(qiáng)，各國(guó)因歷史文化、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)制度、法律環(huán)境、政治特征不同而具有不同的市場(chǎng)情況，但我國(guó)直到2006年和2008年才明確提出對(duì)非、拉的貿(mào)易政策，而這兩個(gè)地區(qū)的國(guó)別貿(mào)易政策的制定工作尚未提上日程。

2.國(guó)企或大企業(yè)占主導(dǎo)地位，私企或中小企業(yè)扶持不夠。國(guó)企和大企業(yè)的主體地位有合理之處，但當(dāng)前國(guó)企和大企業(yè)的主導(dǎo)地位過(guò)強(qiáng)，私企和中小企業(yè)的地位過(guò)低。私企或中小企業(yè)具有體制優(yōu)勢(shì)，并且我國(guó)99%的企業(yè)是中小企業(yè)或私企，因此中小企業(yè)和私企也應(yīng)被看作是開(kāi)拓海外市場(chǎng)的重要力量來(lái)加以扶持，但我國(guó)這方面做得不夠。（1）針對(duì)中小企業(yè)的保險(xiǎn)只有中小企業(yè)綜合保險(xiǎn)產(chǎn)品，而且中小企業(yè)只能通過(guò)商會(huì)、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人等中介平臺(tái)集體投保；另外，我國(guó)出口保險(xiǎn)平均費(fèi)率為0.8%～1%,而對(duì)拉、非地區(qū)的平均費(fèi)率高達(dá)2%,這使得許多中小企業(yè)望而卻步。（2）財(cái)政扶植不到位，如中非發(fā)展基金、境外加工貿(mào)易項(xiàng)目貸款貼息等偏向于動(dòng)輒投資幾十億元的大國(guó)企；又如中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓資金規(guī)模小，用于開(kāi)拓拉、非市場(chǎng)的資金占比低，不能給企業(yè)以長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。（3）銀行對(duì)中小企業(yè)和私企惜貸。世界銀行所屬的國(guó)際金融公司在中國(guó)的調(diào)查表明，大企業(yè)和中小企業(yè)貸款申請(qǐng)的成功率分別為88%和77%。

3.貿(mào)易促進(jìn)工具缺乏整合性，效果評(píng)判視角缺乏全局性。我國(guó)截至 2000年底對(duì)非援助額是對(duì)拉的近4倍，2007年對(duì)非直接投資年凈額和工程承包和勞務(wù)合作營(yíng)業(yè)額分別是對(duì)拉的約1/3和4倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)在非洲綜合應(yīng)用了經(jīng)援、投資、工程承包和勞務(wù)合作等貿(mào)促工具，但在拉美則過(guò)多依賴投資工具。此外，國(guó)內(nèi)評(píng)價(jià)貿(mào)促工具效果視野狹窄，常依據(jù)單一工具效果來(lái)判斷得失，如部分人對(duì)經(jīng)援非洲表示不理解，認(rèn)為應(yīng)從國(guó)家利益角度處理，他們沒(méi)看到，經(jīng)援提高了其他貿(mào)促工具的效果。

4.缺少政府的發(fā)展基金支持，優(yōu)惠政策落實(shí)不力。我國(guó)優(yōu)惠政策涉及面廣，涵蓋各種貿(mào)促工具，如援外政府貼息優(yōu)惠貸款和合資合作項(xiàng)目基金貸款、境外加工貿(mào)易項(xiàng)目貸款貼息、對(duì)中非和中拉經(jīng)貿(mào)合作區(qū)內(nèi)企業(yè)的資助、對(duì)外工程承包和成套設(shè)備的出口信貸、對(duì)外承包工程項(xiàng)目貸款貼息、對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金、中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓資金、出口產(chǎn)品研發(fā)資金、出口信用保險(xiǎn)扶持發(fā)展資金、高新技術(shù)出口產(chǎn)品技術(shù)更新改造項(xiàng)目貸款貼息資金、出口品牌發(fā)展資金、對(duì)非優(yōu)惠出口買方信貸等，但這些優(yōu)惠政策在實(shí)際操作中問(wèn)題不少。（1）多頭審批，手續(xù)繁瑣，過(guò)程冗長(zhǎng)，有的需一年多，企業(yè)成本高，貽誤商機(jī)。（2）項(xiàng)目審批與實(shí)際政策脫節(jié)。銀行往往以貸款通則中“不得用貸款從事股本權(quán)益性投資”為由，拒絕貸款。（3）許多企業(yè)獲得優(yōu)惠政策后便與主管部門(mén)保持距離，甚至不再接受管理，造成事后監(jiān)管形同虛設(shè)，影響政策實(shí)施效果。

5.市場(chǎng)開(kāi)拓服務(wù)體系不能充分發(fā)揮作用。（1）我國(guó)銀行只在拉、非的大城市和避稅港設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，網(wǎng)點(diǎn)少、規(guī)模小，給企業(yè)的貸款不能用于其駐地子公司的股本權(quán)益性投資；企業(yè)駐地子公司不能利用國(guó)內(nèi)母公司的授信額度，國(guó)內(nèi)母公司不能為其駐地子公司提供貸款擔(dān)保。（2）我國(guó)在非洲 11國(guó)設(shè)立的中國(guó)投資開(kāi)發(fā)貿(mào)易促進(jìn)中心與發(fā)達(dá)國(guó)家同類機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式迥異，其經(jīng)費(fèi)保障和職責(zé)范圍缺乏法律規(guī)范，并因其由地方企業(yè)主辦，故很難為大多數(shù)駐非企業(yè)利益服務(wù)。（3）針對(duì)拉、非市場(chǎng)的經(jīng)貿(mào)信息量不大、面不全、質(zhì)不高，更新不及時(shí)，而且政府管理機(jī)構(gòu)的條塊分割使得經(jīng)貿(mào)信息資源分散，不能滿足企業(yè)市場(chǎng)調(diào)研和投資發(fā)展的需要。（4）國(guó)內(nèi)研究拉、非的學(xué)者很少有機(jī)會(huì)到當(dāng)?shù)乜疾?，在拉、非的?shí)際工作者流動(dòng)性又較強(qiáng)，難以深入調(diào)研，造成精通拉、非事務(wù)的人才匱乏。

三、完善中國(guó)對(duì)拉美和非洲貿(mào)易政策的建議

1.政策制定應(yīng)圍繞我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，提高前瞻性。從中長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇后，資源供給緊缺問(wèn)題將重新顯現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)利用當(dāng)前時(shí)機(jī)，在拉、非收購(gòu)一些能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等資源產(chǎn)業(yè)的外國(guó)和當(dāng)?shù)刭Y本，確保掌控石油、銅、鐵、大豆等初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)口的主動(dòng)權(quán)，獲得穩(wěn)定的資源產(chǎn)品價(jià)格和供應(yīng)。發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)是我國(guó)改善國(guó)際分工、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的必由之路。拉美國(guó)家工業(yè)由于發(fā)展較早，有些領(lǐng)域領(lǐng)先我國(guó)，如巴西的航空工業(yè)公司、墨西哥的美洲移動(dòng)通訊公司等都是全球知名企業(yè)。我國(guó)應(yīng)支持企業(yè)抓住當(dāng)前機(jī)遇，并購(gòu)其技術(shù)密集型企業(yè)，這既可利用國(guó)外人力資源，獲取先進(jìn)技術(shù)，還可收集情報(bào)，跟蹤最新國(guó)際科技動(dòng)態(tài)，推動(dòng)我國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.應(yīng)根據(jù)各國(guó)市場(chǎng)情況，采取不同的利益實(shí)現(xiàn)方式。對(duì)墨西哥等與我國(guó)貿(mào)易爭(zhēng)端較多的國(guó)家，應(yīng)盡快升級(jí)我國(guó)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；對(duì)阿根廷、南非等與我國(guó)互補(bǔ)性大于競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)家，應(yīng)強(qiáng)化貿(mào)易互補(bǔ)性，放棄部分競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品市場(chǎng)，以空間換時(shí)間；對(duì)中美洲和安第斯集團(tuán)國(guó)家、撒哈拉以南的非洲國(guó)家，其工業(yè)技術(shù)落后，紡織業(yè)為潛力產(chǎn)業(yè)，我國(guó)應(yīng)減少紡織品上的正面沖突，將出口拓展到紡織品上游產(chǎn)業(yè)，并增加機(jī)電和高科技產(chǎn)品出口；對(duì)塞內(nèi)加爾等環(huán)保意識(shí)漸強(qiáng)的非洲國(guó)家和環(huán)保意識(shí)強(qiáng)烈的拉美國(guó)家，應(yīng)通過(guò)政策法規(guī)、獎(jiǎng)懲措施、金融手段避免我國(guó)企業(yè)的環(huán)境破壞行為；對(duì)開(kāi)始重視勞工權(quán)益的安哥拉等非洲國(guó)家，應(yīng)規(guī)范我國(guó)企業(yè)的用工模式；對(duì)工會(huì)勢(shì)力強(qiáng)大的拉美國(guó)家，在保證我國(guó)企業(yè)用工合規(guī)的前提下，應(yīng)運(yùn)用當(dāng)?shù)胤伞f(xié)調(diào)與工會(huì)關(guān)系、利用當(dāng)?shù)卣α康染S護(hù)我國(guó)企業(yè)權(quán)利；對(duì)蘇丹、哥倫比亞等治安狀況不佳的國(guó)家，應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣陌脖：献?，發(fā)展海外保安公司，發(fā)揮當(dāng)?shù)厝A人的作用。

3.政府應(yīng)扶植私企或中小企業(yè)參與開(kāi)拓新興市場(chǎng)。（1）為私企和中小企業(yè)量身定做保險(xiǎn)產(chǎn)品，如集中投保、彈性收費(fèi)、低保費(fèi)的中小企業(yè)保單、保費(fèi)補(bǔ)貼的拉、非市場(chǎng)保險(xiǎn)等。（2）中非發(fā)展基金、境外加工貿(mào)易項(xiàng)目貸款貼息、對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)的境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目給予信貸支持政策等，應(yīng)預(yù)留一定比例給私企和中小企業(yè)申請(qǐng)；中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓資金應(yīng)擴(kuò)大規(guī)模，提高開(kāi)拓拉、非市場(chǎng)申請(qǐng)的通過(guò)率，支持企業(yè)開(kāi)拓市場(chǎng)的全過(guò)程。⑶激勵(lì)銀行金融創(chuàng)新以降低私企和中小企業(yè)申請(qǐng)信貸難度，如建行南非分行以企業(yè)在當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)為抵押放貸，企業(yè)在國(guó)內(nèi)通過(guò)信用證還貸，這極大地改善企業(yè)融資環(huán)境。

4.完善市場(chǎng)開(kāi)拓服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)量。（1）提供全方位跨境金融服務(wù)。鼓勵(lì)銀行在我投資密集的區(qū)域，尤其是中非經(jīng)貿(mào)合作區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，對(duì)不確定因素較多的地區(qū)，應(yīng)政策性銀行先設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行隨后跟進(jìn)。允許銀行為企業(yè)提供用于資本金投入和杠桿收購(gòu)的貸款，準(zhǔn)許“內(nèi)保外貸”和“外保內(nèi)貸”，支持銀行開(kāi)展離岸金融服務(wù)、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款等豐富金融產(chǎn)品的努力。（2）建立獨(dú)立于部門(mén)利益之外的、充分體現(xiàn)我國(guó)區(qū)域政策的、大量活躍的貿(mào)易中介組織。發(fā)達(dá)國(guó)家都通過(guò)眾多民間貿(mào)易中介組織向企業(yè)提供高效服務(wù)。鑒此，我國(guó)在理順中國(guó)投資開(kāi)發(fā)貿(mào)易促進(jìn)中心責(zé)權(quán)利關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展駐地民間貿(mào)易中介組織。（3）建立服務(wù)企業(yè)開(kāi)拓拉、非市場(chǎng)的綜合信息網(wǎng)。打破政府管理機(jī)構(gòu)之間的信息封鎖和壟斷，及時(shí)、無(wú)條件地公開(kāi)各國(guó)的政治與法律制度、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理方式、行業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)行情、技術(shù)前沿與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化風(fēng)俗、招商信息、企業(yè)資信、投資中介機(jī)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)的政策法規(guī)、商務(wù)人才、警示信息、調(diào)研分析，實(shí)現(xiàn)信息提供者和信息使用者的互動(dòng)。（4）注重培養(yǎng)拉美通和非洲通。增加派往當(dāng)?shù)氐牧魧W(xué)生數(shù)量；鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際工作者回國(guó)接受培訓(xùn)。

5.適時(shí)加快簽署FTA，確立有效解決經(jīng)貿(mào)摩擦的制度化框架。法規(guī)化的爭(zhēng)端解決機(jī)制有助于消除糾紛處理的隨意性，保障雙邊經(jīng)貿(mào)公平、穩(wěn)定發(fā)展，因此中拉和中非應(yīng)本著南南合作、共同發(fā)展的原則，盡快商簽FTA，制定爭(zhēng)端解決機(jī)制。（1）爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)采取“磋商—斡旋、調(diào)解和調(diào)?！俨谩蹦Ｊ?，明確時(shí)間限制，還可求助于WTO，如當(dāng)事方在仲裁主席人選上存在分歧，可要求WTO總干事指定。（2）為簡(jiǎn)化程序，快速解決問(wèn)題，爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)采取選擇性的管轄模式，即由當(dāng)事方?jīng)Q定WTO或FTA為爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，并以起訴方要求為準(zhǔn)。（3）為防止問(wèn)題復(fù)雜化，促進(jìn)雙邊貿(mào)易往來(lái)，爭(zhēng)端解決機(jī)制在價(jià)值取向上應(yīng)偏重于非懲罰性的救濟(jì)方式，旨在使違規(guī)行為符合FTA，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償、中止減讓措施、交叉報(bào)復(fù)的臨時(shí)性和次位性。（4）投資者擁有仲裁程序的發(fā)動(dòng)權(quán)和選擇權(quán)，適用法律為中拉和中非的FTA及國(guó)際法?！?/p>