西方國家行政主體與行政相對人關(guān)系的演進及其定位

張春莉

（江蘇省社會科學院，江蘇南京210013）

西方國家行政主體與行政相對人關(guān)系的演進及其定位

張春莉

（江蘇省社會科學院，江蘇南京210013）

行政主體與行政相對人的關(guān)系，是行政法的核心問題。它不僅制約著行政法的具體樣態(tài)和模式，而且也決定著行政法制發(fā)展的基本走向。在近代自由資本主義時期，行政主體與行政相對人的關(guān)系是相互對立、命令與服從的關(guān)系；進入現(xiàn)代，行政主體與行政相對人的關(guān)系不是消極對抗的，而是朝著良性互動的方向發(fā)展。行政法應(yīng)通過有效的制度建構(gòu)，在行政主體與相對人之間建立起理性的對話平臺，促進雙方協(xié)商與合作，實現(xiàn)公益與私益的雙贏。

行政主體；行政相對人；行政法；良性互動

作為行政法的一對核心范疇，行政主體與行政相對人在行政過程中始終作為一對矛盾而存在。從行政主體與行政相對人關(guān)系的角度看，特別是對兩者既矛盾又交織的復(fù)雜演進歷程深入考察，無論是對當下還是今后行政法的建構(gòu)與完善，都是一個極有意義和價值的課題。從中不僅可以觀察到行政主體與行政相對人關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)，而且可以進一步領(lǐng)略行政法演進過程中的時代新質(zhì)與精神風貌。

一、自由資本主義時期行政主體與行政相對人的關(guān)系

行政主體與行政相對人的關(guān)系是一個歷史的概念，它不是一成不變的，而是處于不斷的發(fā)展演進之中。在古代奴隸社會與封建社會，一般來說，實行的是集權(quán)化的專制統(tǒng)治，統(tǒng)治階級用暴力進行管制，行政權(quán)來源于階級暴力；專制、集權(quán)體制下的權(quán)大于法，法僅作為一種輔助統(tǒng)治的工具而存在，沒有自身的獨立性；行政職權(quán)以神秘、恣意、專斷、封閉為特征，統(tǒng)治階級設(shè)置行政權(quán)力及法律的目的是穩(wěn)定社會秩序與維護不平等的專制統(tǒng)治。因此，行政官吏處于絕對的支配地位，他們將民眾視為行政權(quán)可任意支配的客體，無視民眾的意見與愿望；民眾不可能參與行政權(quán)的行使過程，只能被動地、無條件地接受行政官吏行使行政權(quán)的結(jié)果，因而處于一種從屬地位。

進入近代資本主義社會，即經(jīng)濟學所說的自由資本主義時期，鑒于數(shù)千年專制統(tǒng)治的慘痛教訓，基于對自由的渴求，對封建暴政的痛恨，對行政權(quán)強烈的戒備和防范心理，新興的資產(chǎn)階級政治家、思想家和法學家在思想上塑造了“人民主權(quán)”的民主精神，在政治上建立了“三權(quán)分立”的政治體制；在法制上確立了“依法行政”的法治原則。1如在有“行政法母國”之稱的法國，1791年憲法就明確規(guī)定“一切權(quán)力只能來自國民，國民只得通過代表行使其權(quán)力”；“立法權(quán)委托給人民自由選出的暫時性的代表們所組成的國民議會”；“行政權(quán)委托給國王”；“司法權(quán)委托給人民按時選出的法官行使之”。2行政權(quán)是專門作為執(zhí)行法律而存在的一種國家權(quán)力，行政機關(guān)在現(xiàn)代社會中一直被視為執(zhí)行法律的專門機構(gòu)。

深受法國大革命以來的自由主義、個人主義與資本主義等政治思想的影響，資產(chǎn)階級共和國建國之初奉行的是自由經(jīng)濟政策，提出了“政府最好，管事最少”的消極行政思想。在這種思想的指導下，政府只是“守夜人”，其本身不干預(yù)經(jīng)濟活動。政府主要發(fā)揮保護職能，即肩負著為市場的發(fā)育和成長提供一定外部環(huán)境的重任，使私人有從事經(jīng)濟活動的自由，確保市場競爭的有序化。行政權(quán)力的行使范圍及程度，僅僅局限于以行政干預(yù)為核心的“治安國”，即以警察、課稅等干涉行政為主，行政職能極其有限。如在英國，“十九世紀中葉時，政府的視野是很有限的，主要的興趣就在外事活動和維持治安”。3在美國，“除了授予建筑鐵路用地，通過移民土地法，建立郵政系統(tǒng)和一些其他設(shè)施外，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域幾乎沒起什么作用”。4

與這一特定的歷史背景相呼應(yīng)，形式主義的法治觀念十分盛行，嚴格規(guī)則法治模式適時出現(xiàn)。西方資本主義國家所主張的是一種消極的、形式的、機械的法治。形式法治要求遵循嚴格規(guī)則主義，即行政機關(guān)的一切活動都必須依照議會制定的法律而為并受這一法律的約束，堅持“無法律即無行政”。嚴格規(guī)則模式的出現(xiàn)，意味著行政法作為“控權(quán)法”而產(chǎn)生與發(fā)展，即行政法的基本內(nèi)容是控制和限制政府權(quán)力；意味著控權(quán)機制的觀念基礎(chǔ)，是“以權(quán)力制約權(quán)力”；意味著為了能夠確保行政基于通過議會所表明的國家意思或者稱為國民總體意思的表示來實施，就必須堅持“依法律行政”的理念。5為了防止行政專制，西方各國相繼建立起適合各自國情的司法審查制度，從而使行政置于嚴格的司法監(jiān)督之下。法律的作用主要在于設(shè)定政府活動的范圍，賦予政府以必要的權(quán)限，并限制政府權(quán)力的濫用。議會雖然并不能保證總能正確、全面地表明國民的意思，但是，議會在進行立法時必須對立法所關(guān)涉的公共利益予以充分的考慮，使得基于這樣的法律而展開的行政，能夠保障作為行政權(quán)來源的人民所固有的權(quán)利，以排除行政的恣意性。英國著名的憲法學家戴雪指出，法治的首要含義是：“與專斷的權(quán)力相比，正式的法律具有絕對的至高性和主導性。排除政府任何形式的專斷的、特權(quán)的，或?qū)挿旱淖杂刹昧繖?quán)的存在，英國公民受法律，而且只受法律的管理；我們中的每個人可以因觸犯法律而受處罰，但不能因別的任何事情受處罰?！?對嚴格規(guī)則主義的遵循出于對公民自由的維護，“哪里有自由裁判，哪里就有專橫，共和制與君主制國家一樣，政府一方專橫的自由裁量權(quán)，必然意味著公民一方的法律自由難以保障”。7對任何行政行為都要求有法律來源，英國行政法學者威廉·韋德認為，這時的行政機關(guān)“行使權(quán)力做所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據(jù)”。8顯而易見，形式法治強調(diào)的是依法行政，至于規(guī)則本身是否理性，則并非為形式法治所關(guān)注，這里的規(guī)則指的是實體規(guī)則；形式法治更側(cè)重于強調(diào)行政法律秩序，這就需要健全的行政規(guī)則與之相匹配，可以想象，一旦立法落后于行政或立法缺漏，行政將束手無策。

與這一時期所謂秩序行政國家的理念相一致，行政活動完全以命令和強制為本位，不存在以私法上的對等地位進行管理的模式。出于行政秩序與效率的考慮，行政主體在行政過程中享有優(yōu)越地位，當行政主體以維護公共秩序的名義活動時總是處于單方面的和高權(quán)的，不可能與相對人處于平等的地位。奧托·梅耶就認為，公法關(guān)系是根據(jù)國家的優(yōu)越地位來確定的，國家與公民之間的合同，在公法領(lǐng)域是不可能存在的。因為合同是以法律主體的平等地位為前提的，而國家與公民之間不存在這樣的意思對等關(guān)系。顯然，奧托·梅耶認為傳統(tǒng)行政法是公法，公法私法區(qū)分嚴格。他的上述觀點也貫穿在其所著的《德國行政法》中，在該書中，他就以行政行為為中心線索建立了德國行政法學體系，對以后的行政法學理論和行政法實踐均產(chǎn)生了深遠的影響。

總之，這一時期，“法律達爾文主義”在法哲學領(lǐng)域占據(jù)支配地位，9政府行政主要表現(xiàn)為“干涉行政”，行政權(quán)力的任務(wù)在于維持社會治安（排除危害）和征稅，行政運作方式是單向的權(quán)力強制手段。行政主體與行政相對人之間的關(guān)系表現(xiàn)為行政主體高高在上，行政相對人則屈服于行政主體之下，兩者之間的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系。

二、行政國家的出現(xiàn)及其對行政主體與行政相對人關(guān)系的挑戰(zhàn)

自從近代行政權(quán)從國家權(quán)力體系中獨立出來以后，行政權(quán)就一直是專門作為執(zhí)行法律而存在的一種國家權(quán)力，行政機關(guān)在現(xiàn)代社會中一直被視為執(zhí)行法律的專門機構(gòu)。從西方學者關(guān)于行政權(quán)的解釋當中就能很清楚地看到這一點。例如，美國近代法學家布萊克認為：“行政權(quán)即執(zhí)行法律的權(quán)力,它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛權(quán)力……它與制定法律及對法律糾紛進行裁判的權(quán)力相區(qū)別?！?0這一定義實際上可以簡練地表述為：“行政權(quán)是國家行政機關(guān)執(zhí)行法律管理行政事務(wù)的權(quán)力?！?1盡管執(zhí)行法律是行政權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)，但自19世紀末、20世紀初，西方資本主義國家先后過渡到經(jīng)濟學上所謂的壟斷資本主義階段，在這一時期，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，行政權(quán)力的行使程度及范圍，不再僅僅局限于以行政干預(yù)為核心的“治安國”，而是進一步發(fā)展為要為人們提供更多的“生存關(guān)照”。于是，西方國家開始全面強化國家的行政權(quán)力，并廣泛地介入和干涉社會生活的方方面面。行政機關(guān)早已經(jīng)不再滿足于其僅僅充當執(zhí)行法律的消極被動的角色，而是通過行政程序，像其他國家機構(gòu)一樣積極地參與國家事務(wù)或者社會生活，成為公共政策和行政規(guī)則的制定者、行政規(guī)則的解釋者、行政糾紛的裁決者等。換言之，在西方國家，行政機關(guān)除了執(zhí)行法律之外還有其他一些延伸性功能，體現(xiàn)為行政機關(guān)自由裁量權(quán)的擴大和行政立法(委任立法)的產(chǎn)生。在英國，行政權(quán)力進一步擴張，議會至上已演變?yōu)閮?nèi)閣至上，這種行政權(quán)統(tǒng)攝立法權(quán)和司法權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得三權(quán)相互制衡的基本條件已蕩然無存。與此相應(yīng)，不管是在實體法方面還是在程序法方面，英國都有了長足的進展。在美國，將三種權(quán)力集中于一個機關(guān)的情形司空見慣，特別是在羅斯福新政時期，積極干預(yù)政策的實行，使行政權(quán)的擴張更是有目共睹。美國行政法學者伯納德·施瓦茨就多次談到三權(quán)分立，他指出：“由于當代復(fù)雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關(guān)。為了有效地管理經(jīng)濟，三權(quán)分立的傳統(tǒng)必須放棄。實際上它是已經(jīng)廢除了的迂腐教條?！?2在德國，國家職能的擴張，致使德國行政權(quán)廣泛地參與到社會各個領(lǐng)域，甚至到了“從搖籃到墳?zāi)埂钡男姓牡夭?。無論是二戰(zhàn)以后德國經(jīng)濟的重整和恢復(fù)，還是20世紀60年代和70年代的“經(jīng)濟起飛”，德國的行政職權(quán)都起到任何一種力量都不能取代的作用。13在法國，經(jīng)濟行政活動已成為政府活動的一個重要方面，而且從事該活動的機關(guān)和手段也比任何一個時期都要復(fù)雜和科學。14在權(quán)限方面，按三權(quán)分立學說，行政機關(guān)不是立法機關(guān)、司法機關(guān)，但行政機關(guān)的立法事項之多、權(quán)限之大，足以讓人刮目相看，如它可以制定相關(guān)法律實施的條例，可以制定屬于法律范圍的諸多事項等，甚至法國在普通法院之外所設(shè)立的自成體系的行政法院也不隸屬于司法系統(tǒng)，而是隸屬于行政系統(tǒng)。種種情形表明，隨著社會的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的分權(quán)制衡理論受到巨大的挑戰(zhàn)，行政權(quán)不再依循三權(quán)分立的界限，而是逐漸侵入到傳統(tǒng)的立法、司法領(lǐng)域，并衍生為行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，再將行政權(quán)力界定在單純貫徹立法者意志的執(zhí)行權(quán)力上已不合時宜；與此相應(yīng)，建立在傳統(tǒng)行政權(quán)基礎(chǔ)上的法治模式也已不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要，必須適時地轉(zhuǎn)向。顯然，隨著行政國家的出現(xiàn)，行政主體與公民的關(guān)系面臨著如下挑戰(zhàn)。

第一，隨著行政自由裁量權(quán)的擴張與控制，行政主體以積極行政滿足相對人日益增長的利益需求。20世紀初以來，基于社會發(fā)展的客觀實際需要，政府能動地解決各種社會現(xiàn)實問題，行政自由裁量權(quán)日益增長并被人們所接受?！皩τ谛姓芾碚叨?，自由裁量權(quán)就是自由進行選擇或者是自由根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動的權(quán)力?！?5盡管行政自由裁量權(quán)為現(xiàn)代行政所必需，但必須受到規(guī)范，否則將導致權(quán)力的濫用?！白杂刹昧繖?quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?”16“絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予?！?7為此，應(yīng)強調(diào)對行政自由裁量權(quán)的控制。當然，強調(diào)對行政自由裁量權(quán)的控制與傳統(tǒng)的限權(quán)或消極控權(quán)模式不同，公民要求對自由裁量權(quán)的控制，不是要行政機關(guān)消極地不行使權(quán)力，而是要求行政機關(guān)按照法定的目的，出于正當?shù)膭訖C公正合理地行使自由裁量權(quán)，積極地采取有效措施滿足公民日益增長的多樣化的利益需求?！耙徊啃姓ǖ臍v史，就是圍繞強化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或互相結(jié)合的歷史?！?8

“過去，人們通常認為，廣泛的自由裁量權(quán)與法不容，這是傳統(tǒng)的憲法原則。但是這種武斷的觀點在今天是不能被接受的，確實它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當能夠控制它的行使?！?9法治并不表明必然與政府的自由裁量權(quán)相矛盾，事實上，公共機構(gòu)不僅在過去而且在當代都擁有廣泛的自由裁量權(quán)。20法治和自由裁量權(quán)的關(guān)系不是相互對立的，如果不允許自由裁量權(quán)的存在，任何法律體系都不能運行。行政自由裁量權(quán)決非只為惡，不能為善，它在正確運用的條件下，不僅不會給公民帶來禍患，而且能為公民創(chuàng)造福祉。21

顯然，隨著行政國家的興起和發(fā)展，再像傳統(tǒng)行政法那樣一味地限制政府權(quán)力、消極地保護相對人權(quán)利已不合時宜，那樣將不利于行政機關(guān)能動地解決各種復(fù)雜的社會問題，不利于增進公民權(quán)益。并且今天的相對人更是期望從政府積極的干預(yù)中獲得更多的利益，而不滿足于傳統(tǒng)的消極保護?！八麄儗倭耪魏托姓C構(gòu)無所作為的恐懼更甚于對行政機構(gòu)濫用權(quán)力和專制的恐懼，因為前者可能使他們喪失某些利益。一個主要的問題仍是要制止專制行為，而另一個問題則是要促使行政機構(gòu)更迅速、更誠實和更有效地行動?！?2因而，在承認行政權(quán)擴張的前提下，尋求新的方式和途徑積極控制行政權(quán)，以促使行政權(quán)合法、公正、有效地運作成為最佳途徑，而現(xiàn)代行政法治就在這些觀念中應(yīng)運而生?，F(xiàn)代行政法治與傳統(tǒng)行政法治的主要區(qū)別在于，傳統(tǒng)行政更多注重的是法治的形式，強調(diào)的是政府依法行政；而現(xiàn)代行政法治則注入了越來越多的實質(zhì)內(nèi)容，如強調(diào)在繼續(xù)遵循依法行政原則的同時，遵循合理性原則、比例原則、信賴保護原則，主張對法律的理解不應(yīng)拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神；確立政府對侵權(quán)行為承擔賠償責任；在行政領(lǐng)域建立程序法制等。此外，隨著各國國家賠償法的陸續(xù)制定和國家賠償制度的相繼建立，由國家承擔行政侵權(quán)責任也終于構(gòu)成法治原則的一個必備要素。23

“限制自由裁量權(quán)主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長出來了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的基本架構(gòu)?！?4在現(xiàn)代法治國家中，合理性原則已經(jīng)成為指導一切國家機關(guān)活動的普遍規(guī)則。就行政相對人而言，這實際上也使他們在很大程度上也成為行政管理的主體，即可以通過行政民主的方式在行政機關(guān)做出行政行為的過程中使相對人的意志得到更充分的體現(xiàn)，可以得到行政機關(guān)更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，甚至可以主動要求行政機關(guān)提供某種服務(wù)。這與管制行政時期相對人僅僅作為完全被動的管理對象，已有顯著區(qū)別。從此角度而言，服務(wù)行政的實質(zhì)就是民主行政。從行政主體的義務(wù)來講，行使自由裁量權(quán)時應(yīng)當遵循相應(yīng)的原則、精神和法律，公正、公平、全面地考量公共利益與私人利益。這是衡量一個法律體系保守或是進步的重要標志，也是相對人日益增長的利益需求得以滿足的重要保障。

第二，程序性權(quán)利的賦予，使得相對人由控制行政權(quán)力的消極一方變成了足以與行政主體相抗衡的一方。隨著“行政國家”時代的降臨，行政權(quán)無所不在。行政國家造就了一個龐大的政府，并導致行政權(quán)的擴張。我們今天看到，這些西方國家的政府從事著幾乎無所不包的事務(wù)，行政權(quán)的運用已從初期的城鎮(zhèn)街道深入到每個公民的生活，以及地球以外的空間。25政府全方位介入社會的行為方式觸發(fā)了傳統(tǒng)民主政治的深刻危機，對基本人權(quán)和憲政的訴求，只能從法治模式的轉(zhuǎn)換中獲得回應(yīng)。而法治模式的巨大變革，又以正當程序建設(shè)為核心，世界范圍內(nèi)行政領(lǐng)域里的正當程序革命由此吹響了號角。在20世紀30、40年代及70年代的兩次行政程序法立法浪潮中，德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國等國家，都相繼制定了行政程序法，將行政相對人的程序權(quán)利通過立法加以確立，并將相對人程序權(quán)利的保護作為現(xiàn)代行政法治原則的構(gòu)成要件予以遵從。行政程序法不僅為法院對行政機關(guān)進行合法性監(jiān)督提供了依據(jù)，更重要的是它們賦予了相對人眾多的程序性權(quán)利，使行政相對人在行政權(quán)力行使的過程中可以直接對其進行監(jiān)督。這樣，相對人在行政過程中權(quán)利的擴大，能夠有效地促使行政主體在行使權(quán)力的時候更合理、公平地考慮各方關(guān)系人的利益，彌補了法律上單純的形式平等所產(chǎn)生的缺陷。因此，在行政國家有關(guān)行政主體與相對人關(guān)系的制度設(shè)計層面，伴隨著行政權(quán)力的擴大，相對人權(quán)利(主要是以受益權(quán)的形式出現(xiàn)的社會經(jīng)濟權(quán)利)的范圍也相應(yīng)地擴大了。并且，公民由控制國家權(quán)力運行的消極一方變成了足以與政府相抗衡的一方。

在古典自然法學者看來，法律規(guī)則產(chǎn)生的最初動因就是使社會成員的人身自由和財產(chǎn)安全得到保障，免受政府的侵害?！叭绻狈@些規(guī)則，人們就會產(chǎn)生不安全感，特別是對于政府權(quán)力的行使問題。法律規(guī)則與允許政府官員隨意行使同公民個人有關(guān)的權(quán)力的制度是不相容的。這種行使權(quán)力的方式摧毀了公民的安全感，因為他們的權(quán)利不再有確實的保障?！?6這充分表明行政過程中相對人的權(quán)利所面臨的危險主要來自政府，政府往往以“公共利益”為名侵害相對人權(quán)利。因而，通過程序來限制政府的恣意，成為行政程序產(chǎn)生的合理根據(jù)之一。控制行政權(quán)的不僅僅是諸如立法權(quán)或司法權(quán)這樣的國家權(quán)力。在行政權(quán)膨脹的情況下，立法權(quán)不可能完全通過實體法對行政權(quán)進行制約，消極地對行政權(quán)進行監(jiān)督的司法權(quán)也仍然只能在事后救濟公民的權(quán)利，主要應(yīng)當以行政程序法規(guī)定行政機關(guān)程序性義務(wù)和賦予相對人程序性權(quán)利，即通過相對人行使權(quán)利的方式來對行政權(quán)行使過程進行制約，這更顯合理。因此，相對人權(quán)利成為制約行政權(quán)最重要的力量。從此意義上講，行政權(quán)與公民權(quán)利之間形成一種平衡的態(tài)勢，必然成為行政法體系所追求的目標。

行政相對人程序性權(quán)利對其權(quán)益保護的作用機制在于，相對人依法所享有的程序性權(quán)利實為行政主體在行政過程中應(yīng)履行的義務(wù)，通過對行政主體實施行政行為所應(yīng)遵循的步驟、方式以及相關(guān)的程序性制度的設(shè)定，使行政權(quán)的行使規(guī)范化；使行政相對人參與行政權(quán)的行使過程，從而有效地行使防御和監(jiān)督權(quán)，使行政權(quán)的行使更具有民主性；通過確保行政公正的相關(guān)制度的嵌入，使行政權(quán)的行使更具有正當性；通過對行政相對人資訊權(quán)、聽證權(quán)等程序性權(quán)利的賦予，增強行政過程的公開性和透明度；通過行政過程中的監(jiān)督，增加行政主體及其工作人員的高度自律性；通過行政復(fù)議、行政訴訟等救濟程序的設(shè)立，使受損害的行政相對人的權(quán)益得以及時恢復(fù)，從而使行政相對人的實體權(quán)益具有保障性。

顯然，實體法制固然重要，但沒有程序法制，實體法制再好也將形同虛設(shè)。行政實體法與行政程序法在實現(xiàn)行政目標方面功能互補。實體權(quán)利在首先獲得人們的認識之后，隨著行政法治由形式到實質(zhì)認識的不斷深化，行政相對人程序權(quán)利也漸趨核心地位，贏得了與實體權(quán)利互補的地位，從而為人們所青睞。

第三，非強制行政方式的廣泛運用，極大地改善了行政主體與相對人之間的關(guān)系。傳統(tǒng)行政，以行政權(quán)力為本位，以秩序行政為中心來運作，所關(guān)注的是國家強制力的直接應(yīng)用，所強調(diào)的是行政主體對相對人的管理和相對人對行政權(quán)力的服從，政府歷來以所享有的充分的強力來實現(xiàn)其行政目標。行政法制建設(shè)也由此圍繞著如何保證國家管理和權(quán)力的實現(xiàn)來展開。在效率與民主、正義等基本價值的取舍中，往往只注重效率，忽視人們的民主參與和對權(quán)利的充分維護。傳統(tǒng)的行政觀念告訴我們，行政權(quán)力是單向的，不能被用作交換，甚至是不能被協(xié)商的。

20世紀中期以后，一些西方國家展開了“新公共管理”運動，將傳統(tǒng)公共管理的主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。27傳統(tǒng)的行政目標和行政管理手段由此開始發(fā)生變化，與傳統(tǒng)行政主要依賴強制性權(quán)威為后盾的規(guī)范行政行為不同，用非行政權(quán)力方式如行政契約、行政合同和行政指導等形式，規(guī)范行政活動和社會生活中成員的行為實現(xiàn)行政目標，成為現(xiàn)代許多國家行政的特征之一，法國、日本等國便是如此。相對于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強制性色彩減弱了，呈現(xiàn)出行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢。

日本行政法學者鹽野宏教授指出：“行政并不僅是行政行為和行政強制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來實現(xiàn)其目的……行政，除從前范圍內(nèi)的公法上的方法以外，也使用所謂私法上的手段進行活動?！?8非強制行政方式的廣泛運用，極大地改善了行政主體與相對人之間的關(guān)系，使得雙方關(guān)系趨于緩和。它能夠激勵行政相對人對行政活動的主動參與和積極配合，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神。非強制行政方式適用的范圍越廣，意味著雙方合作的空間就會愈大，沖突與摩擦的情形也會更少。這既有助于提高行政效率，又有助于推動行政法治的發(fā)展。

總之，隨著行政國家的到來，積極行政代替了消極行政，服務(wù)行政取代了干涉行政，行政的目的不再是簡單的排除危害，而是要主動為公民提供服務(wù)，行政也正從過分強調(diào)行政權(quán)的單方命令性向尊重行政相對人程序性權(quán)利轉(zhuǎn)變。這對行政主體與行政相對人的關(guān)系形成一種巨大的沖擊，兩者之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，行政主體與行政相對人的關(guān)系已不再是命令與服從的上下對立關(guān)系，而是合作的平等信任關(guān)系。

三、行政主體與行政相對方關(guān)系的反思與定位

第一，行政主體與行政相對方的法律地位平等。所謂行政主體與行政相對人法律地位即法律主體在法律關(guān)系中的地位，它由“法律主體潛在之權(quán)利義務(wù)整體”來體現(xiàn)。29行政主體與行政相對方的法律地位平等，首先意味著相對人作為獨立的和主動的權(quán)利義務(wù)主體，有權(quán)按自己的意志參加行政過程，影響行政結(jié)果,而不是僅僅作為一個客體被動地任由行政主體強行決定行政結(jié)果。行政相對人只有享有平等參與的機會和受平等對待的權(quán)利，才能體現(xiàn)出與行政主體在地位上的平等，在行政過程中，也才能被保證擁有對抗或抑制行政主體專橫、武斷的基礎(chǔ)。

法律地位平等首先表現(xiàn)為參與機會對等。參與是行政程序“對等性”在行政程序公開中的具體表現(xiàn)。它保證了相對人在行政程序中的主體地位，使相對人作為人的尊嚴得到了行政機關(guān)的尊重。它有以下幾項要求：聽取當事人意見，確保相對人向行政機關(guān)提交證據(jù)論證其主張；確保相對人在合理的時間前得到通知并在通知中載明行政機關(guān)的論點和根據(jù)；確保當事人在場；確保相對人自主、自愿參與行政程序。值得指出的是，聽證作為體現(xiàn)行政公開、公正、民主的核心制度，是相對方參與行政程序的重要形式。這完全不同于通常情況下的事后救濟，而是公眾對行政活動的事前事中參與。聽證是公正行使權(quán)力的基本內(nèi)容。在美國，聽證不僅是普通法的重要原則，也是行政程序法的核心內(nèi)容，體現(xiàn)在美國憲法的正當法律程序之中。

法律地位平等還表現(xiàn)為行政相對人享有受到平等對待的權(quán)利。其基本內(nèi)容是，在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時，要求行政機關(guān)對同等條件的行政相對人平等地分配利益，平等地規(guī)定義務(wù)，不能有歧視性的條款；行政機關(guān)在依法實施行政獎勵、行政救助、行政許可、行政征收、行政處罰、行政裁決等具體行政行為時，平等地對待同等情形下的行政相對人，不得濫用自由裁量權(quán)做出不公正的處理決定。對行政相對人來講，享有平等對待的權(quán)利主要體現(xiàn)在：在行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定程序中，在行政主體實施具體行政行為的程序中，行政相對人有平等的了解權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、檢舉權(quán)、對嚴重違法處罰的拒絕權(quán)、請求救濟權(quán)等程序性權(quán)利。

傳統(tǒng)政治理論和法學理論，只強調(diào)公民政治參與權(quán)的平等、公民相互間的平等，而對公民與行政主體之間地位的平等則持否定態(tài)度，其理由之一就是行政主體享有行政相對人所不具有的行政優(yōu)先權(quán)，他們之間的權(quán)利義務(wù)不對等。筆者認為，正是出于管理的需要，行政機關(guān)被賦予許多個人所不擁有的權(quán)力，但行政機關(guān)并不因此享有法外的任何特權(quán)。法律確定了行政主體與其地位角色相適應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，這是必要的，但同時法律在行政機關(guān)與行政相對人之間也公平地分配了權(quán)利與義務(wù)，并且參與強調(diào)的是雙方的相互協(xié)商與合作。因此權(quán)利義務(wù)的不對等不能視為雙方主體地位不平等的理由。

在中國，行政法學理論對行政法律關(guān)系曾歸納了一個明顯的特征，即法律關(guān)系中的行政主體與行政相對人雙方地位具有不對等性。這種不對等性通常是指行政主體一方居于強勢地位，其地位高于行政相對人一方。這實際上是對過去計劃經(jīng)濟條件下高權(quán)政府對相對人實施單向管制行政狀況的理論概括。在此體制下，行政主體具有無所不能的行政權(quán)力和絕對的支配地位，相對方從實質(zhì)上講沒有獨立的法律人格，一切活動按照預(yù)定計劃，聽從政府的命令。在此狀況下，相對方的主體意識被徹底地抹殺了，其主體地位也被淡化了，公民與行政機關(guān)之間所存有的關(guān)系只是命令與服從、管理與被管理的關(guān)系。

改革開放后，中國的行政法制建設(shè)取得了矚目的成就。隨著行政訴訟制度的建立與發(fā)展，傳統(tǒng)的“官民關(guān)系”通過行政訴訟制度得到了全新的闡釋，行政主體與相對人之間不僅只存在管理與被管理的關(guān)系，更存在平等的關(guān)系。隨著立法法、行政處罰法、行政許可法等的頒布實施，行政相對人的了解權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、檢舉權(quán)、對嚴重違法處罰的拒絕權(quán)、請求救濟權(quán)等程序性權(quán)利得以確認；行政主體的公布處罰的規(guī)范依據(jù)、嚴格依法調(diào)查檢查和取證、告知處罰的事實和依據(jù)以及被處罰人應(yīng)享有的權(quán)利、聽取陳述和申辯、組織聽證、依法回避、及時送達、罰繳分離等義務(wù)也被從嚴規(guī)定。同時也應(yīng)看到，我國的行政法制建設(shè)與法治國家和民主政治的要求相比，與行政相對人日益增長的平等參與要求相比，還有不小的差距。

第二，行政主體與行政相對方在行政過程中各自發(fā)揮著不同的功用，不可偏廢一方。在中國，長期以來，人們都從行政主體的行為向度出發(fā)，將行政界定為行政主體行使行政權(quán)的過程，并且時至今日似乎也沒有完全改變。正是在傳統(tǒng)行政法學的認識論支配下，行政過程被視為行政主體行使行政權(quán)的過程。在行政過程中，行政主體確實發(fā)揮著主導性的作用，因而行政主體的行為也是認知行政過程的一個重要視角。但是，現(xiàn)代行政已不再是單一的高權(quán)行政，而是服務(wù)行政、合作行政，“公民不是行政的客體，而是位于行政法制度中心的主體”。30行政相對人甚至所有參與行政過程的社會公眾，都應(yīng)當被視為行政過程這一復(fù)雜關(guān)系中的主體。盡管他們沒有做出行政決定的權(quán)力，但是他們在行政過程中享有一系列法定的程序性權(quán)利，他們有權(quán)利知道行政主體如此行為有無法律上的合理依據(jù)和正當性。對那些直接關(guān)涉其合法權(quán)益的行政決定，行政相對人更是享有法定的知情權(quán)與陳述意見、建議和辯論的權(quán)利。通過這些權(quán)利的行使，他們能夠有效地參與行政意志的形成過程，并且對最終行政決定的形成產(chǎn)生積極作用。因此，應(yīng)強調(diào)把相對人和行政主體內(nèi)部的資源挖掘出來，要求行政主體和相對人積極參與行政活動，以自己獨立的方式影響行政活動的結(jié)果，從而加強行政活動的民主化、科學化。

在行政過程中，行政相對人權(quán)利的擴展增強了對行政權(quán)力的抗衡力度，弱化了行政權(quán)力的專橫性。通過擴展了的權(quán)利，行政相對人成為貫穿于行政過程中的重要主體，參與行政權(quán)力的運作過程并在其中積極行使權(quán)利，由此成為行政活動中對行政權(quán)力的重要約束力量。行政相對人權(quán)利對行政權(quán)力的制衡有多種表現(xiàn)，如參政議政、批評建議等實體權(quán)利，對控制、約束行政權(quán)力的濫用有檢查監(jiān)督功能和促使其糾正錯誤的功能。行政相對人在行政過程中的聽證等程序權(quán)利，能滲透于行政權(quán)力之中，理所當然地成為行政權(quán)力運行的組成部分。當行政權(quán)力缺乏行政相對人這種程序權(quán)利的配合時，將因歸于程序違法而無效。權(quán)利對權(quán)力抗衡度的擴張，在很大程度上均衡了力量對比關(guān)系。當行政權(quán)力的恣意濫用受到來自相對人的依法抗辯時，就會減少違法行政行為的發(fā)生，有助于行政法治的實現(xiàn)。

當然，相對人權(quán)利行使也是有一定限制的，這就如同任何自由都不是絕對的一樣?！白非鬅o限制的參與只會導致行政權(quán)運作失衡，正常的行政秩序則難以為繼?！?1為此，在行政過程中，既要通過行政相對方權(quán)利制約行政權(quán)，以防后者侵害前者；但同時也應(yīng)以行政權(quán)約束行政相對方權(quán)利，不致使其濫用而同樣破壞社會安定與秩序?！霸谔幚硇姓?quán)與行政相對方權(quán)利的關(guān)系上，既應(yīng)轉(zhuǎn)變重權(quán)力、輕權(quán)利，重實體、輕程序的思維定式，也須防止把對后者之增長保障單純建筑于對前者的否定、削弱之上?！?2

自改革開放以來，中國行政也正從過分強調(diào)行政權(quán)的單方行使向尊重行政相對人程序性權(quán)利轉(zhuǎn)變，行政相對人的權(quán)利體系也由此呈現(xiàn)出一種開放性特征，具有越來越大的包容性，權(quán)利的內(nèi)容也在不斷地擴張，許多原來沒有規(guī)定的權(quán)利也漸次納入到行政法律的視野。如在相關(guān)的行政領(lǐng)域?qū)⒃瓉聿挥枵J可的陳述權(quán)、舉行聽證權(quán)、申辯權(quán)、起訴權(quán)、得到告知權(quán)進行了承認，擴大了相對人權(quán)利保護的范圍；相對人權(quán)利不斷擴展到新的活動領(lǐng)域中，表明權(quán)利所具有的強烈擴張性。相對人權(quán)利創(chuàng)設(shè)及承認規(guī)則不僅擴展到了更大范圍，如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序和為相對人提供申辯的機會等。當然，與程序法制發(fā)達國家相比，尚有差距，仍需努力。

第三，行政主體與行政相對人之間的關(guān)系不是截然對立的，而是相互依存、良性互動的關(guān)系。

首先，公民權(quán)益的維護離不開行政主體，這也是行政主體存在的理由。政府行使公共權(quán)力須依據(jù)法律的規(guī)定和精神。徒法不足以自行，法不過是寫在紙上的條文，只有在社會生活中得以實現(xiàn)，才能發(fā)揮其功用。而法的實施與實現(xiàn)必須依靠一定的國家機關(guān)去執(zhí)行及公眾的自覺遵守，行政主體在法的實施過程中發(fā)揮著不可或缺的重要作用，它承擔著將大量抽象的法律規(guī)范具體化的任務(wù)。它將法律的條文規(guī)定與社會生活的實際聯(lián)系起來，有效地調(diào)整著社會關(guān)系，維護著公共利益和社會秩序，推動了社會發(fā)展。

其次，行政相對人所享有的程序性權(quán)利并不僅僅制約行政權(quán)力，它對行政權(quán)力的依法行使具有積極作用，它更多地體現(xiàn)為對行政權(quán)力的幫助。在程序正義的現(xiàn)代行政理念中，當事人程序參與成為其核心要素，行政也由此從過分強調(diào)行政權(quán)的單方行使向尊重行政相對人程序性權(quán)利轉(zhuǎn)變。那種認為擴大行政相對人權(quán)利會與社會利益發(fā)生沖突、會破壞穩(wěn)定的社會關(guān)系的觀點，其實有違現(xiàn)實。保護行政相對人權(quán)利的根本目的是通過賦予其權(quán)利以對抗強大的行政權(quán)力，從而達到力量的平衡。這種依賴程序?qū)苟且蕾噰覚?quán)力的單方強制而進行的行政過程與形成的行政決策、行政立法和行政決定，更能彰顯行政的公正性，更有利于政府公信力的形成。反過來，這種公正性和公信力對于穩(wěn)定社會關(guān)系只會形成有力的推進。概而言之，賦予行政相對人權(quán)利無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，無論是在奉行個人主義的社會還是在奉行國家主義和集體主義的社會里，都具有維護政府權(quán)威、提升政府公信力、穩(wěn)定社會秩序的巨大功能。在行政民主化的潮流下，行政相對人權(quán)利開放和擴張的趨勢正在沖破傳統(tǒng)觀念的樊籬而不斷發(fā)展，賦予行政相對人更多的程序性權(quán)利是行政法制發(fā)展的方向，

再次，行政主體與行政相對方良性互動。行政主體與行政相對方并不只是相對立的，而是協(xié)商合作與良性互動的關(guān)系，兩者之協(xié)商合作、良性互動意味著社會中個體利益和整體利益均獲維護，公平與效率得到兼顧，標志行政民主與法治化的真正實現(xiàn)。近代法治將公民權(quán)利與行政權(quán)力對立起來并不能限制行政權(quán)力的擴張，而且也不能適應(yīng)當代社會的法律秩序和法律制度對行政權(quán)力的強烈依賴。通過法律來嚴格控制行政權(quán)的行使不是解決政府守法的最佳途徑。在現(xiàn)代社會中，政府在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力是保障公民權(quán)利的最主要的手段?，F(xiàn)代社會的發(fā)展使得公民權(quán)利的范圍不斷擴大，同時，公民權(quán)利的保障越來越依賴于政府積極主動地行使權(quán)力，沒有行政權(quán)的積極保障，公民權(quán)利就不能有效行使。因此，一方面法要控制行政權(quán)的行使，防止行政權(quán)濫用和非理性膨脹，而且控制的方法不應(yīng)是采用消極的辦法，應(yīng)當通過程序制度的完善和消除相對人與行政主體之間關(guān)系的對立狀態(tài)來實現(xiàn)；另一方面法要激勵行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)積極有效地行使行政權(quán)，以更多地造福于社會，更好地服務(wù)于人民。故行政法“為兩者之平衡做出很多貢獻”33義不容辭。那種認為公民參與行政過程必定對高效的行政管理起反作用的觀點是錯誤的。行政主體要兼顧公共利益和個人利益，要以實現(xiàn)公益和私益的最大化為宗旨，充分發(fā)揮其能動作用，推動法律向更加健全和完善的方向發(fā)展，并為其有效運作奠定合法性基礎(chǔ)。

在行政法治之下，行政主體與行政相對方以及它們之間的互動性，不僅構(gòu)成了行政法的內(nèi)容，保障了行政法的整合與有效性，而且支持了行政法制的發(fā)展走向。我國行政法理論界與實踐部門長期以來只重視從“行政主體”視角的觀察，而疏于“行政相對人”和“互動關(guān)系的締結(jié)”之視角的二元分析，導致行政主體與行政相對人之間的結(jié)構(gòu)性偏失與功能性障礙，公民參與行政及行政主體與行政相對人之間合作、協(xié)商的和諧行政關(guān)系理應(yīng)成為我國未來行政法的模式選擇。為此，行政法任重而道遠。

注：

1參見羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年版，第l5頁。

2姜士林等主編：《世界憲法全書》，青島出版社1997年版，第896頁。

3[英]約翰·格林伍德、戴維·威爾遜：《英國行政管理》，汪淑鈞譯，商務(wù)印書館1991年版，第l4頁。

4[美]希爾斯曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館1990年版，第500頁。

5[日]高田敏：《“依法律行政”與形式性法治國家》，載[日]渡邊宗太郎：《公法學的諸問題》，有斐閣1956年版，第17-69頁。

6A．V．Diecy，Law of the Constitution，1885，8 th ed．，P．198．

7A．V．Diecy，Introduction to the study of the Constitution．1959．pp．188．

8、17、19[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京中國大百科全書出版社1997年版，第23頁，第68頁，第55頁。

9[美]伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學出版社1989年版，第125頁。

10Black's Law Dictionary，1979年版，第511頁。

11朱新力：《行政法基本原理》,浙江大學出版社1995年版，第8頁。

12、16[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版杜1986年版，第6頁，第566頁。

13參見于安：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第6頁。

14參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第13頁。

15Marshall E．Dimork，Law and Dynamic Administration，New York，praeger Publisher，1980，P．131．

18袁曙宏：《行政處罰法的創(chuàng)設(shè)、實施和救濟》，中國法制出版社1994年版，第7l頁。

20參見[英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第39頁。

21參見姜明安：《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》，《法學研究》1993年第l期。

22[法]勒·達維：《法國行政法和英國行政法》，高鴻君譯，《法學譯叢》第4期。

23參見H.W.R.Wade:Administrative Law,1988,p.25；[德]毛雷爾:《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第105-107頁。

24參見姜明安：《新世紀行政法發(fā)展的走向》，《中國法學》2002年第l期。

25參見張煥光、胡建淼：《行政法學原理》，勞動人事出版社1989年版，第8-9頁。

26[英]彼得·斯坦等：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國人民公安大學出版社1990年版。

27參見張康之:《論新公共管理》，《新華文摘》2000年第10期。

28[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第36、37頁。

29參見陳敏：《行政法總論》，臺北三民書局1999年版，第219頁。

30[德]漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第18頁。

31方潔：《參與行政的意義——對行政程序內(nèi)核的法理解析》，《行政法學研究》2001年第1期。

32羅豪才、崔卓蘭：《論行政權(quán)、行政相對方權(quán)利及相互關(guān)系》，《中國法學》1998年第3期。

33H．W．R．.Wade．Administrative law．1982．pp．6．

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2010）12-0124-10

張春莉，江蘇省社會科學院研究員。