“生態(tài)系統(tǒng)方法”與海洋環(huán)境保護法創(chuàng)新*
——以渤海治理為例

鞏 固

“生態(tài)系統(tǒng)方法”與海洋環(huán)境保護法創(chuàng)新*
——以渤海治理為例

鞏 固**

環(huán)境問題的系統(tǒng)性和客觀性決定了良好的環(huán)境治理必須打破區(qū)劃界限,從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)調(diào)動利益相關者共同參與,以科學為基礎針對環(huán)境特點進行“適應性”管理,此即“生態(tài)系統(tǒng)方法”。生態(tài)系統(tǒng)方法已被廣泛應用于海洋管理,其在立法上的直接體現(xiàn)是對特定海域進行專門性綜合保護的“區(qū)域海洋法”。從生態(tài)系統(tǒng)方法的六大實踐性原則來看,我國現(xiàn)行海洋保護法并沒有貫徹這一思想,這是渤海治理的制度困境所在,也是我國海洋管理法的根本缺陷。為解決渤海治理困境,應制定“渤海綜合治理法”。而對于我國內(nèi)海的整體保護而言,需要以“海區(qū)法”為單位重構我國的“內(nèi)海海洋法”體系。

生態(tài)系統(tǒng)方法 海洋治理渤海 變革

海洋環(huán)境保護的重要性和必要性人盡皆知。我國自1982年頒布《海洋環(huán)境保護法》以來,已逐步建立起以《海洋環(huán)境保護法》為核心,以其它涉海和環(huán)保相關法律為補充,①主要有《環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》、《環(huán)境影響評價法》等。以針對各類單項活動或具體領域的法規(guī)、規(guī)章為輔助的龐大法律規(guī)范群;建立起了由眾多部門參與其中的、復雜的管理網(wǎng)絡。在政策和投入上,也受到國家高度重視。但海洋治理的實際狀況卻并不容樂觀。在部分海域,甚至出現(xiàn)治理投入與環(huán)境惡化同步增長的怪現(xiàn)象,如此情形不由得讓人反思是否海洋治理的根本思路存在問題。

在此,本文將引介國際上較為流行的、也在治理實踐中取得良好效果的“生態(tài)系統(tǒng)方法”,并以該方法為視角,結合當前治理需求最為迫切的渤海實例,審視我國海洋環(huán)境保護法律制度的問題與不足,并提出完善建議。本文的研究將表明,依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)方法,針對不同海區(qū)制定綜合性的特別法,是解決海洋治理困境的有效途徑,也是建設生態(tài)文明背景下我國海洋法發(fā)展的必然方向。

一、生態(tài)系統(tǒng)方法與海洋管理

(一)生態(tài)系統(tǒng)方法的源起

生態(tài)系統(tǒng)方法(Eco-system Approach,EA)是指遵循生態(tài)規(guī)律,從生態(tài)系統(tǒng)的獨特性和完整性出發(fā),綜合運用各種手段,采用整體論方法管理環(huán)境資源的一種策略。它“不是一種具體的生態(tài)系統(tǒng)管理方法,而是一種綜合各種方法來解決復雜的社會、經(jīng)濟和生態(tài)問題的生態(tài)系統(tǒng)管理策略。它提供了一個將多個學科的理論與方法應用到具體管理實踐的科學和政策框架”。①周楊明等:《自然資源和生態(tài)系統(tǒng)管理的生態(tài)系統(tǒng)方法:概念、原則與應用》,載于《地球科學進展》2007年第2期,第171頁。“是一種以科學為基礎保護和管理自然資源的全面方式。”②《海洋和海洋法——聯(lián)合國秘書長2006年3月9日有關海洋問題的報告》(A/61/63+ Add.1),下載于http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/ PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。生態(tài)系統(tǒng)方法的出現(xiàn),是生態(tài)環(huán)境的“自然性”與人類活動的“社會性”之間的固有矛盾使然,是人類對環(huán)境資源管理認識深化的產(chǎn)物。

人類對于環(huán)境問題的認識經(jīng)歷了從簡單到復雜、由單一到綜合的轉(zhuǎn)變。在環(huán)境治理初期,人們只看到不同類型的單個問題,如水污染、大氣污染、森林破壞、物種滅絕等,采取的是“頭痛醫(yī)頭”式的應對策略,實行的是分類管理的治理模式。由此,在20世紀中葉以前,世界上幾乎所有的環(huán)境法都表現(xiàn)為各類缺乏有機聯(lián)系的、以對某種資源的保護或?qū)δ愁愇廴镜姆乐螢楹诵牡膯涡蟹?③蔡守秋:《綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法的發(fā)展概況》,載于《政法論叢》2006年第3期,第6頁。依靠基于行政區(qū)劃的各級政府和基于職能劃分的不同部門的力量加以實施,與一般社會事務的管理并無不同。

但隨著實踐的深入,傳統(tǒng)治理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。尤其在面對那些范圍跨越行政區(qū)劃、目標具有綜合性的環(huán)境資源問題,如重要江河湖泊、濕地森林或生物多樣性的保護時,傳統(tǒng)依要素分類管理的模式幾乎難有作為。人們逐漸認識到環(huán)境問題的整體性和系統(tǒng)性,認識到對于自然而言“整體不等于部分之和”。于是,一種強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和治理手段的綜合性的管理新理念逐漸浮出水面,這就是“生態(tài)系統(tǒng)方法”。

美國在其五大湖流域治理過程中率先提出了“生態(tài)系統(tǒng)方法”的概念。為恢復和維持五大湖流域生態(tài)系統(tǒng)水體的物理、化學和生物的完整性,1978年的《五大湖水質(zhì)協(xié)議》(The Great LakesWater Quality Agreement of 1978)規(guī)定了“生態(tài)系統(tǒng)方法”,認為必須將五大湖流域視為一個由水、氣、土和生物(包括人)這些相互影響的要素構成的生態(tài)系統(tǒng)加以綜合管理。①Lee B.J,Regier H.A,Rapport D J,Ten Ecosystem Approaches to the Planning and Management of the Great Lakes,Journal of Great Lakes Research,1982,8(3),pp.505-519.這一概念受到廣泛認可,并逐漸擴展到環(huán)境資源管理各具體領域。1988年,美國學者Agee和Johnson出版《公園和野生地的生態(tài)系統(tǒng)管理》一書,又提出“生態(tài)系統(tǒng)管理”(Ecosystem Managemen,EM)的概念,并從生態(tài)學上定義的邊界、明確強調(diào)管理目標、管理者間的合作、監(jiān)測管理結果、國家政策層次上的領導和公眾參與等6個方面闡述了生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)涵,②Agee J,Johnson D Eds.,Ecosystem Management for Parks and Wilderness,Seattle:University of Washington Press,1988,pp.6-12.成為資源管理領域的熱門理論。③參見于貴瑞:《略論生態(tài)系統(tǒng)管理的科學問題與發(fā)展方向》,載于《資源科學》2001年第6期,第1頁。實際上,“生態(tài)系統(tǒng)管理”以及后來在海洋領域廣泛使用的“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”(Ecosystembased Management,EBM)作為生態(tài)系統(tǒng)方法在不同領域的應用和引申,與“生態(tài)系統(tǒng)方法”并沒有本質(zhì)差別,④參見丘君等:《基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理:原則、實踐和建議》,載于《海洋環(huán)境科學》2008年第1期,第75頁。本文在此混同使用。

由于海洋具有為流動的海水所聯(lián)結的特性,其生態(tài)要素之間的聯(lián)系和互相影響更加緊密,“系統(tǒng)性”特征更加鮮明。由此,生態(tài)系統(tǒng)方法在海洋領域具有更加廣闊的適用空間?！昂Ｑ鬄閷嵤┗谏鷳B(tài)系統(tǒng)的管理提供了比陸地更多的機會?！雹萸鹁?《基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理:原則、實踐和建議》,載于《海洋環(huán)境科學》2008年第1期,第75頁。自20世紀90年代以來,生態(tài)系統(tǒng)方法之于海洋治理的重要性受到越來越多的認同,一些國家已經(jīng)開始嘗試將之付諸實踐。1998年,澳大利亞頒布《澳大利亞海洋政策》,明確實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理。2002年,加拿大政府出臺《加拿大海洋戰(zhàn)略》,也明確提出基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理和保護措施。而美國2003年頒布的《2003—2008年戰(zhàn)略計劃》、2004年的《21世紀海洋藍圖》、《美國海洋行動計劃》及2005年的《基于生態(tài)系統(tǒng)海洋管理的科學聲明》都高度重視生態(tài)系統(tǒng)方法在海洋治理中的應用。挪威和歐盟也都在其海洋政策中明確宣布采用生態(tài)系統(tǒng)方法。⑥張海文等著:《渤海區(qū)域環(huán)境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,第26～27頁。尤其值得注意的是,2006年3月9日,聯(lián)合國秘書長向第61屆聯(lián)大提交的“有關海洋問題的報告”中特地單列“生態(tài)系統(tǒng)方法和海洋”一章,強調(diào)指出過去那種“零散的立法、政策、方案和管理計劃”已經(jīng)“不能防止生態(tài)系統(tǒng)健康的惡化”,而應“以科學信息為基礎,采用更加統(tǒng)一、綜合和適應的管理方式”。報告界定了生態(tài)系統(tǒng)方法的內(nèi)涵,梳理和回顧了與其相關的“全球法律和政策框架”及相關項目的實施情況,并詳細歸納了生態(tài)系統(tǒng)方法的要素和發(fā)展這種方法所需的能力建設。①參見《海洋和海洋法——聯(lián)合國秘書長2006年3月9日有關海洋問題的報告》(A/61/63 +Add.1),下載于http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/ PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。該報告為生態(tài)系統(tǒng)方法在全球海洋管理中的應用提供了一個權威的、明確的、系統(tǒng)的指引,對各國的海洋治理具有指標性意義。

(二)生態(tài)系統(tǒng)方法的內(nèi)涵與實踐原則

作為一種新興的、處于探索之中的理論,“生態(tài)系統(tǒng)方法”尚沒有一個權威定義,不同研究者從不同角度提出了眾多界定。②李笑春、曹葉軍、葉立國:《生態(tài)系統(tǒng)管理研究綜述》,載于《內(nèi)蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2009第4期,第88～89頁。雖然具體界定不同,但對其基本內(nèi)涵,學界意見基本一致。一般認為,生態(tài)系統(tǒng)方法的核心內(nèi)涵包括:以生態(tài)系統(tǒng)整體為管理對象;以生態(tài)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展作為核心;要求對被管理的生態(tài)系統(tǒng)本身有深入的了解,管理過程中綜合運用生態(tài)、社會、經(jīng)濟、政治等多方面的知識;強調(diào)協(xié)作和共同參與。③Lackey R.T,Seven pillars of ecosystem management,Landscape and Urban Planning, vol.40,1998,pp.31～39.這是生態(tài)系統(tǒng)方法區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境管理理念的本質(zhì)特征,也是生態(tài)全球化背景下第二代環(huán)境法的發(fā)展方向。④關于第二代環(huán)境法所必須具備的特征中的“生態(tài)系統(tǒng)”因素,詳可參見Nicholas A.Robinson:《第二代環(huán)境法不斷發(fā)展所面臨的調(diào)整》,載黎蓮卿等編:《亞太地區(qū)第二代環(huán)境法展望》,法律出版社2006年版,第34～41頁。

如何把作為一種理念或者說策略的生態(tài)系統(tǒng)方法落實到人們的具體行動中來,需要一系列更為具體的實踐性原則的指導。對此,相關理論也是層出不窮。其中,具有重大影響,值得關注的主要有以下幾種:

1.《生物多樣性》規(guī)定的原則

《生物多樣性公約》第五次締約方大會所采納的運用生態(tài)系統(tǒng)方法的12條原則受到廣泛接受,雖然其是針對生物多樣性保護所提出,“但是其內(nèi)容并不僅限于生物多樣性保護,而是涵蓋了自然資源管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的各個方面”,⑤周楊明等:《自然資源和生態(tài)系統(tǒng)管理的生態(tài)系統(tǒng)方法:概念、原則與應用》,載于《地球科學進展》2007年第2期,第173頁。具有普遍的指導意義:

(1)土地、水和生物資源的管理目標是一個社會選擇問題。(2)應將管理權下放到最低的適當一級。(3)生態(tài)系統(tǒng)管理者應考慮其活動對相鄰和其它生態(tài)系統(tǒng)的(實際和潛在)影響。(4)考慮到管理可能帶來的利益,因此,通常需要從經(jīng)濟的角度理解和管理生態(tài)系統(tǒng):a.減少對生物多樣性有著不利影響的市場扭曲現(xiàn)象;b.調(diào)整獎勵措施,促進生物多樣性的保護和可持續(xù)利用;c.使特定生態(tài)系統(tǒng)的成本和效益內(nèi)部化,直到實現(xiàn)可行性。(5)保護生態(tài)系統(tǒng)的結構和機能,以維持生態(tài)系統(tǒng)服務,這是生態(tài)系統(tǒng)方法的優(yōu)先目標。(6)必須在生態(tài)系統(tǒng)的功能限度內(nèi)管理生態(tài)系統(tǒng)。(7)應在適當?shù)臅r空范圍內(nèi)應用生態(tài)系統(tǒng)方法。(8)由于生態(tài)系統(tǒng)過程具有的不同的時間尺度和滯后效應,生態(tài)系統(tǒng)管理的目標應當是長期性的。(9)管理必須認識到變化的必然性。(10)生態(tài)系統(tǒng)方法應尋求生物多樣性保護和利用的適當平衡與統(tǒng)一。(11)生態(tài)系統(tǒng)方法應考慮所有形式的相關信息,包括科學知識、鄉(xiāng)土知識、創(chuàng)新做法和傳統(tǒng)做法。(12)生態(tài)系統(tǒng)方法應讓所有相關的社會部門和學科參與。①COP 5(Fifth Ordinary Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity).Decisionⅴ/6[EB/OL].下載于http://www.biodiv.org/doc/decisions/COP-05-dec-en.pd,f 2000,2010年11月1日。

2.《基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理的科學聲明》中的原則

2005年3月,美國200多位專家共同發(fā)表《關于生態(tài)系統(tǒng)海洋管理的科學聲明》,指出用生態(tài)系統(tǒng)方法管理海洋是解決目前海洋危機的根本途徑,并提出9條原則:

(1)把保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)及其服務放在首位。(2)考慮不同的人類活動對生物多樣性和生物之間關系的積累效應。(3)通過調(diào)控營養(yǎng)和物質(zhì)的流動,促進生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)通和交換。(4)必須承認生態(tài)系統(tǒng)管理存在的不確定性,應充分利用已有的信息,合理預防。(5)在不同的空間尺度上,都要制定完備協(xié)調(diào)的政策,并根據(jù)管理目的確定恰當?shù)墓芾矸秶?6)維持生物多樣性,以提高自然和人類自身的穩(wěn)定性。(7)在管理措施實施之前,必須保證其不對生態(tài)系統(tǒng)功能造成不適當?shù)奈：Α?8)確定指數(shù),評價生態(tài)系統(tǒng)功能及其提供能力的狀態(tài),以及管理措施的有效性。(9)利益相關者的廣泛參與。②轉(zhuǎn)引自張海文等著:《渤海區(qū)域環(huán)境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,海洋出版社第21頁。

3.聯(lián)合國秘書長“海洋和海洋法”報告中的原則

前述“海洋和海洋法”報告第十部分“生態(tài)系統(tǒng)方法和海洋”詳細闡述了“發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)方法”的11條要素:

(1)確定采用生態(tài)系統(tǒng)方法的地域范圍。(2)科學地研究和分析生態(tài)系統(tǒng)各個組成部分、它們間相互作用和機能運作情況。(3)評估生態(tài)系統(tǒng)狀況。(4)訂立生態(tài)區(qū)生態(tài)和行動目標,以維持生物多樣性、生產(chǎn)率、水質(zhì)和生境質(zhì)量。(5)查明生態(tài)系統(tǒng)面臨的壓力及其影響。(6)選定生態(tài)指標,確保生態(tài)目標得以實現(xiàn)。(7)分析現(xiàn)有的法律框架,查明空白、重疊和不一致之處。(8)管理影響或可能影響生態(tài)系統(tǒng)的人類活動。(9)通過生態(tài)指標來監(jiān)測生態(tài)系統(tǒng)的自然變化及管理措施的影響。(10)根據(jù)需要調(diào)整管理系統(tǒng)。(11)建立管理框架:信息透明,提高公眾認識,保證所有利益相關者的參與;建立聯(lián)合各級政府和不同機構的適當機制。①《海洋和海洋法——聯(lián)合國秘書長2006年3月9日有關海洋問題的報告》(A/61/63+ Add.1),下載于http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/ PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。

4.綜合上述幾點,可以看出,生態(tài)系統(tǒng)方法要求的乃是一種打破區(qū)劃和體制限制、以生態(tài)系統(tǒng)為單元、以環(huán)境整體為對象、充分運用科學知識、由各利益相關者共同參與、針對環(huán)境的具體特點因地制宜并不斷完善的管理模式,其實施要點可進一步凝練為六個原則:

(1)綜合性:把生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體來對待,注重不同要素之間的協(xié)調(diào)并使其共同服務于整體目標;(2)針對性:根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的實際狀況和具體特點,因地制宜,采取有針對性的保護措施;(3)區(qū)域性:根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)自然狀況劃分管理區(qū)域,盡量覆蓋所有對生態(tài)系統(tǒng)有直接影響的地區(qū);(4)協(xié)調(diào)性:必須調(diào)動不同管理者的力量,公平分配利益,合理分擔責任,確保利益相關者知情并積極參與; (5)科學性:以科學為基礎進行決策和管理,尊重自然事實,遵循生態(tài)規(guī)律;(6)靈活性:根據(jù)環(huán)境狀況的變化和前期治理的效果及時調(diào)整和不斷修正和完善治理方案。

(三)生態(tài)系統(tǒng)方法與“區(qū)域海洋管理”

雖然從寬泛意義上來說,整個海洋都是一個大生態(tài)系統(tǒng),因而“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關的,有必要作為一個整體來加以考慮”。②《聯(lián)合國海洋法公約》,序言。但過于龐大的范圍將使綜合管理和協(xié)調(diào)行動變動困難甚至不可能,因此,如何在自然系統(tǒng)的整體性和社會實踐的可行性之間找到一個平衡點,對海洋作出恰當區(qū)劃對海洋管理的有效性至關重要。1984年,美國生物海洋學家Kenneth·Sherman和Lewis·Alexander提出“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”(Large Marine Ecosystem,LME)概念,主張從LME的角度保護海洋生物資源,③SHERMAN K,Sustainability,Biomass Yields,and Health of Coastal Ecosystems:An Ecological Perspective,Marine Ecolo-gy progress Series,(112),1994:277-300.“為將海洋劃分成有實際意義的以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的單位提供了科學的基礎?！雹苄煜槊瘛⒂阢?《區(qū)域海洋管理:美國海洋管理的新篇章》,載于《中州學刊》2009年第1期,第80頁。盡管在實踐中,LME仍顯得面積過大且主要側重于對生物資源的保護而具有一定局限性,⑤歐文霞、楊圣云:《試論區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)管理是海洋綜合管理的新發(fā)展》,載于《海洋開發(fā)與管理》2006年第4期,第92頁。但依生態(tài)系統(tǒng)對海洋分區(qū)并進行綜合管理的思想?yún)s受到廣泛接受。“區(qū)域海洋管理”(Regional Marine Management,MMM)應運而生并成為海洋管理的新趨勢。

“區(qū)域海洋管理是一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的管理方式,它通過綜合考慮一個相對封閉的海洋生態(tài)系統(tǒng)中各種因素的相互作用,來實現(xiàn)對海洋和海岸資源的可持續(xù)管理?！雹傩煜槊瘛⒂阢?《區(qū)域海洋管理:美國海洋管理的新篇章》,載于《中州學刊》2009年第1期,第80頁。其基本思路是根據(jù)海洋的自然屬性差異將之劃分為不同區(qū)域,從該海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特點和整體保護需要出發(fā),對各種有影響的人類活動加以綜合協(xié)調(diào)和干預。隨著海洋區(qū)劃標準的不斷豐富和細化,②例如,《海洋和海洋法——聯(lián)合國秘書長2006年3月9日有關海洋問題的報告》(A/61/ 63+Add.1)中即提出了更加細致周到的劃分標準:“應予考慮的因素包括:(a)生物地理特征,如動物區(qū)系的構成及主要繁殖模式;(b)海洋物理特征,如深度、盆地形態(tài)、潮流和洋流、溫度,或是季節(jié)分層程度;(c)海洋環(huán)境與陸地環(huán)境之間的聯(lián)系,包括土地使用和分配模式及人口密度;(d)捕魚、采礦、航運等人類活動?！毕螺d于http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。區(qū)域海洋管理在實踐中不斷發(fā)展,目前已成為海洋管理領域落實生態(tài)系統(tǒng)方法的基本途徑。例如,澳大利亞海洋管理的核心內(nèi)容是《區(qū)域海洋規(guī)劃》的實施,《加拿大海洋戰(zhàn)略》的實施也是通過建立“大型海洋管理區(qū)”和“沿海管理區(qū)”來進行的。③張海文等著:《渤海區(qū)域環(huán)境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,26—27頁。美國則是“在全國范圍內(nèi)建立起了八個區(qū)域漁業(yè)委員會來管理全國的漁業(yè)資源,并嘗試著以生態(tài)系統(tǒng)為基礎對海洋資源進行管理?！雹苄煜槊?、于銘:《區(qū)域海洋管理:美國海洋管理的新篇章》,載于《中州學刊》2009年第1期,第80頁。

二、基于生態(tài)系統(tǒng)方法的區(qū)域海洋法

(一)區(qū)域海洋法:海洋法實踐生態(tài)系統(tǒng)方法的主要形式

“MMM”在海洋法中的反映,是那些以保護特定海區(qū)為目的的區(qū)域海洋法。區(qū)域海洋法的必要性在于面向通常情形的一般海洋法往往不能充分適應本海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特點,難以形成對本海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護,因而需要通過特別立法加以專門保護。

由于海區(qū)常常與傳統(tǒng)行政區(qū)劃不一致,根據(jù)其覆蓋范圍的差異,可把區(qū)域海洋環(huán)境保護法分為兩類:

一類是跨越國界的區(qū)域海洋法,主要表現(xiàn)為地區(qū)性海洋環(huán)境保護條約。目前國際上主要的區(qū)域海洋環(huán)境法共有13部,分別為針對北海的《奧斯陸巴黎公約》、針對波羅的海的《赫爾辛基公約》、針對地中海的《巴塞羅那公約》、針對海灣地區(qū)的《科威特公約》、針對西中非海的《阿比讓公約》、針對東南太平洋的《利馬公約》、針對紅海和亞丁灣的《吉達公約》、針對加勒比海的《卡塔赫納公約》、針對南太平洋的《努美阿公約》、針對黑海的《布加勒斯特公約》、針對東北太平洋的《安提瓜公約》、針對里海的《保護里海海洋環(huán)境框架公約》。①李海清:《特別法與渤海環(huán)境管理》,中國海洋大學2006年博士學位論文,第56～70頁。

這些公約往往都明確指出,特別立法的原因在于“認識到本地區(qū)的水文和生態(tài)特性及其對污染的脆弱性”,②《卡塔赫納公約》序言第2段。而“現(xiàn)已有效的各種關于海洋污染的國際公約盡管取得了進展,但不能覆蓋所有類型和來源的污染,也不能完全滿足本地區(qū)國家的需要和要求”,③《利馬公約》引言第四段。因而“有必要對海洋和沿岸地區(qū)環(huán)境的利用采取綜合管理的方法,從而以一種協(xié)調(diào)的形式實現(xiàn)環(huán)境和發(fā)展的目標。”④《科威特公約》引言第六段。其主要內(nèi)容在于打破國家疆域界限,根據(jù)本海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)特點制定具有針對性的保護措施和統(tǒng)一行動策略,包括針對多種污染源進行防治、將防治范圍拓寬至陸域和流域、進行長期環(huán)境監(jiān)測和技術合作、執(zhí)行具有區(qū)域性的綜合防治計劃等。⑤李海清:《特別法與渤海環(huán)境管理》,中國海洋大學2006年博士學位論文,第78頁。

另一類是國家內(nèi)部的區(qū)域海洋法,也即保護內(nèi)海中具有生態(tài)系統(tǒng)獨立性的特定海區(qū)的法律。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)通常覆蓋面較廣,具有生態(tài)獨立性且完全位于一國境內(nèi)的海區(qū)并不多見。據(jù)總部設在日本的“國際閉海環(huán)境管理中心”統(tǒng)計,世界上需要予以高度關注和特殊保護的海區(qū)級內(nèi)?？偣灿?個,分別為美國的切薩比克灣、舊金山灣、加里福尼亞灣,加拿大的哈德遜灣,日本的瀨戶內(nèi)海和中國的渤海。這些海區(qū)具有相對獨立的完整生態(tài)系統(tǒng),雖然在一國境內(nèi),但由于跨越省、州、府、市等行政區(qū)劃,在協(xié)調(diào)各方力量進行綜合治理方面仍有不少困難,也需要特別立法。其典型為日本的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》、美國治理切薩比克灣的《切薩比克灣協(xié)議》、治理舊金山灣的《Mc Ateer Petris法案》等。

(二)《瀨戶內(nèi)海特別措施保護法》中的生態(tài)系統(tǒng)方法分析

跨國界的區(qū)域海洋法屬于國際海洋法的范疇。對于一國海洋治理而言,最具借鑒意義的當屬內(nèi)海海區(qū)法。在此方面,日本《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》的成功經(jīng)驗值得學習。

瀨戶內(nèi)海作為一個近乎封閉的海域,具有該類海區(qū)所普遍具有的生態(tài)獨特性和脆弱性,同時,作為日本最大的內(nèi)海和幾乎為工業(yè)帶所包圍的超級海灣,⑥“瀨戶內(nèi)海沿岸是日本最大的新興工業(yè)地區(qū),已經(jīng)成為全國五大工業(yè)地帶之一?！睆埵?《日本瀨戶內(nèi)海工業(yè)區(qū)的工業(yè)布局與產(chǎn)業(yè)結構》,載《日本研究》,2004年第2期。瀨戶內(nèi)海承受著巨大的環(huán)境資源壓力,環(huán)境一度嚴重惡化。⑦詳可參見宋德玲:《70—80年代日本懶戶內(nèi)海的公害治理》,載《日本學論壇》1999年第4期,第23～24頁。雖然日本早就制定了《環(huán)境基本法》、《水質(zhì)污染防止法》、《海洋污染及海上災害防止法》等法律,但實踐證明,一般性的海洋環(huán)境保護法對瀨戶內(nèi)海治理功效甚微。在不得已的情況下,日本于1973年專門頒布了《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保全臨時措施法》,后發(fā)展成永久性的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》,并輔之以配套規(guī)劃。①分別為《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護基本計劃》及其變更方案和《兵庫縣沿岸地區(qū)環(huán)境保護方略》。經(jīng)過十多年治理,到上世紀末期,瀨戶內(nèi)海生態(tài)環(huán)境已獲得很大恢復。

瀨戶內(nèi)海治理的成功,有著多方面的原因,其中生態(tài)系統(tǒng)方法功不可沒。雖然《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》并不是明確的生態(tài)系統(tǒng)方法的產(chǎn)物,但其制度設計中很好地應用了該方法,通過前文所歸納的六大原則可以清楚地看到這一點:

(1)在綜合性方面,該法把控制向水體排污、防止水體富營養(yǎng)化和自然海濱保護等事務加以統(tǒng)一規(guī)制,使其共同服務于瀨戶內(nèi)海整體,并綜合采取規(guī)劃、審批、許可、環(huán)評、總量控制、行政指導、過渡措施、行政委托、勸告或建議等多種手段。(2)在針對性方面,該法對于前述影響瀨戶內(nèi)海最大的三類事務加以重點規(guī)制,并根據(jù)地區(qū)實際制定了嚴格于一般法的“特別措施”,確保“因地制宜、有的放矢”,而且內(nèi)容非常具體,可操作性很強。(3)在區(qū)域性方面,該法不僅詳細界定了法律效力所及的海域范圍,而且把沿岸府縣的陸域也納入進來。(4)在協(xié)調(diào)性方面,該法通過“基本規(guī)劃”、“府縣規(guī)劃”對中央和地方之間的治理權責作出劃分;通過授權環(huán)境廳長官對地方行政首長進行“勸告和建議權”的方式協(xié)調(diào)環(huán)保部門和地方政府的關系;通過“瀨戶內(nèi)海環(huán)境審議會”協(xié)調(diào)不同部門之間的關系以及政府與專家的關系;該法還非常重視公共團體和公眾的作用,在幾乎每一項治理措施中都規(guī)定了信息公開制度和公眾參與程序。(5)在科學性方面,該法根據(jù)瀨戶內(nèi)海的環(huán)境容量推行排污總量控制制度,層層確定排放削減指標,以確保排污總量不超過生態(tài)閾值;建立了完善的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和嚴格的環(huán)境監(jiān)測制度;鼓勵和資助水質(zhì)污染凈化、赤潮防治、油污處理等方面技術的改進。(6)在靈活性方面,該法從1973年的臨時措施法到1978年的永久法,不斷總結經(jīng)驗教訓,進行調(diào)整和完善,至今已經(jīng)過6次修改。

三、生態(tài)系統(tǒng)方法視野下我國海洋環(huán)境保護法的不足——以渤海治理為例

盡管我國《海洋環(huán)境保護法》早在1982年就提出了“保護生態(tài)平衡”的目標,②《海洋環(huán)境保護法》第1條。并專章規(guī)定了“海洋生態(tài)保護”,但總體而言,我國的海洋環(huán)境法并沒有真正吸納和運用“生態(tài)系統(tǒng)方法”。實踐中起作用的,仍是依要素分類的、依地區(qū)分割的傳統(tǒng)管理模式。這是我國海洋治理不力的癥結所在。下面,本文試以渤海為例加以說明。

(一)渤海及其治理概況

渤海是一個三面為陸地所包圍的半封閉海。由于近乎封閉,渤海生態(tài)系統(tǒng)具有明顯的獨立性和完整性;海域內(nèi)物種對原始環(huán)境高度依賴,生態(tài)系統(tǒng)抗干擾能力弱;渤海水體與外海水體交換速度緩慢,自凈能力差,受河流作用和排污影響強烈。這些特征決定了渤海比一般海域更容易受到干擾和更需要受到保護。但與此同時,“環(huán)渤海”①“環(huán)渤?！钡貐^(qū),一般指“三省二市”,包括遼寧省、河北省、山東省、天津市、北京市,共涉及大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島、唐山、秦皇島、滄州、濱州、東營、濰坊、煙臺、天津、北京14個城市。地區(qū)又是我國重要的工業(yè)帶,已形成了京津冀、遼東半島、山東半島三個產(chǎn)業(yè)聚集帶,是國家著力發(fā)展的繼珠江三角洲、長江三角洲之后的“經(jīng)濟第三極”。

生態(tài)系統(tǒng)脆弱而環(huán)境壓力巨大,渤海情形與當年的瀨戶內(nèi)海非常相似。自上世紀八十年代中期以來,渤海環(huán)境不斷惡化,近岸海域嚴重污染,海岸帶生境嚴重破壞,漁業(yè)資源嚴重衰竭,生物多樣性大為降低,有變?yōu)椤暗诙€死?！钡奈ｋU。②周波等:《渤海污染現(xiàn)狀與治理對策研究》,載于《中國環(huán)境管理干部學院學報》2006年第4期,第70頁。

渤海危機引起國家高度重視,幾任黨和國家領導人都對渤海治理作出過重要批示。早在1986年,原國家環(huán)?？偩旨磿h(huán)渤海地區(qū)地方政府組成“渤海海洋環(huán)境保護協(xié)作組”,編寫了《環(huán)渤海地區(qū)海洋環(huán)境保護規(guī)劃》。1999年,渤海被正式納入全國環(huán)境保護“33211”重點工程”。③“33211工程”是“九五”期間,國家針對突出問題所抓的污染治理重點工程,分別是指“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖))“兩控區(qū)”(二氧化硫污染控制區(qū)和酸雨控制區(qū)),“一市”(北京市)“一?！?渤海)。這里面除渤海(海域)外、遼河、海河、北京市也均屬于“環(huán)渤海”地區(qū),且是影響渤海的重要污染源。尤其是2001年10月1日,國務院批準實施《渤海碧海行動計劃》,計劃投資555億元對渤海環(huán)境開展長期專項治理,對多個部委以及環(huán)渤海各省市政府都分配了任務。此外,相關部門還牽頭制定了《渤海綜合整治規(guī)劃》、《渤海沿海資源管理行動計劃》、《渤海環(huán)境管理戰(zhàn)略》等治理規(guī)劃。2001年,聯(lián)合國開發(fā)規(guī)劃署、全球環(huán)境基金、國際海事組織啟動《建立東亞海環(huán)境保護及管理的伙伴關系——渤海示范區(qū)項目》。項目啟動不久,國家海洋局與環(huán)渤?！叭∫皇小闭餐炇鹆恕恫澈－h(huán)境保護宣言》,初步建立了國家部門與地方政府之間的合作伙伴關系。

在法律層面,上世紀九十年代以來,我國有關海洋環(huán)境保護的法律、法規(guī)和規(guī)章不斷豐富和完善,環(huán)渤海地方政府也分別針對本區(qū)域內(nèi)的海洋治理出臺了大量地方法規(guī)、規(guī)章。據(jù)有學者統(tǒng)計,“目前渤海環(huán)境保護方面的配套法規(guī)、規(guī)章已達70多部?！雹軓埡Ｎ牡戎?《渤海區(qū)域環(huán)境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,第106頁。

但盡管如此,渤海治理成效甚微,環(huán)境狀況依然嚴峻。2010年5月9日發(fā)布的《2009年渤海海洋環(huán)境公報》顯示,渤海未達到清潔海域水質(zhì)標準的海域面積依然較大,有1/4以上的海域海水環(huán)境受到不同程度的污染。①《〈2009渤海海洋環(huán)境公報〉發(fā)布》,下載于http://news.163.com/10/0511/13/ 66DHQLUI000146BC.html,2011年11月3日?！?009年全國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》也表明,遼東灣、渤海灣、萊州灣等渤海的重要部分,依然是全國污染最嚴重的海域之一。②參見《國家海洋局發(fā)公報09年海洋環(huán)境質(zhì)量仍不容樂觀》,下載于http://wap.sohu. com/news/china/hotnews/?nid=16&rid=NL223864775,ND270758231&pg=ND&lpn =1&v=2,2010年11月2日。

(二)生態(tài)系統(tǒng)方法視野下渤海治理的制度困境解析

1.綜合性缺失

現(xiàn)行涉及渤海治理的法律法規(guī)雖然很多,但非常零散,要么是全國通用的針對全國海洋普遍情形的國家法,要么是僅適用于特定地區(qū)的針對部分海域的地方法,沒有跨地方的、從渤海生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)的專門法。在這種法律架構下,“渤?！眱H是一個地理概念,而不是一個法律概念。在治理實踐中,渤海被人為“條塊分割”,各種制度、舉措之間也缺乏內(nèi)在聯(lián)系與互相配合,只有“多頭治理”,難以“綜合治理”:

從事項范圍來看,渤海面臨的主要問題有環(huán)境污染、海岸帶生境破壞、入海淡水減少和生物多樣性喪失四個方面。這些問題雖然內(nèi)容不同,但相互聯(lián)系,互相影響。例如,海洋污染和入海淡水“此消彼長”,如果入海淡水大量減少,海洋納污能力也會降低,污染治理需要更加嚴格;而破壞海岸帶生境的海岸工程,對海洋生物多樣性的喪失構成直接威脅,并繼而影響到漁業(yè)捕撈是否“過度”的問題;各類污染對生境破壞、生物多樣性喪失的作用也非常直接。由此,對這些事務的管理應當有基于生態(tài)系統(tǒng)整體的綜合考量和相互配合。但目前,對這些事項的規(guī)制散見于不同法律及諸法規(guī)、規(guī)章之中,缺乏統(tǒng)一考慮,制度內(nèi)容往往限于該事項的最直接因素,屬于典型的“頭痛醫(yī)頭”。

從管理體制來看,我國現(xiàn)行以部門管理為主的海洋管理體制,劃分很細。僅《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的涉海部門就有環(huán)保部門、海洋部門、海事部門、漁政部門、軍隊環(huán)保部門等,除此之外,農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)、水利、規(guī)劃、建設等部門也都和海洋治理密切相關。這導致海洋管理“區(qū)段”分明,“部門之見和各自為政的現(xiàn)象根深蒂固”。③《渤海沿海資源行動計劃》第5頁第5段。以入海河流污染管理為例,陸域排放口至入河口由環(huán)保部門管理,入河口至入海口由水利部門管理,入?？谝韵潞Ｓ騽t由海洋部門管理,水量與水質(zhì)、河與岸、海與岸、普通港與漁港等,也都是分部門管理,以至于被戲稱為“海洋部門不上岸、環(huán)保部門不下海、管排污的不管治理、管治理的管不了排污”。又如,同為油污污染,如為海洋石油勘探所致則由海洋部門管理,船舶溢油污染則由海事部門管理,導致出現(xiàn)來源不明的油污事件時往往無人問津。

再次,從地方關系來看,環(huán)渤海地區(qū)行政區(qū)劃復雜,地區(qū)分割嚴重。該地區(qū)涉及13個城市,跨越5個省級行政區(qū)。雖然多數(shù)地區(qū)制定了與渤海治理相關的地方法規(guī)或規(guī)章,但“各個省市往往各自為戰(zhàn),最終不能實現(xiàn)整體環(huán)境改善的效果?！雹賱⒃?《渤海“治污”為何越治理越惡化》,載于《今日國土》2006年第3期,第34頁。尤其在法律對地方政府環(huán)境責任規(guī)定不明、劃分不清的情況下,地方政府從地方利益出發(fā),往往具有更多地排污和使用資源的內(nèi)在沖動,形成典型的“公地悲劇”。例如,陸源污染向來是渤海問題的重中之重,占到其污染總量的九成左右,②參見周波等:《渤海污染現(xiàn)狀與治理對策研究》,載于《中國環(huán)境管理干部學院學報》2006年第4期,第72頁。而陸源污染的直接管理者正是各級地方政府及其環(huán)保部門。也正因為此,經(jīng)過多年治理,我們還是看到“陸源排放物超標現(xiàn)象依然嚴重。75%的監(jiān)測排污口存在超標排放……在重點監(jiān)測的排污口中,73%的排污口鄰近海域水質(zhì)不能滿足海洋功能區(qū)要求”。③《〈2009渤海海洋環(huán)境公報〉發(fā)布》,下載于http://news.163.com/10/0511/13/ 66DHQLUI000146BC.html,2011年11月3日。尤其值得注意的是,近年來,隨著國家“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”戰(zhàn)略的日漸清晰,環(huán)渤海各省市摩拳擦掌、爭先恐后,紛紛制定了以海洋開發(fā)為中心的經(jīng)濟計劃或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,試圖擠上經(jīng)濟發(fā)展的快車道。但這些規(guī)劃多數(shù)均以重化工業(yè)、加工制造、船舶碼頭等產(chǎn)業(yè)為主,且重復程度很高,缺乏從渤海環(huán)境整體出發(fā)的通盤考慮,更沒有從生態(tài)角度與兄弟省市互相配合的科學布局,令人堪憂。

最后,雖然各類針對渤海治理的規(guī)劃、計劃或戰(zhàn)略(以下簡稱“規(guī)劃”)具有一定的“全局性”,但一方面,這些規(guī)劃不具有法律效力,內(nèi)容較籠統(tǒng),執(zhí)行力差。另一方面,更重要的是,即便這些規(guī)劃,也由于是在不同部門的主持下制定而帶具有強烈的部門色彩?！坝赊r(nóng)業(yè)部主持制定的《渤海沿海資源管理行動計劃》側重漁業(yè)資源;由國家環(huán)保總局主持制定的《渤海碧海行動計劃》側重陸源污染;由國家海洋局主持制定的《渤海綜合整治規(guī)劃》側重海上的能力建設;在全球環(huán)境基金指導下制定的《渤海環(huán)境管理戰(zhàn)略》側重生態(tài)系統(tǒng)的保護?！雹芾詈Ｇ?《特別法與渤海環(huán)境管理》,中國海洋大學2006年博士學位論文,第108頁。這種部門色彩,不僅使得這些規(guī)劃不容易受到其它部門的充分配合而影響實施效率,而且其本身也難以保證渤海治理整體效果的最大化。

2.針對性缺失

目前我國的海洋環(huán)境保護法,只有針對全國普遍情況的一般法,和為配合一般法的具體實施而制定的地方法,沒有根據(jù)海域生態(tài)特點制定的專門法,導致法律制度與渤海的生態(tài)特性不相適應:

在污染物總量控制方面,污染物排放總量大大超過其環(huán)境容量,是渤海面臨的首要問題。渤海面積為7.7萬平方公里,平均水深18米,環(huán)境容量十分有限,但卻“年入海污水量28億噸,占全國排海污水總量的32%;各類污染物質(zhì)70多萬噸,占全國入海污染物質(zhì)總量的47.7%”。①周波等:《渤海污染現(xiàn)狀與治理對策研究》,載于《中國環(huán)境管理干部學院學報》2006年第4期,第70頁。對此,有專家發(fā)出警告:渤海的環(huán)境污染已到了臨界點,如果再不采取果斷措施遏止污染,渤海將在十年后變成“死?！?。那時,即便不向渤海排入一滴污水,單靠其與外界水體交換恢復清潔,至少也需要二百年。②周珂、呂霞:《關于制定渤海環(huán)境保護單行法必要性的思考》,載于《昆明理工大學學報(社會科學版)》2007年第3期,第2頁。渤海環(huán)境容量的有限性決定了其必須實行總量控制。然而,《海洋環(huán)境保護法》第3條雖然對“重點海域排污總量控制制度”作出了籠統(tǒng)規(guī)定,但授權國務院制定的具體實施辦法卻一直沒有出臺,致使這一制度至今難以付諸實踐。各類渤海治理規(guī)劃中也都充分認識到這一制度的必要性并均作出了相應規(guī)定,③如《渤海沿海資源管理行動計劃》、《渤海綜合整治規(guī)劃》《渤海碧海行動計劃》均有相關規(guī)定,有些甚至提出實施時間表。但囿于各方面原因,沒有普遍實施。

在排污控制方面,渤海環(huán)境的現(xiàn)狀及其生態(tài)脆弱性決定了其需要更加嚴格的排污控制,而這一點在目前法制下,也難以做到。一方面,污染物排放費用只有國家統(tǒng)一標準,且只計濃度不計總量,導致提高收費額度或依總量實行階梯收費等更加嚴厲的舉措難以實施。另一方面,污染物排放標準只有國家和省級兩類,沒有“中間”地帶,導致環(huán)渤海諸省也難以對環(huán)海地區(qū)實行更加嚴格的或更有針對性的地方標準,因為其不得不考慮非環(huán)海地區(qū)的“全省普遍情況”。

在其它基本管理制度中,也存在類似問題。如“環(huán)境影響評價制度”、“海洋傾廢制度”、“海域有償使用制度”等對閉海、半閉海這類生態(tài)脆弱海域沒有單獨考慮和特別措施?！八w排污制度”對所有河流“一視同仁”,不考慮入海河水污染對海洋的危害;內(nèi)?！安稉圃S可證”凡市以上漁業(yè)部門均可發(fā)放,沒有對渤海生物資源狀況的特殊考慮,導致漁業(yè)資源枯竭,加劇生物多樣性喪失。

3.區(qū)域覆蓋面不夠

海洋生態(tài)系統(tǒng)的復雜性體現(xiàn)在其雖然直接形態(tài)為海域,但受陸地的影響卻非常巨大,從某種程度上說,八成以上的海洋問題都是陸地問題“醞釀”的結果。由此,有效的海洋治理離不開對相應“陸域”(也包括流域,以下皆同)的管理,需要“以海定陸、河海統(tǒng)籌、海陸一體”。但我國海洋環(huán)境法并沒有很好地實現(xiàn)這一點。

首先,沒有把流域納入。海洋環(huán)境影響最大和最直接的莫過于入海河流,以河流為渠道的陸源污染物是渤海的主要污染源。但目前以《水污染防治法》為核心的水污染防治法律制度體系并沒有考慮海洋因素,渤海的治理要求難以反映到河流管理中來。而以水資源的開發(fā)利用為核心的《水法》也沒有任何制度保障海洋的淡水需求。其次,對陸域的管轄范圍過窄。目前法律規(guī)定的需要考慮對海洋的影響的陸域建設項目僅限于海岸工程和海洋工程,以海岸帶附近為限。實際上,一些遠離海岸的建設項目通過向水體或大氣排污,對海洋的影響也很大,也需要統(tǒng)籌考慮。再次,對海洋管理具有重要意義的“海洋功能區(qū)劃”的范圍僅限于海岸線以外的海域,未把“陸地——流域——海域”作為整體考慮。而各類地方性法規(guī),受行政區(qū)劃的限制,更難以全面覆蓋有影響的陸域。

4.協(xié)調(diào)性不足

海洋涉及管理部門和利益主體眾多,海洋問題又復雜、綜合,必須建立完善的協(xié)調(diào)機制和充分的利益表達機制,才能解決爭議,形成合力。而現(xiàn)行立法只對特殊情形下的重大問題的協(xié)調(diào)作出了概括規(guī)定,①《海洋環(huán)境保護法》第8條:跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作,由有關沿海地方人民政府協(xié)商解決,或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決?？绮块T的重大海洋環(huán)境保護工作,由國務院環(huán)境保護行政主管部門協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)未能解決的,由國務院作出決定。缺乏具體、可操作的常規(guī)協(xié)調(diào)機制。

在部門之間,缺乏有效的協(xié)調(diào)機制,不僅無法發(fā)揮“集團效應”,有時還因權力爭議造成內(nèi)耗。首先,不同涉海部門之間沒有常規(guī)性的“聯(lián)動機制”,難以及時交流信息,難以根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)整體制定共同目標、合理分配任務以形成合力。其次,一些管理權限的“模糊地帶”由于缺乏協(xié)調(diào)機制,長期得不到有效解決。如前述在入海河流的入?？趨^(qū)域的管理問題上,就長期存在水利部門和海洋部門之爭;在出現(xiàn)原因復雜的油污污染時,海洋部門與海事部門又常出現(xiàn)管轄權爭執(zhí)。而對于那些具有綜合性的問題(如赤潮),沒有良好的協(xié)調(diào)機制幾乎難以解決任何問題。再次,對于一些需要部門協(xié)作的事項,立法雖有所規(guī)定,但往往過于籠統(tǒng),難以實踐。例如,海岸工程和海洋工程的環(huán)境影響評價涉及環(huán)保、海事、海洋、漁業(yè)以及軍隊環(huán)保部門,法律要求審批部門在批準報告書之前要征求其它部門意見,原本很好,但規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏可操作性,實效不佳。又如,在海洋傾倒區(qū)的設置上,法律規(guī)定海洋部門在選劃海洋傾倒區(qū)和批準臨時性海洋傾倒區(qū)之前,必須征求海事、漁業(yè)部門意見,但同樣因缺乏具體的程序性規(guī)定而難以實施。

在地方之間,協(xié)調(diào)機制更加重要。對于環(huán)渤海各省市而言,渤海就是一個典型的“公地”,沒有對各地方責任、利益的明確界定和合理分配,地方政府在渤海治理上就難以形成合力,甚至產(chǎn)生惡性競爭。渤海治理之難,其根本原因?qū)嵲谟诖?。②如對渤海治理具有關鍵意義的污染物總量控制制度之難行,根本原因就在于地區(qū)污染物總量指標分配之難定;而地區(qū)指標分配之難定,根本原因在于其與地區(qū)經(jīng)濟利益的密切相關。這種責權利的界定和分配,僅靠上級政府的強令難以得到良好實施,③否則仍難免虛與委蛇,正所謂“上有政策,下有對策”。也難保證公平,而必須通過制度渠道為各地方表達意見、溝通協(xié)商、爭取利益甚至依法博弈提供一個平臺和機制。在各國區(qū)域海洋法中,如何把不同地區(qū)的行政首長聯(lián)合起來進行有效協(xié)商向來是制度設計的重中之重,而我國法律在此方面,還未有任何制度性規(guī)定,可謂嚴重缺失。尤其需要注意的是,這里的協(xié)商,其內(nèi)容并不限于甚至不主要是治理某海域的具體措施,①《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》第21條,沿海相鄰或者相向地區(qū)向同一海域排放陸源污染物的,由有關地方人民政府協(xié)商制定共同防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境的措施。而更主要是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與布局、開發(fā)利用海洋資源的方式和收益分配、生態(tài)補償?shù)壬婧＝?jīng)濟性問題的協(xié)商。畢竟,對于海洋保護而言,后者才是根本原因。

另外,管理者與各種利益相關者(如海域使用權人、漁民、海岸工程建設者、排污或傾廢者、普通公眾)之間的協(xié)調(diào)機制也非常重要。沒有與利益相關者的交流,難以保障措施的適度;沒有對相關者利益的考慮和照顧,管理制度難免遭受抵制,難以得到順利實施;而信息公開和公眾參與,對于管理制度的有效實施而言,更是具有非同一般的重要意義。而目前,我國海洋法在此方面的規(guī)定幾乎缺失,只有在鼓勵檢舉和技術開發(fā)方面,有一些原則性規(guī)定。這直接導致在渤海治理中,我們幾乎很難聽到公眾的聲音,看到公眾的影子。

5.科學性不足

生態(tài)系統(tǒng)方法要求利用環(huán)境科學技術和地理信息系統(tǒng)技術進行管理,我國在此方面,尚未有實踐。尤其是,渤海的環(huán)境容量、納污能力、生態(tài)系統(tǒng)狀況的變化等重要因素,并沒有與管理制度直接掛鉤,也沒有成為進行決策或追究責任的法定依據(jù)。

《海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定》把是否符合海洋功能區(qū)劃作為環(huán)評文件審批所必須考慮的因素,這是可喜的一步,但還僅限于海洋工程,對于海岸工程及陸域相關項目的建設,尤其是對影響更大的規(guī)劃環(huán)評,海洋功能區(qū)劃沒有作用。從2004年開始,我國開始在近岸海域建設生態(tài)監(jiān)控區(qū),監(jiān)控總面積已超過5萬平方公里,為以科學手段開展區(qū)域海洋管理提供了必要基礎,②參見歐文霞、楊圣云:《試論區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)管理是海洋綜合管理的新發(fā)展》,載于《海洋開發(fā)與管理》2006年第4期,第95頁。但總體尚處于探索階段。尤其是,現(xiàn)在的監(jiān)控還主要是一種科研性質(zhì)的活動,沒有明確的法律責任及相應制度舉措相配合。

6.靈活性不足

《海洋環(huán)境保護法》于1982年制定,直至17年后,才進行了修訂,而相關的配套法規(guī)并沒有隨之修訂完善。新《海洋環(huán)境保護法》實施10年來,尚沒有一部配套細則出臺,一些重要的海洋環(huán)境標準仍是空白。而在治理渤海的地方性法規(guī)中,也很少見到根據(jù)實際運行情況進行修改、完善的情形。

不服務于生態(tài)整體、不“因地制宜”、不能覆蓋全部影響區(qū)域、不能調(diào)動利益相關者廣泛參與和協(xié)作、不嚴格依科學決策,不“與時俱進”,這是渤海治理不力的制度根源,也是我國現(xiàn)行海洋環(huán)境法的根本缺陷之所在。

四、渤海治理的法律對策與我國海洋法變革

(一)特別立法:渤海治理的法律對策

對于渤海治理而言,最徹底、最有效,也幾乎是唯一可行的方法,是通過單獨立法,加以特別保護。

特別立法的必要性在于:第一,實現(xiàn)綜合治理所必須。只有通過法律界定和制度構建,“渤海”才能從一個描述性的地理概念轉(zhuǎn)化為規(guī)范性的法律概念,才能把被分散管理的各相關要素統(tǒng)合起來,打破體制藩籬和區(qū)劃界限,共同服務于渤海生態(tài)這一整體目標。第二,實現(xiàn)特殊保護所必須?，F(xiàn)行海洋法只針對一般情形,無法考慮局部海域的特殊情形,渤海的特別保護只能通過特別法實現(xiàn)。第三,便于制定具體、細致、操作性強的制度。對于復雜的海洋事務而言,沒有操作性的制度往往形同虛設。而一般法面對全國情形,顧及地方差異,內(nèi)容難以太過具體,特別法則可以輕松解決這一問題。第四,便于及時修改、靈活調(diào)整、不斷完善。

特別法的適用范圍,應在法律中明確為渤海海域及環(huán)渤海15城市的全部行政區(qū)域。這里的考慮是,一方面既要盡可能廣泛地把對渤海具有直接影響的陸域納入;另一方面,從管理實際出發(fā),范圍又不宜過大。同時,考慮到法律適用的統(tǒng)一和便利,市級區(qū)劃內(nèi)即使與渤海無關的地區(qū)(如個別區(qū)縣)也應納入。

特別法的主要內(nèi)容是依據(jù)渤海生態(tài)系統(tǒng)整體保護的需要,對環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境資源進行綜合管理,以保護環(huán)境,維護生態(tài),促進地區(qū)科學發(fā)展。因為環(huán)境保護與資源利用乃至整個海洋開發(fā)密不可分,故特別法不可避免地要涉及各類經(jīng)濟活動,以及科學研究活動,故以“渤海綜合治理法”(以下簡稱“渤海法”)之名為宜。

能否真正從生態(tài)整體出發(fā)進行綜合管理是渤海治理的關鍵。在此方面,除須對目前管理體制中的模糊之處進行明確、不當之處進行調(diào)整之外,渤海法還必須建立以下兩類機制:

一是設立“渤海環(huán)境資源委員會”,作為渤海環(huán)境資源的最高決策機構、綜合管理機構和議事協(xié)調(diào)機構,對渤海整體環(huán)境質(zhì)量負總責,并全面調(diào)配渤海治理相關資源。委員會的主要職責包括:制定渤海治理的中長期規(guī)劃和年度計劃、從渤海生態(tài)角度審核各省市經(jīng)濟(產(chǎn)業(yè))發(fā)展規(guī)劃并提出意見、分配各地方政府治理渤海的具體任務并明確其環(huán)境責任、主導環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)補償、監(jiān)督檢查渤海法的執(zhí)行情況、根據(jù)實施情況對渤海法提出修改建議、組織環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)控與研究、以專項資助形式重點解決渤海治理中的突出問題等。由于要協(xié)調(diào)各部門和各省市關系并履行部分監(jiān)督職能,為保證權威性,該委員會應直屬國務院,建議由主管生態(tài)環(huán)境的副總理或國務委員直接領導,①瀨戶內(nèi)海的治理由內(nèi)閣總理大臣親自領導,詳見《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》第3條、第4條。委員包括相關部委和環(huán)渤海地方省(市)的正職(或主管副職)領導人以及個別資深專家,環(huán)渤海各地市也應有相應代表列席。

二是設立“環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會議”,作為地方政府之間的常規(guī)性協(xié)調(diào)機制。該會議應建立每年不少于1次的例會制度,同時在面臨重大問題時可召開臨時會議。其主要內(nèi)容包括:各市匯報本地區(qū)渤海治理的進展、交流渤海治理相關信息、指出渤海法實施中的問題、與其它地區(qū)或部門協(xié)商合作事宜、開展地區(qū)間排污權交易、提出有關地區(qū)間生態(tài)補償?shù)膭幼h,尤其重要的是,對本地區(qū)擬定的經(jīng)濟計劃或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提交會議討論,以使其它城市知情,并交流意見、聽取建議。

渤海法的基本管理制度應包括:

第一,全面的污染物總量控制制度。種類應包括排海污染物、流域污染物及常規(guī)污染物(如船舶油污污染),總量應根據(jù)渤海環(huán)境容量和實際承載力制定,并根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構、人口數(shù)量、城市定位、環(huán)境現(xiàn)狀、區(qū)位生態(tài)特點等因素,按照尊重歷史、照顧現(xiàn)狀、考慮未來的原則,在整個涉海地區(qū)層層分配排污指標。其程序為:

“委員會——省(直轄市)——涉海市——區(qū)縣——具體排污者”

在公平分配的基礎上,還應輔以排污權交易制度。交易既可以在企業(yè)之間,也可以在地區(qū)政府之間。同時,還應把污染物總量削減水平作為考核各級政府治理績效的重要指標。

第二,全面的環(huán)境監(jiān)測制度,并以此為基礎建立政府環(huán)境責任追究制度。應在各流域、各出?？?、各排污口、生態(tài)脆弱區(qū)等關鍵區(qū)位建立完善的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng),準確掌握各區(qū)段主要環(huán)境指標的變化情況,依此確定并追究相關部門或相應地方政府的環(huán)境責任。

第三,嚴格、靈活的地方污染物排放制度。不僅要制定不同于全國的、針對渤海特點的、跨省級區(qū)劃的“環(huán)渤海地區(qū)主要污染物排放標準”,而且還應進一步放權地市甚至區(qū)縣級政府根據(jù)本地區(qū)生態(tài)特點、污染物總量和環(huán)境治理目標采取更加嚴厲和有針對性的措施,如禁止某種特定污染物的排放、降低濃度、提高收費標準等。

第四,全面的生態(tài)保護制度和功能區(qū)劃制度。除依法設立的海洋自然保護區(qū)外,各類具有生態(tài)脆弱性和重要價值的海域也應受到相應程度的保護。應根據(jù)對渤海生態(tài)系統(tǒng)整體的意義,對不同海域作出不同層次、性質(zhì)和功能的定位和劃分,制定相應的保護策略。同時,應把陸地和經(jīng)濟社會發(fā)展情況綜合起來制定更為全面的“環(huán)渤海地區(qū)海洋功能區(qū)劃”,作為各地區(qū)制定規(guī)劃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、保護環(huán)境的重要參考,尤其是作為各類“環(huán)評”的重要依據(jù)。

第五,全面的生態(tài)補償制度。渤海環(huán)境容量的有限性決定了環(huán)渤海各地區(qū)不可能全面發(fā)展工業(yè),尤其是產(chǎn)值高、見效快的重化工業(yè)和規(guī)模小、投資少的初級工業(yè);為了渤海的休養(yǎng)生息,一些地方的養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)也要受到一定程度的限制。對于那些為渤海生態(tài)作出“犧牲”的地方和群體,必須要有合理補償,才符合正義,才符合“使用者付費、受益者補償”原則,也才能保證制度的良好執(zhí)行。

第六,全面的信息公開和公眾參與制度。海洋的廣闊性和海洋問題的復雜性決定了公眾參與的必要性,沒有公眾的積極參與和充分配合,僅靠行政強力,難有成效。同時,信息公開和公眾參與也是防治制度“偏私”的良好手段。渤海法中的各項規(guī)劃、計劃、指標、制度都應當確保信息公開,并采取各種方式征求公眾意見,尤其在決策涉及公眾切身利益時,應有相應聽證制度。還應出臺具體措施,鼓勵和支持民間環(huán)保組織在宣傳教育、社會監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用,鼓勵和資助科研院所和高校對渤海生態(tài)環(huán)境加強考察、研究。

(二)生態(tài)系統(tǒng)方法與我國“國內(nèi)海洋法”重構

或許是因為海洋的面積過于廣袤、資源過于富饒,長期以來,法律對海洋的關注主要集中于“主權歸屬”,以至于海洋法幾乎成為“國際海洋法”的代名詞。即使一國頒行的國內(nèi)法,其首要任務也在于確定疆域。但隨著全球海域“跑馬占地”階段的基本終結,如何科學管理、全面保護、高效利用已納入本國主權范圍內(nèi)的海洋這一問題已變得越來越突出。尤其在全球環(huán)境資源危機大背景下,海洋生態(tài)的重要性與海洋資源的稀缺性日益凸顯,以“保護與利用”為核心的“國內(nèi)海洋法”必將崛起而撐起海洋法的半壁江山。

客觀而論,近年來,隨著海洋開發(fā)活動的發(fā)展和國家的重視,我國目前以《海洋環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》為核心,以其他環(huán)境資源相關法和各類配套法規(guī)、規(guī)章為補充的“國內(nèi)海洋法”體系已隱然成型,在國家海洋管理中發(fā)揮著重要作用。但這一法律體系,總體而言,是只涉海不涉陸的“海域法”,是為管理體制和行政區(qū)劃條塊分割的“部門法”,是開發(fā)利用大于生態(tài)保護的“資源法”,是依靠行政強力而很少公眾參與的“管理法”,是科學因素較少而領導意志較大的“主觀法”,是“頭疼醫(yī)頭”缺乏長遠規(guī)劃和協(xié)同行動的“對策法”。這一體系及其所構建出的我國整個海洋管理制度的弊端,在前述渤海治理中顯露無遺,但問題絕不是僅對渤海而言的。事實上,我國海洋環(huán)境資源的全面告急,都與這一體制有著重要關系。這一狀況,必須改變。

海納百川,作為陸地污染的最終出口和匯集之地,海洋環(huán)境是全國環(huán)境狀況的風向標,海洋治理也應成為國家整個環(huán)境資源治理體系的源頭和起點。①以水污染物為例,全國總體的水污染物排放不能超過海洋的可承載量,海洋的環(huán)境容量和納污能力應成為國家對污染物進行總量控制的重要依據(jù)。有鑒于海洋生態(tài)的整體性和特殊性,我國的國內(nèi)海洋法,應逐步實現(xiàn)從分要素管理到整體統(tǒng)籌、從純粹海域到“陸海一體”、從全國統(tǒng)一到因地制宜、從意志決策到依靠科學、從行政主導到公眾參與、從注重法的“安定性”到強調(diào)管理的“適應性”的轉(zhuǎn)變。為此,必須以“區(qū)域海洋綜合治理法”為基本單元,重構我國的國內(nèi)海洋法體系,實現(xiàn)全面的“區(qū)域海洋管理”,其基本思路為:

根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)特征,結合經(jīng)濟、政治、人文、歷史等社會因素,把全國管轄海域劃分為幾個“海區(qū)”。②有學者提出“為了加強海洋環(huán)境惡化海區(qū)的綜合治理,科學確定不同海域環(huán)境的保護與治理主攻方向,根據(jù)緯度、溫度帶、生物多樣性及海洋環(huán)境特點以及灘涂、河口港灣及淺海的生境特點,將我國海域劃分為渤海、黃海、東海、南海和臺灣海峽5個海域進行環(huán)境保護和污染治理。(王淼等:《我國海洋環(huán)境污染的現(xiàn)狀、成因與治理》,載于《中國海洋大學學報(社會科學版)》,2006年第5期,第1頁。)或許劃分標準和結論可以討論,但思路總體可行。對于每一海區(qū),以海域為基點,把具有直接影響的陸域省市納入調(diào)整范圍,進行綜合治理,著重建設責任主體、協(xié)調(diào)機制和特色制度三個方面。雖然未必都專設“渤海環(huán)境資源委員會”那樣的機構,但必須要有明確的“總負責人”,并建立地方間溝通協(xié)調(diào)機制,公平分配環(huán)境資源指標,層層落實治理任務,采取有針對性的治理措施。我國目前各項國家層面的海洋法,如《海洋環(huán)境保護法》,均為內(nèi)容較抽象的、面向普遍情形的一般法,這為在不從根本上觸動既有立法的前提下建設“海區(qū)法”體系提供了可能。當然,要真正實施這一戰(zhàn)略,現(xiàn)行各類涉海立法也必須作出大量修改。

綜上所述,未來我國的“國內(nèi)海洋法”體系總體上應由一般法和海區(qū)法兩部分構成,前者針對一般情形,奠定我國海洋管理的基本格局、制度框架和最低標準,內(nèi)容較為原則、抽象,主要體現(xiàn)國家意志;后者針對具體海區(qū),強調(diào)內(nèi)容明確、責任具體和可操作性,并更多考慮地方實際,保證靈活性和調(diào)適空間。

結 語

在人類與自然關系空前緊張又無比緊密的21世紀,環(huán)境問題的系統(tǒng)性特征愈發(fā)明顯:全球頻發(fā)的氣候災難表明,在生態(tài)系統(tǒng)的整體失衡下任何個體、群體甚至國家均難獨善其身,而我國國內(nèi)的環(huán)境問題也越來越呈現(xiàn)出明顯的“系統(tǒng)性”特征和“集群效應”。③如水問題(污染和資源短缺)具有明顯的流域性,以重要江河為典型體現(xiàn);大氣污染則具有明顯的“城市集群性”,其中尤以珠三角、長三角、京津冀為重;而土地荒漠化則具有明顯的地區(qū)性,以西北為甚。環(huán)境問題的客觀性和跨區(qū)域性決定了生態(tài)系統(tǒng)方法應用的必要性。

生態(tài)系統(tǒng)方法的核心思想其實很簡單,無非就是尊重生態(tài)規(guī)律,從生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)調(diào)整人類活動,從某種意義上,我們甚至可以將之視為“天人合一”、“道法自然”的現(xiàn)代版本和生態(tài)學表述。但是,我們又必須認識到,這一理念雖然美好而簡單,付諸實踐卻并不容易。無論是打破行政區(qū)劃和管理體制,還是跨地區(qū)進行事務協(xié)商和生態(tài)補償,以及廣泛的信息公開和公眾參與,都對傳統(tǒng)的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展模式、社會運行方式和法秩序整體構成了根本性挑戰(zhàn)。而作為一種主要從自然科學和管理論角度進行研究和表述的理論,生態(tài)系統(tǒng)方法要想轉(zhuǎn)化為具有普遍實踐性和利益分配性的法律制度,不僅需要高明的立法技術,還將面臨復雜的立法博弈。另外,沒有一系列社會條件的支撐,如發(fā)達的科技、雄厚的財力、良好的環(huán)境意識、濃厚的責任倫理氛圍,再精巧的生態(tài)系統(tǒng)方法及制度設計也只是空中樓閣、鏡花水月。所以,我們必須清醒地意識到,生態(tài)系統(tǒng)方法的法制化,不能一蹴而就,更不是簡單地把保護生態(tài)系統(tǒng)的目標“寫入”立法就能夠完成的,①如僅從法律表述來看,我國現(xiàn)行法律中不乏對生態(tài)的系統(tǒng)性保護的“規(guī)定”。如早在1982年的《海洋環(huán)境保護法》中,即提出了“保護生態(tài)平衡”的口號,但并沒有貫穿、落實于制度,形同虛設。其必須要從具體制度著手,循序漸進,并且注定是一個長期過程。

渤海作為一個面積相對狹小、生態(tài)特性明顯、產(chǎn)業(yè)相對集中、又在長期治理中形成了一些共識、合作機制和治理經(jīng)驗的海域,為我國“生態(tài)系統(tǒng)方法的法制化”或者說“法制的生態(tài)系統(tǒng)方法化”提供了難得的試驗素材。如能以渤海治理為契機,從“渤海法”入手,真正開啟我國海洋法的生態(tài)化之路,則不僅對于海洋治理意義重大,對于其它領域環(huán)境資源法的完善乃至整個生態(tài)文明的實現(xiàn),都具有重要意義。

(責任編輯:呂 暉 劉文武)

* 浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“生態(tài)文明的道德選擇與法制構建”(編號: 09CGFX002YB);國家海洋局《渤海區(qū)域立法研究》。

**浙江工商大學法學院副教授,博士。電子郵箱:gonggu@sina.com。