改革開放以來黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展與啟示
——以黨章內(nèi)容的修訂為視角

苗偉東，卜葉蕾

（1.中國人民大學(xué)，北京100872；2.華北電力大學(xué)，北京102206）

改革開放以來黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展與啟示
——以黨章內(nèi)容的修訂為視角

苗偉東1，卜葉蕾2

（1.中國人民大學(xué)，北京100872；2.華北電力大學(xué)，北京102206）

黨章是黨的根本大法，是黨內(nèi)民主建設(shè)的最高法規(guī)。改革開放以來，黨章關(guān)于黨內(nèi)民主內(nèi)容的修訂經(jīng)歷了由抽象到具體、由內(nèi)容簡略到豐富翔實(shí)、由強(qiáng)調(diào)集體權(quán)利到彰顯黨員個人權(quán)利的發(fā)展歷程?？偨Y(jié)這一歷史發(fā)展進(jìn)程可以得出如下啟示：黨章關(guān)于黨內(nèi)民主的內(nèi)容修訂，是我們黨對黨內(nèi)民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華，是我國社會、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展促使黨內(nèi)民主建設(shè)有序推進(jìn)的結(jié)果，是我們黨不斷加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度化建設(shè)的體現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨；黨章；黨內(nèi)民主；啟示

黨內(nèi)民主是黨的生命。改革開放以來，黨對黨內(nèi)民主建設(shè)進(jìn)行了堅(jiān)持不懈的實(shí)踐探索與理論創(chuàng)新。從黨的十二大到黨的十七大，先后制定、修正通過了六部黨章。每一部新黨章的制定和修正無不體現(xiàn)著黨對黨內(nèi)民主實(shí)踐的新認(rèn)識、新發(fā)展，同時黨章中黨內(nèi)民主內(nèi)容的每次新變動又無不促使黨內(nèi)民主在實(shí)踐中發(fā)生新變化，展現(xiàn)新特點(diǎn)。可以說，二者之間已經(jīng)在某種程度上實(shí)現(xiàn)了良性互動，不斷推動著黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展和創(chuàng)新。

一、改革開放以來黨章關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)內(nèi)容的修訂

1976年10月，“四人幫”被粉碎，“文化大革命”運(yùn)動結(jié)束。在遭受十年“文革”嚴(yán)重摧殘后，我黨及時總結(jié)黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新修訂黨章內(nèi)容，使黨內(nèi)民主建設(shè)又重新回到了科學(xué)發(fā)展的軌道。

黨的十一大立足于對“四人幫”的批判，著重強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主的重要性。大會政治報(bào)告在時隔21年后，三次重提“黨內(nèi)民主”。葉劍英在代表黨中央所作的關(guān)于修改黨章的報(bào)告中提出，“必須充分認(rèn)識發(fā)揚(yáng)民主的重要性。任何破壞黨的民主生活，侵害黨員民主權(quán)利的行為，都是違反民主集中制的，是黨的紀(jì)律所不允許的?！贝髸抻喭ㄟ^的黨章兩次出現(xiàn)了“黨內(nèi)民主”的提法，規(guī)定“一切重要問題都由集體決定”，“決不允許任何人壓制批評和打擊報(bào)復(fù)。壓制批評和打擊報(bào)復(fù)的人，應(yīng)當(dāng)受到查究和處分”，“黨員對于黨組織的決議、指示，如有不同的意見，允許保留，并有權(quán)在黨的會議上提出討論”?！?〕（P231）這反映出我們黨已開始汲取了“文革”時期黨內(nèi)民主生活遭受嚴(yán)重破壞的教訓(xùn)，對黨內(nèi)民主問題開始比較重視了。但是，黨的十一大由于未能從理論和指導(dǎo)思想上完成撥亂反正的任務(wù)，“在指導(dǎo)思想尚未撥亂反正的情況下，十一大黨章不可能解決新的歷史條件下黨的建設(shè)的許多新問題”?！?〕（P246-247）其突出的表現(xiàn)是黨的十一大沒有能夠及時恢復(fù)中共八大黨章關(guān)于黨員權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定。

1982年9月，黨的十二大重新制定了新的黨章，從根本上修改和清除了黨的九大、十大和十一大黨章中“左”的錯誤，繼承和發(fā)展了黨的七大、八大黨章的優(yōu)點(diǎn)。新黨章分為總綱與條文兩大部分，條文部分共有10章50條內(nèi)容，是黨的歷史上一部內(nèi)容完備、體系成熟的黨章，也為改革開放后黨內(nèi)民主政治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。黨的十二大黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)內(nèi)容的修訂主要體現(xiàn)在三個方面：一是關(guān)于黨員權(quán)利。黨章恢復(fù)了關(guān)于黨員權(quán)利的規(guī)定，規(guī)定黨員享有八項(xiàng)權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的權(quán)利。二是修訂了黨的代表大會和委員會、集體領(lǐng)導(dǎo)等方面的內(nèi)容，如黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志，黨的各級委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定，并明確提出，不允許任何領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行個人專斷和把個人凌駕于組織之上。三是關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容，黨章專列了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章，對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的設(shè)置、任務(wù)、工作機(jī)制等作了具體明確的規(guī)定。對黨員權(quán)利體系進(jìn)行重新構(gòu)建和完善是十二大黨章在黨內(nèi)民主建設(shè)上的歷史性貢獻(xiàn)，其為黨內(nèi)民主建設(shè)提供了不竭動力和源泉。

在黨的十三大召開前的一年多時間里，關(guān)于政治體制改革的討論在國內(nèi)形成熱潮。在其推動下，十三大黨章對發(fā)展黨內(nèi)民主提出了四個方面的重大措施：一是第一次將“差額選舉”機(jī)制引入黨內(nèi)選舉，明確規(guī)定可以直接采用候選人多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉。二是進(jìn)一步完善黨內(nèi)討論和決定重要問題的辦法和程序，明確提出決定重要問題，要進(jìn)行表決。這一規(guī)定為后來干部任免制度中的“票決制”奠定了基礎(chǔ)。三是增加了關(guān)于黨的全國代表大會職權(quán)的表述，突出了黨代會的地位和作用，將關(guān)于黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生方式由原來的“可以經(jīng)過預(yù)選產(chǎn)生候選人名單”修改為“可以采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選”；黨組織決定重要問題規(guī)定“要進(jìn)行表決”。總的來看，黨的十三大是把發(fā)展黨內(nèi)民主作為推動中國政治體制改革的一個切入點(diǎn)來認(rèn)識和討論的。此后，從1988年開始，中央組織部先后在浙江、山西、河北、湖南等省的12個縣市進(jìn)行首輪黨代會常任制試點(diǎn)，這表明黨內(nèi)民主發(fā)展已進(jìn)入了更為深入的探索和實(shí)踐階段。

黨的十四大黨章，尤其重要的總綱部分對“民主集中制”作了重大調(diào)整。黨章將民主集中制的定義由“在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”修改為“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，第一次把“黨必須實(shí)行民主的科學(xué)的決策”寫進(jìn)了黨章的總綱部分。黨章的第10條“民主集中制原則”內(nèi)容中增加了“黨的各級組織要使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”的條款。第二章黨的組織制度中對黨的各級代表大會和委員會的選舉辦法等內(nèi)容也作了較大調(diào)整。在第四章，將黨的縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的代表大會“每三年舉行一次”調(diào)整為“每五年舉行一次”，任期也作了相應(yīng)的調(diào)整。把地方各級委員會全體會議每年至少召開“一次”調(diào)整為至少召開“兩次”。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，十四大黨章中修正了大約八十余處，而文字改動就更多。實(shí)際上十四大黨章的修正，是我黨適應(yīng)改革開放發(fā)展的需要而進(jìn)行的一次全方位的修正。

黨的十六大修正的黨章在總綱里添加了加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定，同時修改了黨章第10條內(nèi)容，即將“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定”調(diào)整為“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”，對集體領(lǐng)導(dǎo)作了更加明確、規(guī)范的表述。第44條條文，即黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)中增加了“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的新內(nèi)容，并補(bǔ)充規(guī)定各級紀(jì)律檢查委員會要“對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”、“保障黨員的權(quán)利”?？傊?，十六大黨章把黨內(nèi)民主建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度，突出強(qiáng)調(diào)了紀(jì)檢機(jī)關(guān)在保障黨內(nèi)民主建設(shè)中的作用。

黨的十七大黨章為了充分尊重黨員的主體地位，在總綱里增寫了“保障黨員民主權(quán)利”；為了增加黨務(wù)工作的透明度，在第10條增加了“黨的各級組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”；為了進(jìn)一步推進(jìn)基層黨組織的黨內(nèi)民主，黨章第29條規(guī)定，提出基層委員會、總支部委員和支部委員會的委員候選人要“廣泛征求黨員和群眾的意見”；為了在閉會期間發(fā)揮代表的作用，黨章對黨的代表大會制度進(jìn)行了完善，規(guī)定“黨的各級代表大會代表實(shí)行任期制”；為了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，在總結(jié)歷年來反腐倡廉工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，規(guī)定了“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度”和黨委報(bào)告制，即中央政治局向中央委員會全體會議報(bào)告工作，接受監(jiān)督，黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報(bào)告工作，接受監(jiān)督。黨的十七大黨章通過修訂黨務(wù)公開、實(shí)行黨代會任期制以及巡視制度等內(nèi)容，大大拓展了黨內(nèi)民主發(fā)展的空間和舞臺。

二、改革開放以來黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容的變化特點(diǎn)

通過以上對改革開放以來六部黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容修訂的敘述和比較，我們可以看出黨內(nèi)民主的發(fā)展呈現(xiàn)出以下三個特點(diǎn)：

一是黨內(nèi)民主從抽象走向具體?！懊裰鳌笔且粋€抽象化的理念，簡單地說就是“人民作主”?！包h內(nèi)民主”是由黨的性質(zhì)、黨的宗旨決定的。中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊(duì)，是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。為了這樣的宗旨和目標(biāo)，黨員就會自覺自愿地集合在黨的旗幟下共同奮斗。因此，黨員之間的關(guān)系，本質(zhì)上只能是平等關(guān)系，而不能是等級關(guān)系。黨內(nèi)的上下級關(guān)系，是建立在平等基礎(chǔ)上的工作分工，黨內(nèi)不允許有特殊公民和普通公民之分。黨的十二大黨章非常鮮明地確立了黨員地位平等原則，包括黨員權(quán)利的平等、黨員義務(wù)的平等以及“黨的紀(jì)律面前人人平等”，并對黨員參與決策與管理黨內(nèi)事務(wù)的程序、形式等作出了具體規(guī)定。黨的十二大以后的歷次黨代表大會對黨章的修訂，使黨內(nèi)民主建設(shè)內(nèi)容更加豐富、完善和具有可操作性。

二是黨內(nèi)民主從內(nèi)容簡潔向具體、翔實(shí)、完善的方向發(fā)展。認(rèn)識總是隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷深入的，黨內(nèi)民主建設(shè)也不例外。隨著改革開放后黨內(nèi)民主實(shí)踐內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展，作為黨內(nèi)民主集中體現(xiàn)的黨的章程，也必然在其修訂中深刻地體現(xiàn)和反映這一內(nèi)容。1982年十二大黨章就是在總結(jié)“文革”運(yùn)動中任意踐踏黨員權(quán)利，從而使黨的建設(shè)遭受嚴(yán)重挫折的實(shí)踐教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確地在黨章中增加了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章，規(guī)定紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的工作任務(wù)主要是針對黨員遵守紀(jì)律的教育，以及針對黨員違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的檢查和查處。不過這時的“監(jiān)督”還僅僅停留在“組織對黨員的監(jiān)督”，而非“黨員對組織、對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督”，這與真正意義上的“黨內(nèi)民主”尚存在距離。因此，隨著實(shí)踐的發(fā)展，2002年召開的黨的十六大將“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”寫入黨章，從而為黨內(nèi)民主監(jiān)督真正落到實(shí)處提供了制度保證。

三是黨內(nèi)民主從強(qiáng)調(diào)集體權(quán)利向彰顯黨員個人權(quán)利的方向發(fā)展。民主集中制是黨內(nèi)生活的基本原則?！八诟叨让裰鞯幕A(chǔ)上實(shí)行高度的集中”，這是十二大黨章的表述。不過，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，在具體的黨內(nèi)民主實(shí)踐中出現(xiàn)了重集中、輕民主的現(xiàn)象。在黨內(nèi)民主生活中，“黨員個人服從黨的組織”和“下級服從上級”等黨章條款受到重視和強(qiáng)調(diào)，而“黨員個人權(quán)利”、“黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見”等黨內(nèi)民主的條款則被漠視，甚至是遺棄，從而造成了黨員只知有組織、不知有個人，只知服從上級、不關(guān)注下級的不良現(xiàn)象。因此，黨的十四大黨章將“在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”修改為“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，要“尊重黨員的主體地位，保障黨員民主權(quán)利”，并將其寫入黨的十七大的黨章修正案中。這一發(fā)展變化，實(shí)際上是黨內(nèi)民主建設(shè)不斷進(jìn)步與發(fā)展的深刻體現(xiàn)。

三、改革開放以來黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容修訂的啟示

通過上述對黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容修訂的回顧和特點(diǎn)歸納概述，我們可以從中得到如下啟示：

第一，黨章對黨內(nèi)民主內(nèi)容的修正和完善是黨對自身民主建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)和深化。任何事物都是在不斷總結(jié)和反思?xì)v史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展和壯大起來的，黨內(nèi)民主建設(shè)也不例外。黨在幼年時期，由于黨內(nèi)民主理論的準(zhǔn)備不足，加之嚴(yán)酷的斗爭環(huán)境等外在因素，導(dǎo)致黨在黨內(nèi)民主實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)“左”的錯誤，如王明的個人專制、“文革”中任意踐踏黨員的權(quán)利等行為。這些錯誤和行為給黨的建設(shè)、革命和建設(shè)事業(yè)造成了巨大的損失和破壞。針對這種狀況，劉少奇在《民主集中制未被正確實(shí)施》一文中尖銳地指出：“不只破壞集中原則的人是違反紀(jì)律，破壞民主原則的人也是違反紀(jì)律。”〔3〕（P22）我黨正是在總結(jié)了黨的歷史上黨內(nèi)民主建設(shè)方面的諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持與時俱進(jìn)的時代精神，不斷地在黨章中對其加以修正、補(bǔ)充和完善，以此不斷推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展。

第二，黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容的修訂反映了黨內(nèi)民主發(fā)展要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相適應(yīng)。發(fā)展黨內(nèi)民主不能脫離實(shí)際、超越階段，更不能急于求成。黨員的民主素質(zhì)提升不是短時間就可以完成的，黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展要受到多種因素的影響和制約，如政治體制改革、人民民主的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平等。所以，發(fā)展黨內(nèi)民主決不能盲目冒進(jìn)，更不能期望它一蹴而就。改革開放以來，一方面，我們黨根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際狀況不失時機(jī)地大力發(fā)展黨內(nèi)民主建設(shè)；另一方面，黨也非常注重有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有秩序地推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》就是在以往豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最終于2004年經(jīng)修訂形成為正式條例并頒布實(shí)施的。黨的十七大進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，第一次將“保障黨員民主權(quán)利”寫入黨章修正案中，從而使黨內(nèi)民主建設(shè)有了切實(shí)的落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)。

第三，通過黨章的修訂和完善不斷推動黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)。黨章作為立黨、治黨的總章程，在全黨具有規(guī)范黨員行為的基本的職能。黨章本身就具有了制度的性質(zhì)和意義。黨章的地位，決定了它主要從宏觀上對黨的各級組織和全體黨員的行為進(jìn)行規(guī)范，不可能事無巨細(xì)、面面俱到。因此，要使黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主的規(guī)定落到實(shí)處，就必須加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)民主的制度體系建設(shè)。例如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》就是根據(jù)黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主的修訂而制定形成的黨內(nèi)法規(guī)，這些制度法規(guī)的制定和實(shí)施，有力地保證了黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)內(nèi)容的貫徹和實(shí)施。

〔1〕中國革命博物館.中國共產(chǎn)黨黨章匯編〔G〕.北京：人民出版社，1979.

〔2〕王仁琴，凌傳茂.黨章學(xué)研究〔M〕.北京：黨建讀物出版社，2000.

〔3〕中共中央文獻(xiàn)研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設(shè)〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991.

Expansion of Intra-Party Democracy and Enlightenment——Fromthe Angle of the Amended Constitution of the Party

MIAO Wei-dong1，BUYe-lei2
（1.Renmin University of China，Beijing 100872，China；2.North China University of Eelectric Power，Beijing 102206，China）

The Constitution of the Party is a body of basic laws of the Party and the highst rule for expansion of intra-Party democracy.Since the introduction of the reform and opening up policy，amendment of the part of the Constitution concerning intra-Party democracy has undergone a development course in which the content of intra-Party democracy changes from abstract to concrete，becomes fuller and more accurate and changes from emphasizing collective rights and interests to displaying individual ones.From this course we can gain the following enlightenment:the amendment is a review and distillation of the Party’s practical experience in carrying out intra-Party democracy，and the result of orderly progress propelled by economic and social development in expanding intra-Party democracy，and give expression toinstitutionalized intra-Party democracy constantly.

the Communist Party of China；the Constitution of the Party；intra-Party democracy；enlightenment

D21

A

1009-1203（2010）05-0021-03

2010-08-25

苗偉東（1974-），男，河北滄州人，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。卜葉蕾（1984-），女，山東青州人，華北電力大學(xué)電氣與電子工程學(xué)院講師。

責(zé)任編輯 馮耀明